國家財政體制研究論文

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在16-18世紀中葉英國社會所發生的深刻而廣泛的變遷中，國家政權既推動或限制、規范著社會的變遷，又以自身的性質、職能的轉變成為這場社會變遷的重要組成部分。自16世紀絕對主義王權興起之后，英國國家政權的統治職能在內涵與外延上都開始發生轉變，17世紀的政治風云更使國家政權的階級屬性和統治方式、管理職能朝著近代化的方向前進。君主立憲政體的確立使英國土地貴族、工商資本家、金融銀行家等各個統治集團的利益獲得了更為充分、更為有效的表達。本文僅就英國國家財政體制在這一時期的轉變和完善作一些探討，以期能夠加深和豐富對近代英國社會變遷的整體認識。

一、近代國家稅收體系的建立

稅收之于一個國家，猶如血液之于生命。在向近代國家轉型的過程中，構建具有近代意義的稅收體系對任何一個政府都具有極為重要的作用和意義。一個完整意義上的近代國家稅收體系必須具備公開、公正、有序、有效等諸種不可或缺的特征。所謂公開、公正，是指國家稅收應具有公共事務的性質，必須得到社會成員的認可和認同。所謂有序、有效，是指國家稅收體系運行時的每一環節、過程都應該依照一定的法度，即國民之意愿而行，國家稅收的每一項收入、支出及績效都要向國民有所交待，接受國民或其代議機構的核準。這些特征在技術上就體現為制稅、收稅、用度、審計等多種層次和制度。這種近代稅收體系的建立決定于制度、經濟、社會和文化等各種歷史和時代因素，也是國家政權與社會中各個集團、階層、階級利益反復角逐、長期斗爭的結果。英國之所以能夠在二、三百年間由一個二流國家躍居西歐諸國之首，在很大程度上得益于它較早地建成了一個相對較完備的國家稅收體系。其最大的特征就是由議會控制著整個國家稅收體系的關鍵：征稅大權。

由議會控制、把握征稅權，是中世紀晚期西歐英、法、西諸國共有的現象。這是由當時重建法律和秩序，消除貴族叛亂，驅逐外敵的社會普遍需求所使然。隨著時展，每個新興的民族國家政權極欲獲得更多的賦稅收入，然而由于各個政府和它的國民相互作用方式不同，從而形成不同的稅收制度。在西班牙，“出于對內亂的厭倦，西班牙的代議機構卡斯提爾國會將征稅管制交給了王權，”在法國，由于“三級會議極欲終止法國動亂的愿望，使王室不經被統治者的同意便奪取了征稅權，造就這一權力的緊張形勢過去之后，這一權力卻長久地保留下來”。[1](P149，147)而英國則不同，即或是在絕對主義君權達頂峰的都鐸時代，英國國會尤其是下院仍牢牢地把持著征稅大權，都鐸君王們只能依靠其他途徑開辟財源，如沒收教產加以拍賣。斯圖亞特王朝欲強化王權，奪得征稅大權，但遭到國會的頑強抵制。在王權與國會之間所展開的復雜激烈的斗爭中，征稅權始終是雙方爭奪的一個要點。雖然歷經內戰、復辟等種種磨難，由國會控制征稅大權的原則一直未得改動。直至1688年“光榮革命”發表《民權宣言》規定：王室在議會規定的稅收之外從事征稅是非法的，[2](P186)再次確定了國會的征稅權。

征稅是歸王權還是歸議會，究竟有何差別及意義呢?筆者以為大體有以下幾個方面值得關注：

其一，從政體層面上看，稅權的歸屬決定了未來國家政體的發展方向。西、法兩國王權由于攫取征稅大權而迅速發達起來，建立了對社會經濟的全面控制，成為一種不受任何力量約束的專制王權；這兩國中的等級(三級)會議，由于將財權拱手轉讓給王權，而使自身“成為國家機器特別是王權的贅疣。結局是可以預見的，三級會議停開了，而王權卻因時移事易不再恢復會議產生前的老樣子，國王擺脫了身上的緊箍，開始向專制的方向大踏步邁進。”[3](P407)道拉斯·諾斯指出“……法國國王所獲得的自由的程度和其英國對手比起來是大相徑庭的。這種區別在這兩個國家后來兩個世紀的經濟發展中產生了重大的影響。”[3](P407)英國國會則因手中一直緊握征稅大權，故而成為遏制王權走向全面專制的重要力量。正是這種力量使得都鐸王權的絕對主義統治處于相對有限、相對薄弱的境地，使得英國國會在一次次與王權的沖突較量中逐步占據上風，不僅保全了自己的存在，而且也最終確立起立憲君主制政體。

其二，從行政管理層面上看，稅權歸屬也是決定國家統治制度安排的重要因素。獲得了征稅權力的法國王權，處于直接面對眾多臣民和經濟組織的地位。而單憑君王及其小小宮廷是無法承擔由眾多程序組成的征稅過程及管理事務的，從而使建立一支專業的官僚隊伍和繁雜的事務機構成為自然而然之事。絕對的王權與龐大的行政官僚組織的結合遂成為16—18世紀三百年間法國統治制度安排中最為明顯的特征。英國則不然，王權既無征稅之權，亦就不存在維持一個龐大的中央政府和一支依賴王權的龐大的官僚組織的必要。

其三，從國家財政狀況看，稅權歸屬亦是決定稅收數量、種類的重要因素。在西、法建立起王權對稅收絕對控制的國度中，決定稅賦數量結構的關系相對簡單，即國家的需要與臣民財富之間的關系。而在近代初期，諸國爭雄的軍事戰爭是國家公共開支的最大費項，且往往具有急迫性的特征。在這種狀況下，西、法諸國在決定稅賦征收額度時，常常是以國家需要為原則，多多益善，必要時甚至可以竭澤而漁，以求暫度難關。如西班牙在1470年到1540年之間，國家稅收狂增了22倍。[1](P149)盡管海外殖民的收益可供支配，但當時西班牙帝國稅收主要是來自阿拉貢、那不勒斯、米蘭特別是繁榮的低地地區。狂征暴斂之下，帝國內部矛盾必然激化。低地地區的反叛，荷蘭的獨立既耗費了帝國的國庫，又斷絕了其主要稅源。為了彌補虧空，帝國雖施征用地產、轉讓特權、出售爵位等孤注一擲之策，以求應急，但均未奏效。帝國財政在16世紀中葉至17世紀中葉的百年期間，先后6次宣告破產，奏響了帝國垮臺的喪鐘。法國王權憑借強大的官僚隊伍和規模巨大的農業經濟，運用包稅制增加賦稅以及對外借款、賣官鬻爵等各種斂財手段支撐國家財政的運行。由于教士和貴族享有免稅特權，故沉重的稅賦皆由市民和農民構成的第三等級來承擔。結果社會內部的裂隙愈來愈大，最終導致第三等級的大規模反叛，專制帝國的大廈轟然倒坍。英國王權則處在與西、法兩國全然不同的境況之中。每一筆稅賦收入的數量都須與國會反復討價還價之后方能獲得，實屬不易。盡管伊麗莎白女王深得國民擁戴，也不得超越成例。這位女王深知，“對于下院議員來說，犧牲他們的生命要比打開他們的錢袋容易些，所以她不得不時刻警惕地注視著政府的開支，不得不一再勒緊自己的錢袋，以致于她周圍的大臣不斷地抱怨、嘲笑她的吝嗇。”[4](P364)

另外，西、法專制王權在征稅時，往往從最易征收、最易管理的直接稅，即人頭稅、戶稅、爐灶稅和交通稅等稅種下手，不斷地把以往一些臨時稅改為永久稅，不斷花樣翻新地設置一些新稅。英國王權則無此類幸運。在相當長的時期內，英國“更多依靠間接稅而不是直接稅，但它的具體特點卻使人民不大怨恨。例如，英國沒有象法國那么多的包稅商、收稅員和其他中間人；英國的許多稅都是‘看不見的’(例如對某些基本產品的貨物稅)，或者看上去只是損害外國人(例如關稅)；沒有國內人頭稅，法國商人對這種稅很反感，因此它對國內商業來說是一種消極因素；英國的土地稅在18世紀大部分時間里是主要的直接稅，沒有任何特權階層能免交，對社會上多數人來說也是‘看不見的’；各種各樣的稅都是經過選舉產生的議會討論后批準的，”[5](P100)故而不易激起社會內部沖突與矛盾。17世紀末以后，由于國家戰略的調整，積極地參預大陸事務以防法國稱霸，英國的稅賦總額不斷攀升。有史料表明，17世紀末以后，英國稅賦總額與法國基本拉平，分別為1500萬和1600萬英鎊。而當時兩國國民生產總值相差懸殊，英國為6800萬英鎊，法國為16000萬英鎊，稅賦各占其國民生產總值的20%和10%。表面上看，此時是英國而非法國處于國家的橫征暴斂之中，當時也的確有人認為“看到英國臣民繳納的巨額貢賦之后，應該認為生活在法國真是大幸。”[6](P440)但布羅代爾的看法則相反。他認為首先法國納稅人承擔的負擔未必輕于英國人，因為法國人在國稅之外，尚須接受貴族和教會強加的沉重“額外”負擔。其次，法國稅種以直接稅為主，它在政治上和行政上總是不受歡迎，而且很難增加。英國則以間接消費稅為主；約占稅額的70%。這種稅不太顯眼，容易隱藏在價格里。而英國的民族市場比法國更開放，消費一般都經過市場，間接稅的收入就尤其可觀。最后，將兩國人口總數考慮在內(英法兩國人口比例為1∶3)，以人口總數與國民生產總數相比便會發現另一種結果，即英國在人均收入方面顯然領先于法國。[6](P440—441)

其四，稅權的歸屬不同也可轉化為不同的社會制度環境，對社會經濟的發展施加不同的影響。西、法兩國的稅收制度有一個明顯的共同特征，即教士與貴族不在納稅人之列，處于免稅的特權地位。這種政策的產生或許有著歷史傳統的因素，但它的實施實質上是消除了兩個潛在的對手對國家、王權的抵制與反抗，在政治上可謂是一種巧妙的安排。然而在社會及經濟層面上，這種政策則造成對從事貿易、商業、工業等行業人士的歧視，從而誘導人們對從事教會、政府和軍隊的職業的偏好與追求；造成社會在“對政府的財政政策的反應中逐漸形成所有權結構，只鼓勵那些不受國家影響也對社會沒有產出的活動，而阻止個人去從事各種生產性活動。”[1](P149—150)而由商人和土地貴族所組成的英國國會，在其所奉行的稅收政策中，是斷不會以損害自身利益為代價的。恰恰相反，英國以稅賦為核心的各種國家財政政策都是以促進工商貿易和農業的發展為目標，而后再以其利得的部分份額作為稅賦，從而逐漸形成了各種較為合理的制度安排，保障和推動了對社會產出做出巨大貢獻的私人所有權的不斷發展。

二、公共借貸制度的確立與完善

近代初期西歐各國政府開支大幅度增長，其主要原因是戰爭的頻繁發生、戰爭期限的延長和戰爭費用的迅速增加。由于這種戰爭消耗大，花錢多，所以每一方都迫切需要“錢、錢，更多的錢”——這是一句古老的格言。[5](P97)但是當時西歐各國卻沒有一個現存的體制能夠使稅入相應增加以應付新的高水平的開支。此外，在戰爭時期，國家不僅需要更多的錢，而且需要立刻將錢籌集起來。增加賦稅，使之與支出水平相等，這個辦法即使行得通，也無法解燃眉之急。如何使國家的預算最終保持平衡，這是歐洲“新型君主國”所面臨的一個最大挑戰。西歐諸國為此進行了無數次嘗試，但很少取得成功。[7](P482)英國也是如此，自都鐸時代以來，歷代國王、政府都常常被不時之需所困，為盡快地籌措到急需的金錢而苦惱。例如，好大喜功的亨利八世空懷重振先祖往昔風采的雄圖大志，先后數次遣兵歐陸遠征，耗資巨大，但卻無功而返。為了籌集空前浩大的軍費，他被迫出售剛剛從修道院手中沒收來的龐大教產，[8](P181—192)結果痛失為英國絕對主義王權建立強固經濟基礎的重大機遇。[9](P124)伊利莎白女王，如前所述，節儉度日，力圖維持財政平衡，但其晚年因同西班牙作戰欠下一筆巨債。斯圖亞特王朝早期的兩位君王在財政上更是捉襟見肘，入不敷出，與國會爭斗不已，結果釀成全面統治的危機。

西歐諸國在稅賦之外，為籌措金錢開辟了許多途徑，如以國家稅賦為抵押的短期貸款、拍賣國有土地、賣官鬻爵、以“年金”形式的長期貸款等等，但這些舉措并不能滿足國家需求和社會的需要。原因大致有二，一是公共開支特別是經費的需求增長太快；二是國家的信用度太低，一方面拼命借貸，另一方面為了還債就開增新稅；若仍不敷需求就不惜宣布國家財政“破產”，拒付和延付貸款從而釀成社會紊亂。而解決這類問題的關鍵在于一個國家除了稅收制度之外，還必須建立一個有效率的借貸制度，兩個制度合一方為完整的近代國家財政體系。這種借貸制度的成功取決于兩個重要因素：“一個是要有相當有效率的借貸機構，一個是要在金融市場維持政府的‘信用’。”[5](P98)近代第一個霸主西班牙之所以衰敗，在很大程度上就是未覓得一種合理的理財之法，結果承負了一筆相當于10年至15年的稅入的巨債，每年需付的利息就大大超過了政府年總收入的一半。[7](P496)繼之而起的法國也是長期陷于巨額債務之中，難以自拔。只有17世紀60—70年代，柯爾貝爾大力改革，大幅削減開支，減少征稅，開辦借貸銀行，使法國國家預算出現了難得的盈余。然而好景不長，柯爾貝爾1683年死后，路易十八便廢棄了柯氏的改革措施，回到了“那種可以隨他自己的意愿償還，而不是由放債人決定何時抽回資金的貸款”的老路，[7](P496)結果法國國家負債累累，在金融市場上的信譽也大為下降，最終使其稱霸歐洲的宏圖大業全然落空。而在荷蘭，情形則截然不同。“荷蘭政府不僅可以以更低的利息借錢，而且可以借到更多的錢，”從而使荷蘭在西班牙、法國和英國這類大國抗爭時毫不畏懼。其原因在于荷蘭政府在借錢、貸款以及發行短期公債和債券方面完全按照商業運行方式運行，絕少拖欠違約，從而使荷蘭的公共信貸享有完全的信任。1655年，荷蘭議會設立了一筆“償債基金”，專門償還公債和債券，但卻不受投資者歡迎，因為“含淚收回本金的那些人卻不知如何處置這筆錢，不知道如何為這筆錢再找到一個如此安全，容易生息的去處。”[7](P494)

英國政府在近代初期與西、法兩國相似，長期尋找不到一種合適、合理的理財方法。例如“英國在1688年前就借國債，但都是短期借款，利息很高。付息不按期，還本更不準時，有時需借新債還舊債。總之，國家的信譽不佳。”[6](P430)而在1688年革命以后，英國建立起了一種復雜的公共借貸制度以應付大大增長的政府開支。荷蘭這個當時在經濟上是歐洲最先進的國家，再次為此提供了一種模式。[2](P188)1693年，英國政府與國會首次確立了采用政府長期借貸的原則。1694年4月，政府以8%的利率發行120萬英鎊的公債，并將認購者組成了一個被稱為“英格蘭銀行董事公司”(即英格蘭銀行)的股份公司。結果大獲成功，在11天內公債就全部被認購一空。[7](P500)它的第一份認股人名單是由國王和王后領銜。[2](P188、189)盡管當時英國社會對此仍存在一定的懷疑甚至反對意見，[6](P430-432)盡管“輝格黨”的歷史學家們沒有對此給予多大的喝彩，“但是這個事件在英國歷史上的重要性，實不亞于1688年事件，因為它使公共借貸有可能穩妥而經常地進行，從而給政府奠定了一種新的財政基礎。”18世紀的一位英國首相諾思勛爵曾把英格蘭銀行稱為英國憲政的一個組成部分。“它不是作為一個普通銀行在起作用”——亞當·斯密也寫道——“而是作為國家的一個大蒸氣機在起作用。”[2](P188、189)從此以后，英國的公共借貸體系在英格蘭銀行的操作下，逐步完善，逐步發展，國家的資信程度空前提高，政府發行的各種證券、公債券成為社會大投資者的主要投資渠道。不僅如此，英國小的私人投資者對國家債券也是情有獨鐘，踴躍認購。[7](P481)“公債的利息準時償付，不容違約，債權由議會保證還本，這一切確立了英國的信譽，因而借到的款項之大令歐洲驚詫不已”。[6](P433)

近代初期英國金融體制和公共信貸體系的建立與發展絕非一帆風順。18世紀20年代西歐的法國、荷蘭和英國等曾遭受了一次嚴重的金融危機，即著名的“南海泡沫事件”。法、英兩國處理這一事件顯現出迥然不同的風格。在法國，政府善后處理政策不當，致使人們對這場大崩潰所造成的浩劫一直耿耿于懷，給法國政府開辟財源帶來極大的困難，投資者不敢再貸款給法國政府。[7](P507)而在英國，政府憑借議會的擔保和英格蘭銀行妥善操作，將投資者的損害減少到最低限度，并成功地維系住政府公共信貸的信任度。到18世紀30年代，英國的金融市場恢復正常，此時的英國政府債券的持有者也不愿意政府償還其債券，“有錢的大公司及其擁有者(即股東)最為擔憂之事莫過于被迫早早收回其本金”。[7](P509)隨著時日發展，英國的國債、公債的數額愈來愈大。據保羅·肯尼迪統計，1688——1815年期間，英國戰爭總支出為2293483437鎊，其中借款為670559060鎊，幾占總支出的三分之一。當時英國國內有一批人對此憂心忡忡，“許多英國評論家都因為國債的規模及其可能發生的后果而發抖。”[5](P102)這其中就包括諸如笛福、大衛·休謨等人，然而他們那種“不是國家毀了公共信貸，就是公共信貸毀了國家”的悲觀推測未成為現實，[6](P432)相反英國再次以巨額的國債為后盾，在英、法爭霸的“七年戰爭”中占據了上風。法國人包括荷蘭人也以為英國政府負債過重，難以持久支撐，必將迅即垮臺。然而事實給予他們無情的嘲弄。英國人對自己政府依舊十分信任，繼續認購各種公共債券。1782年英國政府再次發行公債，數額為300萬英鎊，而認購數卻遠遠超出這個定額，達500萬之多及至19世紀初，有人估算“歐洲全部公債高達380至400億法郎，其中英國獨占四分之三還多。”[6](P433)而法國公債數額僅占40億，便不堪重負了。公共信貸已成為“英國政治的奇跡，使歐洲各國既驚訝又畏懼，”第二屆皮特政府甚至自豪地宣稱“這個民族的生機乃至獨立建立在國債基礎之上。”布羅代爾感嘆道：公債“有效地動員了英國的有生力量，提供了可怕的作戰武器，”它“正是英國勝利的重要原因。”[6](P433)

西方的經濟史家常常將英格蘭銀行的創立、公債的發行和穩固以及其它金融業的變革合并稱之為“金融革命”。在這場“革命”中以政府和國會為代表的英國國家政權則起到了巨大的組織、協調、保障的作用。英格蘭銀行雖以私人股份銀行身份出現但實為國家銀行，它所創置的信貸、投資、公共開支三者相互有機聯系的新的金融體制，不僅僅在英國對外爭霸戰爭中發揮出了神奇的功用，其最大的歷史意義還在于構筑起一個堅固、龐大、有效的金融運作機構，為英國近代資本主義經濟的迅速發展和工業革命的到來提供了基本條件。

英國國家政權功能在近代初期所發生的轉變和改善是多重的，上述以稅賦和公共信貸為核心的近代國家財政體制的形成只是其中一個方面。包括中國學者在內的國際學術界，對16—18世紀中葉，英國國家政權所起到的經濟推動作用多有論述，如英國國會對18世紀圈地運動的法律支持和保障，英國政府對專利制度的完善與推廣，英國政府對以東印度公司為代表的海外貿易殖民公司的保護和規范等等。對英國國家在近代初期社會經濟發展中所起的作用的總體評估，尤其是與當時西歐諸國進行對比之后所做出的基本結論，筆者以為經濟史學家克里斯托夫·格拉曼的看法較為公允。他認為商業社會色彩較重的荷蘭是沿著將國家政府的權力降低至最小限度的方向發展；在絕對主義專制色彩較重的歐洲大陸國家的政府，則以國家利益與封建王朝的利益以及對財政的關心作為國家經濟政策的重心；而在英國，政府將私人利益與公共利益并重，從而使英國國家政權與百姓之間取得了一種也許比其他任何國家都更為協調的關系。[7](P448)

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字庫未存字注釋：

@①原字上土下左土右土