透析制度變遷與西漢中期政治

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摘要：自古治史者對(duì)西漢前期相權(quán)對(duì)皇權(quán)的制約以及西漢中期的外戚專權(quán)，尤其是霍光二十余年的秉國多有議論，然在達(dá)成外戚專權(quán)的原因方面論述頗少，且過于注重倫理政治方面的探究，而在政治制度層面與政權(quán)組織結(jié)構(gòu)方面的研究稍顯薄弱。本文擬從武帝時(shí)裁抑相權(quán)、設(shè)立內(nèi)朝造成的中央集權(quán)強(qiáng)化方面，以及西漢中央政權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)層面對(duì)西漢中期政治進(jìn)行解讀。

關(guān)鍵詞：西漢中期；政治；宰相制；內(nèi)朝；外戚專權(quán)

考察西漢前期兩種中央政權(quán)的組織模式，即宰相統(tǒng)領(lǐng)百官與武帝時(shí)期的以內(nèi)統(tǒng)外，下就兩種組織模式的優(yōu)勢(shì)與缺陷進(jìn)行一一闡述。

西漢初高帝即位，承秦制，“置一丞相，十一年更名相國，綠綬”，孝惠、高后時(shí)期分為左右丞相，文帝二年“復(fù)置一丞相”，“掌丞天子助理萬機(jī)”。①其職權(quán)大抵如陳平所言：“宰相者，上佐天子理陰陽，順?biāo)臅r(shí)，下育萬物之宜，外鎮(zhèn)撫四夷諸侯，內(nèi)親撫百姓，使卿大夫各任其職焉?！雹趽?jù)相關(guān)學(xué)者研究，將宰相的具體權(quán)力分為五個(gè)方面：選官權(quán)、督察百官并有一定的執(zhí)法權(quán)、上計(jì)考課權(quán)、總領(lǐng)朝議與奏事權(quán)、封駁與諫諍權(quán)。③總的說來，宰相兼具一定程度上的決策、執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)。從大一統(tǒng)中央集權(quán)制上講，宰相兼具數(shù)權(quán)本身就是集權(quán)制的一種體現(xiàn)，而結(jié)合西漢前期的政治局勢(shì)，宰相一度程度上的集權(quán)恰恰是有益于中央政權(quán)的統(tǒng)治的。從制度層面來看，宰相制的施行固然可以看做是上古三代共和政治體制的遺存，在排除西漢前期君臣間的相對(duì)和諧的特殊情況下，也是實(shí)際政治局勢(shì)的要求。高惠二帝時(shí)期面臨著異姓諸侯王對(duì)皇權(quán)的威脅，皇帝的關(guān)注點(diǎn)一直在剪除異姓諸侯王上，而文景時(shí)期，皇帝又面臨著同姓諸侯王對(duì)皇權(quán)的威脅，當(dāng)此情形，宰相集權(quán)恰恰可以整合中央政權(quán)各級(jí)官吏的凝聚力，并成為皇帝削弱諸侯王鞏固皇權(quán)的相關(guān)戰(zhàn)略的有力支撐。同時(shí)，一個(gè)強(qiáng)有力的管理集團(tuán)也可以使得皇帝免除后顧之憂，進(jìn)而致力于鞏固中央政權(quán)的活動(dòng)中。宰相集權(quán)制的優(yōu)勢(shì)即在于此。

然而，矛盾總是相互轉(zhuǎn)化的，一旦外部威脅逐一消除，宰相制的優(yōu)勢(shì)也漸漸轉(zhuǎn)換成劣勢(shì)。同樣地，中央集權(quán)制的專制性不允許存在一個(gè)能夠較大限度地對(duì)之形成制約的制度存在，雖然西漢前期的相權(quán)并未危及劉氏皇權(quán)的存繼。當(dāng)時(shí)至武帝，由于外部威脅消除，而此時(shí)的宰相集權(quán)已經(jīng)使皇帝頗為忌憚，進(jìn)而對(duì)之裁抑。出于加強(qiáng)皇權(quán)、弱化相權(quán)的目的，武帝自親政起設(shè)立內(nèi)朝逐步對(duì)相權(quán)進(jìn)行削弱，并通過頻繁更換宰相以及以細(xì)事誅殺宰相來加強(qiáng)皇權(quán)、樹立自身對(duì)中央政權(quán)的絕對(duì)控制。毫無疑問，內(nèi)朝的設(shè)立在完成上述目的之后，在武帝統(tǒng)治期間對(duì)外戰(zhàn)爭中有著不可或缺的作用，然而，內(nèi)朝作為一項(xiàng)制度其自身的就不是完善與成熟的。

內(nèi)朝的設(shè)立，其先天上就有削弱與之對(duì)應(yīng)的宰相為首的外朝的內(nèi)在要求，同時(shí)由于內(nèi)朝以皇帝為領(lǐng)導(dǎo)中心，其權(quán)威與權(quán)限與皇帝有著密切的關(guān)系，所以內(nèi)朝具有根源于皇權(quán)的巨大的依附性，脫離皇帝的領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)朝不能作為一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)存在。同時(shí)，宰相不得過問內(nèi)朝事務(wù)，也使得內(nèi)朝成為政權(quán)內(nèi)部一個(gè)相對(duì)于外朝的獨(dú)立單位。其次，內(nèi)朝發(fā)揮作用的大小也依賴于皇帝個(gè)人的威信與手段。組成內(nèi)朝的人員來源復(fù)雜，雖然多為皇帝的侍從官員，但成分繁多，士人、軍人、外戚，獲得加官的外朝官吏以及宦官。內(nèi)朝組成人員的繁雜雖然可以使皇帝在施政決策的時(shí)候能夠兼顧各個(gè)集團(tuán)、階層的利益，從而施行最有利有效的方針政策，但是，也會(huì)造成內(nèi)朝內(nèi)部成員之間的爭論與矛盾。當(dāng)一個(gè)強(qiáng)有力的皇帝領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)朝時(shí)，內(nèi)部紛爭或許會(huì)被皇帝壓制；當(dāng)作為領(lǐng)導(dǎo)者的皇帝幼弱或怠政之時(shí)，往往也是內(nèi)部矛盾凸顯之時(shí)。再次，內(nèi)朝作為一個(gè)直屬于皇帝的行政中心，其官長設(shè)置也有一定程度上均衡政治的體現(xiàn)，例如武帝晚期，更設(shè)中書令，任用宦官，以與尚書令互相督察。總之，從中央集權(quán)的角度來看，內(nèi)朝的設(shè)立增強(qiáng)了皇帝對(duì)朝政的控制權(quán)，使得專制制度達(dá)到一個(gè)新的高度。

結(jié)合武帝時(shí)期國內(nèi)外情勢(shì)，個(gè)人認(rèn)為，與宰相制相較，內(nèi)朝制顯然更適合武帝朝以數(shù)代之積對(duì)匈奴進(jìn)行積極軍事行動(dòng)，且極易形成較大的成果。但是從一個(gè)政權(quán)內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定傳承上，一個(gè)穩(wěn)定的中央組織更有利于整個(gè)王朝的繼續(xù)發(fā)展。另一方面，出于裁抑相權(quán)的目的而對(duì)外朝的削弱，特別是對(duì)外朝首腦宰相職權(quán)的過分削弱，極容易形成外朝百官對(duì)皇帝的不信任，進(jìn)而出于維護(hù)自身職位人身安全的考慮，在政府運(yùn)作過程中也往往呈現(xiàn)“不作為”的狀態(tài)。總之，內(nèi)朝的設(shè)立在排除君主加強(qiáng)中央集權(quán)方面的設(shè)計(jì)外，卻對(duì)中央政權(quán)組織的正常運(yùn)行和內(nèi)在調(diào)節(jié)產(chǎn)生巨大的破化作用。

西漢中期政治的各種變化大多皆根源于武帝時(shí)期的“多有創(chuàng)制”④，然這些創(chuàng)制雖形成了一定的模式，但是由于臨時(shí)性與不穩(wěn)定性的限制，其可操作性依然依賴于君主的領(lǐng)導(dǎo)，因而不是一個(gè)可以相對(duì)地獨(dú)立運(yùn)行的政府機(jī)構(gòu)。兼之原有行政模式的破壞，與長期戰(zhàn)爭對(duì)國計(jì)民生的影響，使得武帝晚年的西漢政權(quán)實(shí)際上處于較為危險(xiǎn)的地帶。而這恰恰也就迫使武帝不得不吸取秦二世暴虐而亡的教訓(xùn)，實(shí)行國策上的改弦更張、與民休息，以求得漢帝國的穩(wěn)步傳繼。

考察西漢武帝前諸代君主雖有高后問高祖宰相代繼事⑤，然皆無托孤、設(shè)輔臣事，其原因雖有漢初開國功臣巨大的影響力方面的原因，卻也可以察知當(dāng)時(shí)宰相制的穩(wěn)固地位以及相權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性與完全性，即便帝幼，宰相雖非輔臣卻可以是事實(shí)上的輔臣。逮至武帝末，綜上文所述，宰相權(quán)力的過度削弱，使得宰相喪失事實(shí)上君主傳繼過程中原有的作用；而內(nèi)朝所具有的特性也使得內(nèi)朝不可能成為一個(gè)年幼皇帝用以加強(qiáng)專制統(tǒng)治的機(jī)構(gòu)。是以設(shè)置輔臣成為武帝不得不做的選擇。

通過武帝時(shí)期創(chuàng)置內(nèi)朝、裁抑相權(quán)的一系列政治活動(dòng)，將國家政治活動(dòng)中的決策權(quán)較為完整地收歸皇帝手中，使得以宰相為首的外朝逐漸退化成為一個(gè)大政方針政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。正如上文所述，這樣一個(gè)政權(quán)組織模式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者、也就是皇帝執(zhí)政能力的依賴性較高，其執(zhí)政能力的強(qiáng)弱直接影響到政府各相關(guān)部門的效率。同時(shí)由于國內(nèi)嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的影響，武帝在選擇輔臣過程中，不僅要求選定者不能成為劉氏皇權(quán)的威脅，而且要求選定者具有較高的行政能力并較好地理解武帝末政治轉(zhuǎn)折的必要性。因于這些要求，具有先天優(yōu)勢(shì)的外戚也就成為備選人員中的重要部分，當(dāng)然武帝身邊參與決策的內(nèi)朝官員也是一股重要力量。

武帝托孤所設(shè)輔政大臣中，霍光、上官桀為外戚，金日磾、桑弘羊也都是隨奉武帝多年的親近臣子。其中霍光為人皆“沉靜詳審”、“資性端正”，行事“小心謹(jǐn)慎”。金日磾更是“自在左右，目不忤視者數(shù)十年”。桑弘羊則是在武帝身邊數(shù)十年，且頗有治績，自然也是武帝信重之人。然而四人中，金日磾早卒，上官桀、桑弘羊以謀反誅，四輔去其三余霍氏獨(dú)大，且霍氏以外戚之貴重，以輔弼之尊崇，以功業(yè)之隆盛建立起巨大的政治威望，加以昭帝年幼，由是形成以霍氏家族為主的外戚專權(quán)。隨著霍光專權(quán)日久，形成“黨親連體，根據(jù)于朝廷”⑥的態(tài)勢(shì)，并嚴(yán)重威脅皇權(quán)、漸有不受控制的傾向，而終以族滅告終。

自武帝多有創(chuàng)制以來，西漢中期的外戚專權(quán)應(yīng)該可以說是歷史發(fā)展的必然，但是，我們又必須考慮到昭宣時(shí)期的特殊情況，即昭帝繼位時(shí)不過八歲，在位十三年，且未曾親政，昭帝皇后又是霍光外孫女，內(nèi)外皆為霍氏控制，昭帝即便想削其權(quán)柄也是心有余而力不足。而霍氏家族的消亡，則不僅僅是因?yàn)榛艄庾訉O們的愚蠢不肖，宣帝的政治才干及謹(jǐn)慎周密、外寬內(nèi)忌的性格也有極大的關(guān)系。

關(guān)于霍氏家族的悲劇，前人多有論述，故不多談。

從武帝末中央政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，內(nèi)朝設(shè)立后，整個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力上行，漢初君臣間的均勢(shì)被打破，以宰相為首的外朝權(quán)力下降，形成皇帝統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)朝，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以內(nèi)統(tǒng)外，君主的絕對(duì)權(quán)力得以強(qiáng)化，臣子絕對(duì)權(quán)力進(jìn)一步削弱，最后形成君強(qiáng)臣弱格局。武帝崩后，昭帝繼位時(shí)權(quán)力格局則是兩弱，整個(gè)朝廷呈現(xiàn)出一定程度上的中外隔絕狀態(tài)，出現(xiàn)權(quán)力真空。當(dāng)其時(shí)，霍氏以主要輔政大臣的身份填補(bǔ)了這一漏洞，并憑借十余年的經(jīng)營，形成昭宣時(shí)期的外戚政治也成為宣帝以后的外戚實(shí)現(xiàn)專權(quán)的范例。

如果把武、昭、宣三朝政治銜接起來看，我們可以把自武帝設(shè)內(nèi)朝裁抑相權(quán)利用外戚加強(qiáng)皇權(quán)始，到昭帝及宣帝初期的外戚專權(quán)，再到宣帝時(shí)霍氏族滅、皇室恢復(fù)對(duì)外戚勢(shì)力的掌控看作西漢中期政治的一個(gè)循環(huán)機(jī)制，并將宰相制、內(nèi)朝、輔臣制以及以外戚為大司馬大將軍，總領(lǐng)百官內(nèi)干樞機(jī)、外控軍權(quán)四者聯(lián)系起來研究的話，再加上傳統(tǒng)倫理政治因素的影響，我們能夠看到在西漢中期政治中，皇帝通過裁抑相權(quán)、并運(yùn)用外戚力量來加強(qiáng)皇權(quán)的活動(dòng)，但是由于缺乏在制度上對(duì)外戚權(quán)力的有效控制，并隨著國勢(shì)日衰，使得外戚與外戚政治成為西漢中后期政治生活中的一顆毒瘤，導(dǎo)致西漢末的劉氏失國，其毒害甚至綿延到東漢末年。

總之，雖然內(nèi)朝的創(chuàng)置在中國古代官制史上具有重大影響，但是也使得中國古代政治在專制性的強(qiáng)化上越陷越深。同時(shí)，與之伴生的外戚政治以及宦官政治在兩千余年的政治生活中也扮演了較丑陋的角色。西漢中期政治正是在完全拋棄三代共和政治，向中央集權(quán)專制政治轉(zhuǎn)型的重要階段，它不僅對(duì)西漢當(dāng)時(shí)的政治活動(dòng)造成較大影響，同時(shí)也對(duì)以后各王朝制度與政治態(tài)勢(shì)變更產(chǎn)生巨大作用。

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