外國農產品貿易政策分析論文

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美國的農業政策直接影響美國農業生產.農業生產影響農產品貿易，因此，美國農產品貿易政策包含著農業政策。本文的分析思路是首先從分析農業政策與農產品貿易關系的基礎上，認識美國農產品貿易政策，再從貿易協定的視角看美國農產品貿易政策的改變。

一、美國農業政策的基本框架

美國農業政策可追溯到20世紀30年代的“新政”。1930年，美國農場在美國就業和GDP等方面都占據相當的比重，但農場的人均收益僅僅是全國平均收益水平的1／3。1920年代的農業蕭條在1930年代的大危機時變得更加深化。1932年，農產品產量比1929年有所增加.但農產品價格指數卻從100降低到44，農場主的可支配收入也在減少。1929年，農場的平均凈收入為962美元，1932年下降到288美元。在這種背景下，作為“新政”的一部分.1938年美國國會通過了“農業調整法”。加上1948年的“商品信貸公司特權法”和1949年的“農業法案”，這三個法律構成了美國永久性的支持農產品價格和支持農民收入的法律框架。之后的美國農業政策都是在這三個法律的基礎上加以修改一般每隔四五年制定一個農業法來調整農業政策。農業調整法的主要內容有價格支持和收入支持。這些政策通過以下措施實施：

（1）限制生產耕地，實施休耕補貼。美國農場的耕地面積大，一些農產品因為產量過高、供給過多而造成市場價格下跌，農場主收入減少。因此，為了控制農產品供給，保護農產品價格.美國對部分農產品實行休耕，由政府對休耕造成的損失予以補償。

（2）制訂目標價格，提高無追索權貸款，對農產品實施差額補貼。無追索權貸款是一種抵押性貸款，即農場主以尚未收獲的農產品作抵押，從政府的農產品信貸公司取得貸款。目標價格由生產成本和生產者利潤組成。當市場價格高于目標價格時，農場主可按市場價格出售農產品，用現款還本付息。如市場價格低于目標價格，農場主可把農產品交給農產品信貸公司，政府按目標價格和市場價格之差給予差額補貼，補貼對象主要是小麥、玉米、棉花及乳制品等主要農產品。

（3）實施農產品儲備計劃。農產品儲備包括聯邦儲備和農場主儲備。政府通過提供儲存費以及無追索權貸款，鼓勵自愿參加計劃的農場主將部分谷物儲存起來，使市場保持供需平衡。這樣，一方面可以通過支付儲存費保護農場主利益，另一方面，又可以調節市場上的供求關系。穩定農產品價格。

2002年5月的“2002年農業法案”，是美國國會根據形勢變化做出的調整而通過的新法案。美國農業部必須按照新的農業法案實施農業政策。該法案的特點是推翻了“1996年農業法案”關于停止補貼和將農場主推向市場的方針，再次規定對農業實行補貼。1996年迫于財政負擔和烏拉圭回合談判的需要，美國制定了被稱之為“農業自由化法案”的“1996年聯邦農業完善與改革法”。它從根本上改變了已經執行了60多年的農業補貼政策。這個法案規定：從2002年開始取消政府對農場主提供的全部直接補貼；法律制訂了一個7年內向農場主提供總額為356.26億美元的農業市場過渡計劃；取消對作物耕種面積限制的農場主有完全的自由來耕種他們的土地；僅保留無追索權貸款和農產品銷售貸款，但利率上調1個百分點。

“2002年農業法案”推翻了1996年農業法關于停止農業補貼和將農場主推向市場的既定方針，決定在今后繼續向農場主提供各種補貼。該法案決定在繼續補貼的前提下，對補貼的方法做了若干修改和補充：新農業法案繼續沿用原來法律實行的直接補貼計劃，但以固定的直接補貼代替1996年農業法案的生產靈活性合同補貼。新農業法案新增加了反周期收入支持補貼計劃.用以代替1998－2001年向農場主提供的銷售虧損援助補貼計劃。新農業法案對花生補貼計劃進行了重大修改。推出新的乳品計劃。

二、美國農業政策與美國農產品貿易

美國農業在法律框架支持下.政府對農民支付了大量的資金。2004年，美國政府對農民的支付為133億美元，2005年為200億美元，2006年估計為210億美元。這筆支出占美國2005年聯邦財政赤字3190億美元的6%。美國政府對農民的財政支付提高了農民的收入，但這導致了市場扭曲。政府的支付往往與生產和價格聯系。生產的越多，政府支付得越多：價格越低，政府支付得越多。這樣的機制向農民發出的信號是。他們不需要按市場運作的方式從事生產。這種條件下的生產導致市場價格扭曲，資源配置缺乏效率。美國政府的支持政策和美國先進的科學技術在農業中的廣泛應用，導致了美國農業生產產量提高，生產過剩。在國內市場無法調節過剩的產量情況下，只能通過出口解決。美國農產品的出口又壓低了世界農產品的價格。引起了主要依靠農產品出口獲得外匯收入的發展中國家對美國的不滿。

美國農產品出口對美國農民和美國經濟的意義重大，出口不僅支撐了美國農產品產量。增加了農民的收入，而且還增加了就業。因為美國農產品產量的1／3用于出口，具體而言，43.5%的小麥、53.3%的大米、43.1%的大豆、20.1%的玉米和45.3%的棉花用于出口。美國是世界農產品最大的出口國。25%的農業總收入來自出口。這就意味著美國農業比工業更依賴國外市場。出口還會產生非農經濟活動，按照美國農業部的說法，每1美元產生的出口收入，會帶來價值1.48美元的附加經濟活動。美國農產品出口給美國提供了91萬個工作崗位，其中包括46個非農崗位。這就是說，2005年，美國農產品出口額為629億美元，而由此產生的附加經濟活動的價值達930億美元。從1950年以來，美國的農產品出口數量增加了8倍。美國的貨物貿易逆差為世界之最，2005年，美國貨物貿易出口為8926億美元，進口為16743億美元，逆差為7817億美元。但美國農產品貿易一直處于順差地位，從表1近4年美國農產品貿易統計可以看到這點。農產品貿易順差為美國經常帳戶逆差的減少是有積極作用的。這樣，美國的農業政策與農產品貿易聯系在一起。值得一提的是，近10年美國農產品的出口結構發生了變化。以前美國農產品的出口主要是大宗產品，諸如小麥、大米、油菜籽、棉花和煙草。原因在于美國的土地優勢和資本密集程度高。美國大宗作物的比較優勢顯著。這也導致了美國農產品出口以大宗產品為主的格局。但在過去10年里，美國向發達國家出口大宗產品的比重下降了，由原來占出口比重的43%，下降為34%。而美國大宗農產品向發展中國家的出口增加了，比如，中國已超過歐盟成為美國大豆出口最大的市場。不僅如此，美國高附加值農產品的出口穩步上升，這些產品主要是肉類、禽類、粗磨粉、活動物、油、水果、蔬菜和飲料。20世紀90年代以來，高附加值農產品的出口已超過大宗農產品的出口。

三、美國農產品貿易政策的實施情況

市場準入、國內支持和出口競爭是WTO《農業協定》的“三大支柱”，因此認識美國的農產品貿易政策也從可這三方面入手。

1、市場準入的關稅和非關稅壁壘

2004年，美國農產品最惠國平均稅率為9.7%。這是非農產品關稅稅率的2.5倍。有195個稅目采用關稅配額。2004年超過配額的進口產品被征收平均49%的稅率，配額以內的稅率為9%。配額之外的稅目91%采用從量計征，配額以內的稅目28%采用從量計征。關稅配額應用于特殊產品，包括牛肉、奶制品、花生和花生油和煙草。在多邊貿易體制中，美國采用的關稅配額被列入減讓表受到約束。美國在與貿易伙伴簽署的自由貿易協定中，也對部分農產品使用關稅配額。

2、國內支持

2004年.美國政府對農業生產者支付了133億美元，幾乎占農業凈收入的16%。美國農業部估計，2005年直接支付為214億美元。根據美國2004年向WTO通知的內容，按當前的“綜合支持總量”的計算，2000年美國為168億美元，2001年為144億美元。而美國在WTO做出的削減“綜合支持總量”的承諾規定，美國每年支持的上限可達到191億美元。2000年和2001年，美國在“綠箱”名義下的支持達到了500億美元。“綠箱”支持是免于削減的。按“2002年農業法案”的規定，美國國內支持主要的手段是直接支付、反周期支付和貸款計劃。這三項占政府對農業生產者支付的62%。此外，還有緊急援助和作物保險這兩項支付計劃。3、出口競爭

出口競爭涉及出口補貼、出口信貸、出口保險、出口擔保。根據美國在WTO作出的承諾，美國對13類產品組進行出口補貼。2000年以后，美國每年對出口補貼的支付上限為5.94億美元。根據美國2004年向WTO作出的通知，2002年美國的出口補貼為3150萬美元。接受出口補貼的產品主要是奶制品。美國實施出口補貼按“出口促進計劃”和“奶制品出口刺激計劃”執行。按“2002年農業法案”的規定，這兩個計劃執行到2007年為此。出口補貼以現金支付，以出口量為計算依據。美國有三個主要的出口信貸擔保計劃：“出口信貸擔保計劃”（GSM102）、“中間出口信貸擔保計劃”（GSM103）和“供應方信貸擔保計劃”。美國“商品信貸公司”（CommodityCreditCorporation）負責執行“出口信貸擔保計劃”和“供應方信貸擔保計劃”。公司并不提供生產融資但對出口產品提供支付擔保，符合信貸條件的產品能取得商品信貸公司資金貸款。2004年，美國這種官方支持的出口信貸額達到了37億美元。

此外，美國農產品貿易政策中還有一個“食品援助”。根據“1949年農業法案”，美國通過向發展中國家提供長期低息貸款用于采購美國的食品，或直接向發展中國家捐增食品?！笆称吩睂嶋H上構成了美國農產品出口的一部分，但是它體現著美國的外交政策意圖。美國一直是世界最大的食品援助國家，2004.年美國的食品援助占全球食品援助的56%。2005年，美國的食品援助金額為21億美元。

四、美國農產品貿易政策的國際比較

1、關稅稅率的比較

世界農產品關稅結構基本特點是發達成員的約束稅率要普遍高于發展中成員，由表2可知，美國的農產品關稅約束稅率比其他發達國家低。而中國農產品關稅約束稅率在世界范圍內也是低的。

由于烏拉圭回合談判建立了農產品關稅約束機制，因此，目前許多成員對農產品進口管理，既建立了約束關稅，也制定了實施關稅。關稅削減淡判是對成員關稅上限水平的約束，削減的對象是約束關稅而不是實施關稅。約束關稅和實施關稅之間的差額被稱為關稅“水分”。若成員關稅水分越大，說明成員方實施關稅比約束關稅更低。從表3可以看到美國的水分并不大。

2、國內支持的比較

WTO《農業協定》對國內支持分為5種情況并加以區別對待：“黃箱”、“綠箱”、“藍箱”、微量許可和發展中國家的優惠待遇。其中“黃箱”支持是各成員方要承擔削減的主要義務。因為這種國內支持與扭曲貿易有關，被列入“綜合支持量”，并規定，以1986年至1988年為基期的“綜合支持量”（AMS），在1995年至2000年的6年中，發達國家削減基期支持的20%，發展中國家在l0年內（到2004年）削減基期支持的13%。各成員方削減的承諾列入減讓表第四部分。各成員方按年度計算的AMS及削減承諾都要向WTO農業委員會通報。由于“綠箱”支持被認為對貿易不扭曲或扭曲很小而被免于削減?！八{箱”支持也被免于削減承諾.不列入“綜合支持量”。

世界上對農業國內支持投入最多的國家是美國、歐盟（WTO中歐盟為一個成員方）和日本。因此，比較美國的國內支持只需在這三個經濟體之間比較就能說明問題。根據成員方對WTO的承諾，2000年，美國“綜合支持量”的上限為191億美元，歐盟（15國）為598億美元。日本為359億美元。2000年這三個成員方的“綜合支持量”上限占整個WTO成員方“綜合支持量”上限的80%。上限是約束水平的規定，各國在實施時是都會根據本國具體情況進行支付。根據這三個成員方向WTO作出的通報，2000年，歐盟的國內支持為389億美元，占上限的比重為65%。日本的國內支持為64億美元，占上限的比重為17.8%。美國的國內支持為168億美元，占上限的比重為87%。因此，從絕對額看，歐盟的國內支持比美國高出許多。

3、出口補貼的比較

與國內支持一樣，出口補貼也主要是發達國家使用的政策措施，目前在149個WTO成員方中只有25個國家使用出口補貼（歐盟為作為一個國家）。從1995－2000年，WTO成員方每年平均使用了62億美元的出口補貼。而其中歐盟出口補貼每年的平均數額為55億美元，占整個WTO成員方出口補貼90%的比重。這一數額美國為8360萬美元，名列第4。從以上“三大支柱”的比較得出這樣的結論：就農產品貿易政策措施與貨物貿易政策措施相比，美國對農產品實行了貿易保護主義，但與歐盟、日本等經濟發展水平接近的國家比較，美國的保護主義并不十分嚴重，歐盟是世界上農產品保護主義最嚴重的經濟體。從WTO角度看，美國要推動貿易自由化的進一步發展，理所當然地要削減自己的保護主義措施。

五、自由貿易協定促進美國農產品貿易政策改革

自由貿易是美國對外貿易的基本理念，或者說是美國社會的主流意識。美國通過多邊貿易體系、區域和雙邊貿易協定實現貿易自由化戰略。在多邊貿易體系中，美國積極發起了“多哈議程”的談判。美國認為通過農產品貿易的談判.削減或取消農產品貿易堡壘，擴大美國農產品的海外市場，符合美國的根本利益。美國認為，如果全球取消各種扭曲農產品貿易的政策措施，將使全球農產品價格上升12%，美國的農產品出口增加12%，美國會繼續保持農產品的貿易順差，農業生產的產量還會增加。因此。美國在談判中確實作出了許多減少壁壘的承諾，由于以歐盟為代表的發達國家在農產品貿易談判中的僵硬立場，導致與發展中國家的分歧嚴重，以致“多哈議程”的前景暗淡，預計成果不大。但如果“多哈議程”最終達成了協定，意味著美國在談判中也肯定作出了削減貿易壁壘的承諾。因此，多邊貿易在給美國帶來利益的同時，也促進了美國貿易政策的改變。

“競爭性自由化”戰略就是為了彌補多邊貿易體制進展緩慢的缺陷，美國從區域或雙邊貿易協定中能獲得在多邊貿易體制中不能得到的利益。美國除了北美自由貿易區、與以色列和約旦的自由貿易協定外，目前又達成了若干個自由貿易協定。美國通過自由貿易協定獲得了新的市場準入條件。2004年1月，美國與智利和新加坡簽署的自由貿易協定生效。2005年1月，美國與澳大利亞簽署的自由貿易協定生效。新加坡在協定生效后，立即對所有的美國產品取消關稅。美國對新加坡的大部分產品取消關稅，其余的部分在3至10年內全部取消。智利在協定的生效后的4年內給予美國3／4的農產品免除關稅，12年內分階段取消對美國農產品的所有關稅。美國分階段取消對智利農產品的關稅。兩國取消對彼此間農產品貿易的出口補貼。澳大利亞在協定生效后對所有美國農產品的進口立即取消關稅。美國對來自澳大利亞20%的農產品立即取消關稅。對牛肉、奶制品和糖產品三個敏感產品，美國仍維持配額。隨著美國與其他國家簽署的雙邊自由貿易協定的增加，美國在農產品貿易自由化領域中的收益還會增加。同樣，美國在3個貿易協定中，也對這3國作出了承諾。如果多邊貿易體制談判進展不大的話，美國會更加注重區域或雙邊自由貿易協定的談判。

六、結論

農業占美國經濟中的比重很低，但對美國經濟仍具有意義。美國維持著對農業的保護，農業保護政策扭曲了農業生產，大量的農產品只能通過出口予以消化產量，引起了發展中國家的不滿。但與歐盟和日本比較，美國的保護主義并不嚴重。保護主義可以通過美國在多邊、區域和雙邊3個領域的貿易自由化進程予以改變。