美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系探析

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摘要：20世紀(jì)70年代，白宮與國(guó)會(huì)之間有關(guān)外交政策的爭(zhēng)端成為福特政府時(shí)期的一個(gè)主題。在外交上，福特政府雖對(duì)蘇繼續(xù)推行緩和政策，但作為緩和重要組成部分的美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展卻遇到了重重阻礙。圍繞授予蘇聯(lián)最惠國(guó)待遇地位問題，美國(guó)政府、國(guó)會(huì)及蘇聯(lián)三方進(jìn)行博弈，結(jié)果美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系最終惡化并給美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域帶來影響。

關(guān)鍵詞：緩和；外交政策；經(jīng)貿(mào)關(guān)系；最惠國(guó)待遇

受水門事件影響，美國(guó)總統(tǒng)尼克松辭職，杰拉爾德•福特（1974年-1977年在任）接任美國(guó)總統(tǒng)一職，但國(guó)務(wù)卿基辛格仍繼續(xù)主持國(guó)務(wù)院工作，所以福特政府的外交常被看成是尼克松外交的簡(jiǎn)單延續(xù)而沒有什么建樹。[1]113事實(shí)上，雖然福特政府對(duì)蘇繼續(xù)實(shí)行緩和的外交政策，但并非尼克松政府外交的簡(jiǎn)單復(fù)制，而是有所變化。在對(duì)蘇關(guān)系方面，福特政府時(shí)期繼續(xù)推行緩和政策。但圍繞授予蘇聯(lián)最惠國(guó)待遇問題，美國(guó)政府、國(guó)會(huì)及蘇聯(lián)三方進(jìn)行了較量，致使作為緩和重要組成部分的美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展遇到了重重阻礙，結(jié)果美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系最終惡化并給美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域帶來影響。

一、福特政府時(shí)期美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系的背景

（一）尼克松政府時(shí)期的美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系由于有豐富的外交經(jīng)驗(yàn)，尼克松上臺(tái)后優(yōu)先考慮外交事務(wù)。早在1968年尼克松在接受共和黨總統(tǒng)候選人提名時(shí)即聲稱，在對(duì)蘇關(guān)系方面，要從對(duì)抗走向談判。[2]4041972年5月，美蘇達(dá)成限制戰(zhàn)略武器協(xié)定。除軍事方面的合作外，雙方在經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域也開始了新的談判。在兩國(guó)政府的推動(dòng)下，雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系迅速發(fā)展,最終在1972年10月簽訂了《美蘇貿(mào)易協(xié)定》，其中包括蘇聯(lián)的最惠國(guó)待遇問題以及蘇聯(lián)償還債務(wù)的問題等。美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系整體呈緩和之勢(shì)。（二）福特上臺(tái)初期的美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系及蘇聯(lián)最惠國(guó)地位問題福特上臺(tái)之初就繼承了上述已成事實(shí)的協(xié)定，但這一協(xié)定缺少必要的執(zhí)行法律，而這個(gè)法律必須由美國(guó)國(guó)會(huì)來制定。實(shí)際上，1972年緩和初期，美國(guó)國(guó)會(huì)與政府之間已開始產(chǎn)生分歧，而且此后雙方之間的分歧越來越大。產(chǎn)生分歧的原因眾多，如“水門事件”的影響，政府的秘密政策行為，參議員杰克遜與其他參議員共同的政治陰謀等。此外，還有福特自身的原因，任職之后，他的權(quán)力僅限于國(guó)內(nèi)政策。而在外交領(lǐng)域，他完全依賴于基辛格，這一點(diǎn)在他就職當(dāng)天所批準(zhǔn)的國(guó)家安全備忘錄中得到了明顯體現(xiàn)，備忘錄中再次強(qiáng)調(diào)了基辛格在外交領(lǐng)域的核心地位。[3]210福特上臺(tái)之初，就與蘇聯(lián)駐美大使多勃雷寧進(jìn)行了會(huì)談，在會(huì)談中他表明對(duì)發(fā)展美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系持積極樂觀的態(tài)度，同時(shí)希望協(xié)定能夠最終達(dá)成并被批準(zhǔn)，并且指出美國(guó)政府及國(guó)會(huì)也會(huì)認(rèn)真考慮蘇聯(lián)方面提出的建議。[4]28-29國(guó)務(wù)卿基辛格也在一開始就表明了態(tài)度，支持與蘇聯(lián)建立正常關(guān)系，承認(rèn)蘇聯(lián)享有最惠國(guó)待遇，但是他認(rèn)為政府必須加強(qiáng)與國(guó)會(huì)以及蘇聯(lián)方面的協(xié)商，這樣才能推動(dòng)法案的通過。[5]9-11為加強(qiáng)兩國(guó)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，美國(guó)政府欲在經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域授予蘇聯(lián)最惠國(guó)待遇，并且此舉也會(huì)讓蘇聯(lián)感到美方已將其視為平等的貿(mào)易伙伴，從而有利于獲得蘇聯(lián)在其它領(lǐng)域的讓步與合作。[6]278-279但以參議員杰克遜為代表的國(guó)會(huì)部分議員認(rèn)為必須先解決蘇聯(lián)35猶太人移民問題。

二、美國(guó)政府、國(guó)會(huì)及蘇聯(lián)圍繞最惠國(guó)地位的較量

在上述背景下，圍繞最惠國(guó)待遇問題，福特政府、國(guó)會(huì)及蘇聯(lián)進(jìn)行了復(fù)雜的三角談判。談判主要涉及兩個(gè)問題，一是在保證美國(guó)國(guó)會(huì)可接受貿(mào)易法案的前提下，蘇聯(lián)還要同意附屬于貿(mào)易法案的杰克遜-瓦尼克修正案中提出的大量條件；二是蘇聯(lián)必須保證猶太人移民數(shù)量。（一）美國(guó)政府與國(guó)會(huì)之間的爭(zhēng)論。在對(duì)蘇關(guān)系方面，美國(guó)政府欲授予蘇聯(lián)最惠國(guó)待遇，將其作為貿(mào)易伙伴，并同意給蘇聯(lián)諸多好處，例如降低關(guān)稅，但蘇聯(lián)最終需償還在二戰(zhàn)中簽訂的租借法案中規(guī)定的7.22億美元。最惠國(guó)待遇除了帶給蘇聯(lián)在世界舞臺(tái)上與美國(guó)平起平坐的滿足感外，還給雙方都帶來了經(jīng)濟(jì)利益。作為緩和的贈(zèng)品，美國(guó)貨物大量進(jìn)入蘇聯(lián)有助于在此培養(yǎng)民主思想。其實(shí)，美國(guó)早已授予鐵幕后的兩個(gè)國(guó)家——波蘭和捷克斯洛伐克最惠國(guó)待遇。授予蘇聯(lián)同樣地位是隨后必然的一步。[7]139但是國(guó)會(huì)認(rèn)為授予蘇聯(lián)最惠國(guó)待遇必須附加一個(gè)條件。所以附屬于1973年貿(mào)易改革法案的杰克遜-瓦尼克修正案中把蘇聯(lián)獲得最惠國(guó)待遇與猶太人移民問題聯(lián)系在一起。該修正案規(guī)定只有停止對(duì)猶太人移民出境的限制，蘇聯(lián)才能獲得最惠國(guó)待遇。修正案的發(fā)起者參議員杰克遜和眾議員瓦尼克極力反對(duì)美蘇緩和。此時(shí)正值杰克遜準(zhǔn)備爭(zhēng)取1976年的提名權(quán)之際，他將猶太人移民問題視為阻礙美蘇貿(mào)易關(guān)系發(fā)展、反對(duì)緩和政策的有力武器，從而為自己謀取政治上的利益。[8]741杰克遜借猶太人移民問題為跳板尋求政治機(jī)遇，所以他極力要求由猶太人自行投票來決定自己的歸屬。杰克遜要求蘇聯(lián)允許50000猶太人移民出境。[9]278如果蘇聯(lián)做出這個(gè)讓步，他便準(zhǔn)備開新聞會(huì)宣稱自己的對(duì)蘇強(qiáng)硬政策獲得了階段性勝利。許多國(guó)會(huì)議員也被猶太人移民問題所吸引，贊同杰克遜的做法，因?yàn)樗挥密娛赂深A(yù)就可以展示美國(guó)的道德力量，而軍事干預(yù)正是已經(jīng)對(duì)越南戰(zhàn)爭(zhēng)深感厭惡的美國(guó)人所極力避免的。然而蘇聯(lián)對(duì)人才流失非常不滿，于是1972年開始對(duì)移民出境的猶太人征收“出境稅”。該政策執(zhí)行的前兩年，效果十分顯著，猶太人移民數(shù)額從34000大幅下降到20000。[10]278在克里姆林宮看來，出境稅將彌補(bǔ)蘇聯(lián)對(duì)移民者教育方面的支出，同時(shí)還能阻止更多猶太人移民出境。（二）美國(guó)政府與蘇聯(lián)政府的談判。蘇聯(lián)對(duì)美國(guó)把猶太人移民問題與最惠國(guó)待遇聯(lián)系在一起的做法非常生氣。他們指責(zé)美國(guó)是干涉他們的內(nèi)政。蘇聯(lián)“已意識(shí)到自己處于屈辱地位，因?yàn)樘K聯(lián)是世界上唯一一個(gè)獲得最惠國(guó)待遇時(shí)必須受到其他限制的國(guó)家。”在蘇聯(lián)看來，杰克遜-瓦尼克修正案是一種外交和經(jīng)濟(jì)敲詐。當(dāng)1974年11月福特與蘇聯(lián)最高領(lǐng)導(dǎo)人勃列日涅夫會(huì)晤時(shí)，蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人特別強(qiáng)調(diào)美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)外交的干預(yù)，因?yàn)檫@阻礙了總統(tǒng)促進(jìn)自由貿(mào)易的嘗試。[11]122過去尼克松常常對(duì)“杰克遜的搶先煽動(dòng)行為”表示憤怒，現(xiàn)在福特也是，他反對(duì)杰克遜帶有政治野心色彩的做事方法。福特注意到尼克松政府時(shí)期的和平外交使猶太人移民數(shù)額有所增加，從1968年的400人增長(zhǎng)到1973年的35000人，這是一個(gè)前所未有的高峰。之后，1974年8月的一次會(huì)議上，蘇聯(lián)駐美大使多勃雷寧秘密告訴福特總統(tǒng)，蘇聯(lián)政府向他作出口頭保證，每年允許50000名猶太人出境。多勃雷寧說明這只是口頭協(xié)議，因?yàn)樗幌肟隙ń芸诉d在書面協(xié)議中獲得的政治勝利。[12]385福特向杰克遜傳達(dá)了多勃雷寧的保證，但發(fā)現(xiàn)杰克遜很固執(zhí)，他一直說“我們對(duì)待蘇聯(lián)太軟弱了……”，他打算開展他的總統(tǒng)競(jìng)選活動(dòng)，把政治推到風(fēng)口浪尖。[13]138-139之后，杰克遜公開了一封基辛格曾寫給他的信，這封信中暗示了蘇聯(lián)將允許每年移民猶太人50000人，而克里姆林真正想要做出的保證是秘密不公開。莫斯科方面對(duì)杰克遜和基辛格感到非常憤怒，多勃雷寧不久便放棄了他所做的口頭協(xié)議。最終美蘇談判并沒有取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

三、美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系的最終惡化及對(duì)美國(guó)的影響

（一）美蘇經(jīng)貿(mào)關(guān)系的惡化。蘇聯(lián)一直都按照租借法案的要求分期付款，即使償還這些欠款顯然與蘇聯(lián)獲得最惠國(guó)待遇相關(guān)。然而莫斯科的許多人卻懷疑美蘇建立貿(mào)易關(guān)系的企圖，還有一些人不僅在意識(shí)形態(tài)上也在政治上反對(duì)就這一問題進(jìn)行談判。至此，整個(gè)蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)層得出一個(gè)結(jié)論：談判不僅不能滿足美國(guó)政府不斷增長(zhǎng)的需要，而且也不能滿足參議院中公開反對(duì)與蘇緩和的反對(duì)派的需要。10月24日，基辛格赴莫斯科與蘇聯(lián)進(jìn)行限制戰(zhàn)略武器談判，并尋求召開峰會(huì)的可能。用基辛格的話來說，勃列日涅夫“很生氣”，他反復(fù)對(duì)參議員杰克遜的歡呼表示“憤怒”。因?yàn)榻芸诉d為蘇聯(lián)的投降而歡呼，還把基辛格報(bào)道的蘇聯(lián)所做的普通“保證”延伸為猶太人移民數(shù)額每年達(dá)60000或更多的“保證”。[14]180-182基辛格告訴勃列日涅夫他也沒有預(yù)料到信件內(nèi)容會(huì)被公開。基辛格仍在莫斯科時(shí)，葛羅米科交給他一封信，信中表達(dá)的非常清楚：“我們堅(jiān)決反對(duì)這樣的解釋”，并且“我們相信這在整個(gè)事件中都很重要。我們認(rèn)為關(guān)于蘇聯(lián)地位這一問題不應(yīng)該有任何歧義”。[15]274-275最終，在杰克遜的領(lǐng)導(dǎo)下，參議院以88:0的投票通過了杰克遜-瓦尼克修正案。[16]279對(duì)現(xiàn)實(shí)情況做了一番評(píng)估后福特簽署了該修正案。因?yàn)樗J(rèn)36為自己別無選擇。他回憶說：“國(guó)內(nèi)政治壓力太大，如果否決修正案的話，將被認(rèn)為是軟弱無能的表現(xiàn)，然后否決也會(huì)被撤銷。”[17]279同月，國(guó)會(huì)也投票限制進(jìn)出口銀行四年內(nèi)貸款給蘇聯(lián)3億美元。這粉碎了莫斯科想通過獲得美國(guó)貸款以提升本國(guó)經(jīng)濟(jì)的希望。12月18日，多勃雷寧發(fā)出信號(hào)表示將不接受獲得最惠國(guó)待遇的條件。如果這些條件成為正式法律，那么1972年美蘇貿(mào)易協(xié)定就將成為一紙空文。就此事進(jìn)行外交協(xié)商后，蘇聯(lián)政府在1975年1月10日的談話中以官方名義聲明了自己的立場(chǎng)。1月14日，基辛格發(fā)表聲明稱在“這段時(shí)期”1972年美蘇貿(mào)易協(xié)定不能生效。[18]442-443蘇聯(lián)也表示同意這一聲明。至此，美蘇官方貿(mào)易中緩和因素的核心已然倒塌。（二）對(duì)美國(guó)的影響。杰克遜-瓦尼克修正案引起了國(guó)會(huì)的獨(dú)斷，這產(chǎn)生了無法估量的影響。勃列日涅夫很生氣，匆匆寫了一封信給福特，信中說：“我們之間的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)關(guān)系遭受了巨大創(chuàng)傷，在此情況下美蘇關(guān)系在其他領(lǐng)域也不會(huì)有所發(fā)展。”而且事實(shí)正如福特所回憶的那樣——美蘇之間的關(guān)系緊張，我們已經(jīng)從迷人的緩和階段進(jìn)入了考驗(yàn)階段。[19]125在與莫斯科打交道的過程中，他已明顯感覺到了來自國(guó)會(huì)和共和黨中反緩和成員的制約。美蘇貿(mào)易關(guān)系正常化的失敗帶來的最直接后果就是從蘇聯(lián)出境的猶太人人數(shù)急劇下降：1973年35000人，1974年下降到21000人，1975年只有13000人。[20]514另一個(gè)直接影響是蘇聯(lián)不再支付租借法案規(guī)定的欠款。1975年7月，蘇聯(lián)在償還了第三筆貸款后，就再?zèng)]有償還剩余的7.22億美元，除非美國(guó)給予蘇聯(lián)最惠國(guó)待遇。[21]917-918由于處理問題不恰當(dāng)，加上沒有兌現(xiàn)與蘇聯(lián)簽訂的貿(mào)易協(xié)定中對(duì)美國(guó)的承諾，也沒有產(chǎn)生預(yù)期的能夠影響蘇聯(lián)外交政策的效果，美國(guó)政府遭受了一次慘敗。福特本人也陷于尷尬境地。《紐約時(shí)報(bào)》評(píng)論說，福特給人的印象是“軟弱的、無力的和令人失望的”。國(guó)會(huì)拒絕蘇聯(lián)獲得最惠國(guó)待遇不僅使美蘇之間的關(guān)系更加僵化，而且表明基辛格的光輝正在逐漸消失。因與越南談判停火基辛格獲得了1973年諾貝爾和平獎(jiǎng)；他在以色列、埃及和敘利亞國(guó)家之間進(jìn)行“穿梭外交”，《新聞周刊》把基辛格作為封面人物，稱他為穿著超人服裝飛行的“超級(jí)K”；《時(shí)代》雜志授予他“奇跡工作者”的稱號(hào)；在對(duì)官員進(jìn)行的蓋洛普民意測(cè)驗(yàn)中，他的支持率高達(dá)85%，創(chuàng)造了最高紀(jì)錄。直到1974年秋，國(guó)會(huì)和媒體早已厭煩了基辛格進(jìn)行秘密活動(dòng)和為獲得名譽(yù)而迂回的手段。雖然他在全世界仍然是一位名人，但尼克松時(shí)期的勝利已經(jīng)成為過去。基辛格似乎不再是超級(jí)外交家，因?yàn)榈拇_是他的做法，尤其是他對(duì)葛羅米科信件的處理方式，使許多部門對(duì)他作為一名談判伙伴的可靠性產(chǎn)生了嚴(yán)重懷疑。蘇聯(lián)方面也正面表現(xiàn)出他們的不快。1月30日蘇聯(lián)取消了某些與美國(guó)計(jì)劃好的小麥交易。2月17日他們宣稱用英國(guó)貸款與英國(guó)達(dá)成了價(jià)值20億的五年購(gòu)買技術(shù)協(xié)議。幾個(gè)月內(nèi)蘇聯(lián)就收到了來自西方的100億貸款。蘇聯(lián)與西方貿(mào)易量持續(xù)激增，相比之下，在與蘇貿(mào)易的西方伙伴中，美國(guó)的地位下降。[22]515

考慮到當(dāng)時(shí)的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，美蘇關(guān)系在20世紀(jì)70年代初期呈緩和趨勢(shì)似乎是合乎情理的。但僅僅在短短幾年后，形勢(shì)卻發(fā)生了巨大變化。最初伴隨著緩和的喜悅漸漸消失。1974年貿(mào)易-移民問題的失敗所帶來的直接影響雖然逐漸消失，但卻在兩國(guó)貿(mào)易關(guān)系方面留下了永久的傷痕。最終，福特總統(tǒng)在1976年3月的競(jìng)選演說中表示，“我們將放棄‘緩和’這個(gè)說法，該政策不再可行。”

作者:趙昕 單位:山西師范大學(xué)