生態環境保護與管理

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一、生態環境保護面臨的形勢

（一）南水北調中線工程產生重大影響

南水北調工程改變了地區生態環境本底條件，由此導致的負面影響嚴峻，主要體現在如下方面。水供給能力減弱。南水北調中線一期工程設計年均調水量為95億立方米。調水后，漢江中下游水位將平均降低0.5米，多年平均流量和過境水量將減少1/3。水環境容量降低。調水后漢江流量減弱，水體環境容量降低。據測算，水體環境容量大致降低26%左右，中下游河段的自凈能力大幅度降低。預計漢江中下游COD環境容量的損失量為11.81萬噸/年，其中襄陽段環境容量的損失量為6.95萬噸/年，占整個漢江中下游環境容量損失量的58.8%。水污染影響加劇。隨著漢江中下游年均徑流量減小，勢必造成水體自凈能力下降、污染物濃度增加。漢江中下游豐、平水期歷時減少，枯水期將延長，在高氣溫、低流量情況下，誘發“水華”污染現象的可能性增大。以上多種因素疊加后，導致漢江納污能力減弱，且一旦受污染無法擴散并會加劇反應，由此導致受污染的影響程度加劇。水生態逐步惡化。由于水資源減少，漢江流域生態系統將發生突變。一是濕地面積銳減。中線工程實施后，由于枯水期的歷時過長將會導致目前處于干濕交替的邊灘濕地、洲灘濕地逐步消失，預計岸邊河灘、江中洲灘濕地減少面積將達到3716.9—4062.75公頃。二是以濕地消失為前提，依賴濕地生物的生存環境也將不復存在。濕地消失，濕地植物銳減，與之對應流域內陸地和水域生物種群數量下降。越冬候鳥、鶴、鷺、蛙、狼、狐貍、蛇等動物將明顯減少。三是由于水位降低，一旦遇到降雨減少，沿岸農作物、樹木極有可能由于根系無法接觸水分而大量死亡。目前，這一現象已在漢江流域開始頻繁發生。四是沿岸植物覆蓋度降低，其涵養水源、保持水土、防風固沙和調節沿江小氣候的生態功能也將減弱。五是由于丹江口庫區水位大幅提高，下泄水的水溫將降低，對漢江中下游水生植物和魚類將產生不利影響。水利等其他環節受沖擊。水利方面，受水位下降影響，中下游干流通航能力、供水區內灌區絕大多數閘站取水能力等均大幅降低。另外，由于漢江正常水位下降，生活生產用水將吃緊。沿江各水廠的功能將受到影響，平均供水保證率下降34.7%。沿江人口產業布局依賴既有自然資源發展起來，一旦其中一個基本環節發生變化，與之配套的生產力布局將隨之變化。就目前來看，漢江流域農業、漁業、工業都受到了較大沖擊。這一變化，尤其對于中下游城鎮化工業化加速發展地區將影響巨大。

（二）經濟社會發展進程對環保工作提出更高要求

鄂豫陜交界地區基本上處于城市化、工業化中期，屬于經濟社會加快推進階段。從經濟發展來看，區內各城市第二產業占據主導，按照一般經濟發展階段規律來看，第二產業內部從低技術資金投入的原材料依賴、勞動密集型輕工業向高技術資金投入、資本技術密集型重工業發展。工業結構的變革對于資源環境的破壞性不會減輕，甚至有加重的態勢。從社會發展來看，鄂豫陜交界地區處于城市化發展中期，意味著城市化進程仍將加快推進。經濟的快速發展、人口的高度集聚，對于生態環境的破壞難以避免。另外，本地區在新中國成立后，尤其是三線建設時期，布局了相當多的重工業。一方面，國有經濟和地方經濟的產業鏈銜接一直存在問題；另一方面，這些重工業的發展加劇了地區資源消耗、生態破壞和環境污染。目前區內城市除襄陽、潛江人均GDP高于全國平均水平外，其余城市均遠低于全國人均GDP；地區人均GDP平均水平僅約為全國平均水平的三分之二。如果為了保護生態環境而抑制經濟社會發展，對于地區本身欠公平；如果一味突出經濟社會發展，其對生態環境的破壞問題又非常嚴重。兩者之間的矛盾突出。從另一方面來看，如何綠色發展、和諧發展，是當前經濟社會發展階段對區域發展提出的新要求。

（三）先期實踐為生態環境保護奠定了較好基礎

近年來，鄂豫陜交界地區生態環境保護受到黨中央國務院的重視，尤其是圍繞南水北調工程，地區生態環境保護逐漸得到強化。另外，為保障丹江口水庫水質安全，成立了由國家發展改革委牽頭，11個有關部門和三省人民政府組成的部際聯席會議制度。區內各省市對生態環境保護和治理問題也非常關注。目前，國家西部開發戰略、中部崛起戰略、老工業基地改造、扶貧開發、資源枯竭型城市轉型等政策，以及南水北調工程，都從不同方面涉及到本地區生態環境保護與建設。另外，直接涉及生態環境規劃文件也較多，如《漢江綜合整治規劃工程（2011—2015）》、《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》、《國家南水北調中線工程丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》等等。省市一級如《陜西省漢江綜合整治規劃》、《漢江綜合整治規劃工程（2011—2015）》、《關于進一步加強漢江水質保護工作的意見》、《陜西省漢、丹江流域水質保護行動方案》，等等。這些規劃政策為地區生態環境保護奠定了較好基礎。在此前提下，一批生態環境保護實踐迅速開展，包括退耕還林工程、天然林保護工程、生態公益林建設工程、濕地保護及生態恢復工程、長江防護林建設工程、低產林改造工程，等等。另外，各地結合自身實際情況，以各種形式推動生態環境的保護。例如，漢江上游的安康市探索“飛地經濟”模式，通過園區聯合共建、產業集聚、集中治污的方式，在提高經濟利潤的同時降低污染消耗。再如，各地大力開展循環經濟園區建設，企業開展循環經濟及再制造試點建設，部分城市結合資源枯竭型城市轉型在綠色低碳方面展開探索等。

（四）水電工程對生態環境的負面影響逐步加重

根據長江水利委員會編制的《漢江干流梯級開發規劃報告》，漢江流域共規劃有16座大壩。這些大壩的修建將利于蓄水發電、抬高水位發展航運、防洪灌溉、水庫養殖，但是其弊端，尤其是對于生態環境的破壞不容忽視。由于沿江大壩的建設使漢江水體從自然流態轉變為相對靜止的湖泊狀態，整個流域自然生態系統發生改變。大壩最直接的負面影響包括水體納污能力降低、污染由于無法擴散而反應加劇、魚類無法回溯產卵、由于水位抬高導致回水區域內水體容積增加等。以襄陽崔家營大壩的建成對水體造成的影響為例，庫區的年平均水位由2.96m提升到5.70m，年平均流速由0.83m/s下降到0.33m/s。僅從對污染物承載的水環境容量來看，據預測在豐水期，漢江襄陽市區段COD環境容量將從79590.1t降低至75767.2t；NH3-N的環境容量從932.0t降低至905.7t。由于生態環境是整體系統，且目前科學水平對自然的認知有限，由此而導致的連鎖反應和深度破壞尚無法完全探知。

二、生態環境保護的基本思路

鄂豫陜交界地區要堅持將生態環境保護作為基本前提和首要任務，按照系統性、綜合性、統籌性的基本原則，以生態環境突出性、戰略性、癥結性問題為主要內容，注重區域合作、防治并重、功能分區，通過生態環境的改善來增強人民生活福祉。以生態環境保護為基本前提和首要任務。鄂豫陜交界地區聯南接北、橫貫東西，是我國陸地生態系統生物多樣性重點區域、全國重點生態功能區、優勢農產品主產區、重要糧食生產基地、長江中上游的生態屏障、南水北調中線工程的水源地。本地區生態環境保護是全國生態安全格局中的重要一環，同時，也為國家糧食安全保障、經濟快速發展、社會和諧穩定提供堅實基礎。鄂豫陜交界地區必須以生態環境保護為基本前提和首要任務。以系統謀劃、全局統籌、綜合治理為基本原則。生態環境問題的癥結，尤其是人為導致的生態環境問題，往往不在于生態環境本身。以人類需求滿足為核心，人對自然的征服能力為前提，城市化工業化進程為主體，由此引發的生態環境問題只是最終表現和結果。因此，治理表象的生態環境問題，必須從實質癥結入手，以系統性、綜合性、統籌性思維來開展生態環境的保護和治理。另外，鄂豫陜交界地區各縣市相互之間的統籌協調機制尚未充分建立，甚至不同地區嚴重分割。區域生態環境問題緊密聯系，尤其是以流域為基礎的生態環境保護更需要在上下游之間系統謀劃、全局統籌、綜合治理。以生態恢復和保護、環境污染控制、生產生活系統性優化為主要內容。鄂豫陜交界地區生態環境突出性問題主要集中在以水土流失、生物多樣性降低、濕地退化、地質洪澇等自然災害為主的生態問題；以工業尤其是重化工業、小亂工業、采礦及冶煉業，農業尤其是農藥化肥污染、畜禽養殖污染、農業廢棄物，以及城鎮生活污染等為主的環境問題。另外，應考慮到本地生態環境的戰略性問題，重點體現在南水北調之后，漢江本底條件發生改變，依托水系發展的經濟社會生態整體將面臨系統性變化。這對于區域整體生態系統、全國生態安全，甚至國家經濟社會發展格局將會產生巨大深遠的影響。生態環境的保護，應從問題的主要癥結入手，對癥下藥、統籌解決。生態恢復和保護方面，包括水土流失綜合治理、林業建設、生物多樣性保護、濕地恢復、防洪減災等；環境污染控制方面，包括各類農業、工業、生活污染的控制和減量等；生產生活的系統性優化方面，包括城鎮園區的合理布局、產業循環化清潔化發展、生活生產減量化和處理能力提升等。以區域合作、防治并重、功能分區作為重要手段。鄂豫陜交界地區涉及三個省份、眾多城市，各自之間在生態環境保護方面缺乏合力，導致生態環境保護缺乏統籌協調。必須強化區域合作，增強保護的時效性。在生態環境保護中要秉持防治并重的理念，既要對現實性問題開展整治，又要對潛在性深入研究，做好充分預防。突出生態功能分區的重要性，協調處理好保護與發展的問題，統籌解決好不同區域的保護問題。以著力增強人民生活福祉作為根本目標。生態環境保護的根本目標是為了保障當代及后代人的生存及發展需求。經濟發展的目的亦是如此。一方水土養育一方人，必須保護好本地生態環境，增強人民生活福祉。

作者:王麗 單位:國家發展改革委國地所助理研究員