環境保護行政執法的柔性行政行為

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摘要:近年來對著我國社會經濟的高速發展，各種工程建設活動對地震監測設施和觀測環境的破壞案件很多，這方面的行政執法也逐步加強。據了解，在該活動中，柔性行政行為的運用十分廣泛，本文從行政法角度出發，對柔性行政行為進行分析，并提出其在地震監測設施和觀測環境保護中存在的現實困境，提出制度化的解決路徑。

關鍵詞:地震監測設施和觀測環境保護;柔性行政行為;制度化

一、地震監測設施和觀測環境保護行政執法法律關系梳理

地震監測設施包括地震臺站監測設施、地震遙測臺網設施和其他地震監測設施。地震觀測環境是保障地震監測設施正常發揮工作效能的周圍各種因素的綜合。［1］然而地震監測信息準確、及時、連續、可靠，是進行震情監測和預測的重要前提條件，因此保護地震監測設施和觀測環境是開展地震事業的基礎保障。

(一)法律關系主體

行政行為是行政主體的行為，行政主體包括行政機關和法律、法規授權的組織和個人。在地震監測設施和觀測環境保護的行政執法法律關系中，行政主體是指具有國家行政職能，以自己的名義行使防震減災行政職權，并獨立承擔由此產生的法律責任的行政機關或接受授權委托的組織，在本法律關系中即為縣級以上人民政府負責管理地震工作的部門或者機構。行政相對人是被管理的一方，與行政主體相對。從甘肅省地震局的執法案例來看，行政相對人主要有以下幾類:第一，國家重點建設工程業主。第二，地方政府重點工程或帶有政府計劃性質的一般建設工程。第三，企業業主或村委會、個人。［2］從甘肅省地震局的執法案例來看，對地震監測設施和觀測環境影響主要是由于國家和地方經濟建設、社會發展和城鄉規劃。

(二)權利義務

根據《防震減災法》和《地震監測管理條例》，對地震監測設施和觀測環境保護的法律義務大概分為三類:第一，禁止侵占、損毀、拆除監測設施;第二，任何單位和個人不得危害地震觀測環境;第三，新建、擴建、改建工程應當避免干擾地震監測設施和觀測環境。

(三)行政執法行為

甘肅省地震局開展關于地震監測設施和觀測環境保護的行政執法工作的法律依據為《防震減災法》、《地震監測管理條例》、《甘肅省防震減災條例》和《甘肅省地震監測設施和地震觀測環境保護規定》，多年來工作業績突出，對本省地震監測預報事業做出了突出貢獻。筆者總結甘肅省地震局相關執法部門對地震監測設施和觀測環境保護的行政執法工作程序如下:第一，發現違法，告知相對人階段。根據《防震減災法》第23、24條之規定，任何單位和個人不得危害地震觀測環境。由于很多群眾缺乏對地震監測工作重要性的人事，也不能認識到地震監測設施和觀測環境保護對防震減災工作乃至人民生命財產安全的重要性，造成了許多間接或直接破壞行為。地震相關執法部門在發現相對人有違法行為或潛在違法行為時，根據相關法律法規，先向相對人進行告知。對其進行法制教育宣傳，告知其應盡的法律義務和違法應承擔的法律責任。第二，監督檢查，責令停止違法，指導協調補救措施。在告知相對人法律義務后，地震相關執法部門根據《防震減災法》第23條之規定，督促相對人履行法律義務，具體如下:第一，發現違法，應當責令相對人停止違法行為，恢復原狀或采取補救措施。甘肅省地震局在處理某農民因個人蔬菜大棚建設挖斷電纜一案時，就運用這一工作方式，告知對方履行防震減災法律義務，并指導對方盡快恢復原狀，以保障地震監測設施的有效運行。第二，重大建設，監督指導，合同解決。隨著經濟建設的發展和國民建設的需要，越來越多的國家重大工程、地方社會經濟發展的特殊工程建設涉及到地震監測設施和觀測環境保護中，甘肅省地震局就處理過多起此類案件，其中的主要做法是在發現違法行為之初，根據《防震減災法》第24條之規定，及時與相關政府部門、建設單位有效溝通，在規劃設計時有效避免對地震監測設施和觀測環境的破壞，確實無法避免的與對方達成補償協議，進行改建、遷建或增建相關設施，有效避免地震監測數據中斷。最后，指導監督不成，處罰、訴訟賠償。《防震減災法》與《地震監測管理條例》中均有規定，違法行為情節嚴重的，對單位、個人可以罰款;違反治安管理條例的，公安機關可以依法處罰;破壞地震監測設施和觀測環境造成損失的，依法承擔賠償責任;構成犯罪的依法追究。可以看出，地震監測設施和觀測環境保護中涉及的法律責任有行政責任、刑事責任和民事責任。地震部門在進行地震監測設施和觀測環境保護相關執法時，“柔性行政行為”居多，以下將對此行為進一步進行分析。

二、柔性行政行為在地震監測設施和觀測環境保護中的現實困境

(一)柔性行政行為

在提倡和諧社會和服務型政府的背景下，柔性行政行為在行政部門的文件中出現的頻率也越來越高，大致形成了成熟的語境，即主要是指國家行政機關及法律法規授權的組織運用非強制性手段依法實施的行政行為，包括行政指導、行政監督、行政合同、行政獎勵等一系列的不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。［3］從上文中甘肅省地震局進行地震監測設施和觀測環境保護的行政執法的案例來看，多做出行政指導、行政監督和行政合同等柔性行政行為，行政處罰、行政強制等剛性行政行為很少被采用。柔性行政行為符合了管理型政府向服務型政府的理念，但自身存在著很多現實困境，以下進行論述。

(二)現實困境

運用柔性行政行為進行地震監測設施、觀測環境保護行政執法，作為一種新型行政管理手段，其柔和，靈活，緩沖等優點發揮了很大效能，但由于缺乏成熟的理論指導，加之運用中不規范、不到位的現象，負面現象也隨之而來。主要有以下幾方面:1．法律制度缺位目前我國對地震監測設施和觀測環境保護行政執法中的柔性行政行為還沒有明確、統一的規定，只在不同法律法規中有一些零散的規定。具體到地震監測設施觀測環境保護中就更少了。以下按照法的位階，對執法依據進行梳理。(1)憲法。憲法中雖然有多個條款規定了行政指導、行政獎勵和行政給付，但多為“虛置”，實際應用力不足。(2)法律法規及部門規章。《行政強制法》第5條規定，“采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。”《防震減災法》中沒有明確規定。《地震監測管理條例》第5條第2款規定，“縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構負責本行政區域內地震監測的監督管理工作。”(3)地方性法規和政府規章。《甘肅省地震監測設施和觀測環境保護規定》第4條第2款規定，“各級人民政府負責管理地震工作的部門或者機構負責地震監測設施和地震觀測環境的保護管理和監督檢查工作。”2．效率和法公平無法兼顧通過上文中對甘肅省地震局地震監測設施和觀測環境保護的工作程序梳理，不難發現:柔性行政行為本質上是一種弱權力性的行政行為，是建立在雙方合意的基礎上，采用說服、勸導、協商、指導等方法吸引相對人自主完成某項行為。現實困難是執法人員在與相對人進行溝通時不可能一帆風順，大多都是經過多次勸導、協商，過程舉步維艱，這樣就無法保證執法效率。3．法律監督救濟機制不健全對權力的監督分為內部監督和外部監督。外部監督是以立法和司法為中心，因為柔性行政行為建立在雙方合意的基礎上，對相對人沒有強制約束力，是否遵循，取決于相對人的意志。基于現代行政法所確定的信賴利益保護原則，只要存在基于相對人信賴而產生的利益，就應當實施保護，從此原則上來說，訴訟途徑可以應用。但從現有的規定來看，行政指導、行政調解被排除在行政訴訟受案范圍之外，地震監測設施和觀測環境保護中常用的行政合同與民事合同不同，訴訟也沒有明確的規定。

三、走出困境的出路—制度化

關于解決柔性行政行為存在的問題，很多學者的觀點都是主張通過程序、救濟及責任三個環節實現法治化。在程序方面，主張通過立法規范行政指導、行政合同等柔性行政行為;在救濟部分，主張通過信訪救濟、行政復議救濟、行政訴訟救濟;在法律責任方面，主張責任形式多元化與主體多元化相結合。［4］立法無疑是解決法治化的重要途徑，但存在自身的不足，具體有兩點:第一，由于柔性行政行為是個表征概念，具有非強制性，又是政府行使職權的具體行政行為都可能列入柔性行政行為范疇，如果通過《行政程序法》立法來制約，無法窮盡，未來發生的很多行為可能游離于法律框架之外。第二，柔性行政行為是行政管理過程中產生的，如用剛性立法完全控制，就扼殺了其靈活性、高效性和適應性，失去自身存在的價值。綜上，用制度化來解決地震行政執法柔性行政行為存在的困境比較合理，具體從以下兩個方面論之。第一，采用側重程序而非實體的制度內容。在地震監測設施和觀測環境保護行政執法過程中，因相對人不同，情形不同，可能發生的勸導、協商方向、條件和實現可能性不同，無法通過實體立法窮盡，需要構建以程序為中心的制度化機制，其基本內容應包括:(1)柔性行政行為實施的原則與適用情形。(2)列舉柔性行政行為實施的主要方式，如指導、勸解、協商等。(3)行政主體實施柔性行政行為應當遵循的程序相對人申請啟動柔性行政行為的情形。(4)法律責任，包括追究責任的范圍和權限，責任的種類和救濟。第二，實現規則、結果與考核鏈接。這是防止柔性行政行為的不作為、作為無效率性，實現內部約束，提高行政性。主要通過對內部人員的行政處分和考核實現。

綜上，在防震減災事業中，地震監測設施和觀測環境保護具有保駕護航的責任，在其實現過程中，運用柔性行政行為執法是個新的嘗試，也是新的挑戰，以期制度化建議能為其作出有力約束。

作者:張廣萍 單位:甘肅省地震局

［參考文獻］

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［4］田文利．非強制性行政行為及其法治化路徑研究［M］．北京:知識產權出版社，2008．