行政法下海洋環境保護制度分析

導語：行政法下海洋環境保護制度分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：我國擁有1.8萬公里海岸線和470萬平方千米的海域，是名副其實的海洋大國，隨著近年來沿海經濟和工業的發展，海洋環境不可避免地受到了一定程度的破壞。主要從行政法角度，分析我國現有的海洋環境保護制度。

關鍵詞：海洋環境保護；行政督察；海洋督察

在我國現行法律框架下，海洋環境的行政制度保護主要有3種：海洋環境影響評價制度、行政督察制度和行政公益訴訟制度，3種制度各有其優勢，在海洋環境保護上具有不可替代的作用。從當前的海洋環境保護情況來看，3種制度均發揮了不同程度的作用，但是也存在一些不足。本文主要分析3種制度對海洋環境保護的作用。

1海洋環境影響評價制度

海洋環境影響評價制度是指在進行建設活動之前，對建設項目的選址、設計和投產后可能對周圍環境產生的不良影響進行調查、預測和評定，提出防治措施，并按照法定程序進行報批的法律制度。根據《海洋環境法》第四十三條、四十七條、五十五條，涉海建設工程審批必須征得海洋、海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見。因此，海洋環境影響評價制度比一般環評制度要求更加嚴格，而且必須有專門的海洋行政管理部門參與。但是，新修訂的《環境影響評價保護法》排除了對海洋環境影響報告書的適用，海洋建設工程環境影響評價適用《海洋環境法》規定的審批程序，而《海洋環境法》中并未規定國務院專家審查或公眾聽證制度，缺少行政主體以外的第三方參與海洋環境報告書的制定，與新修訂的《環境影響評價保護法》無法協調統一，更是缺少對環評報告書的外部監督。海洋環境本身較為復雜[1]，涉及船舶、漁業等多個領域，環境評價機構出具的環評報告書無法準確評估可能產生的問題，而海洋行政部門的意見只能作為參考，不能直接影響環境評價機構的評估結果。而且，在環境評價機構出具海洋環境影響報告書后，缺少專家或者其他第三方的監督，行政部門很可能會不積極履行或不正確履行職責，難以實現在環境報告書中必須征求海事環境行政部門意見規定的立法目的。這些制度設計也從側面反映出，我國在立法上習慣性將海洋制度與其他法律制度分別立法，卻又沒有單獨的完整制度體系，2個制度交叉的內容反而出現遺漏，未來亟需協調解決。

2行政督察

督察制度，是指中央政府為了監督和保證行政管理職能的正常運行，自己或授權其他有關部門對各級行政和執法機關的工作進行的檢查和監察。當前的督察制度主要有3種：環保督察、土地督察和海洋督察，而涉及海洋環境內容的行政督察主要是指海洋督察。海洋督察所督察的具體內容根據《海洋督察方案》規定主要有：“①國家海洋資源環境有關決策部署貫徹落實情況[2]。②國家海洋資源環境有關法律法規執行情況。督察海域和海島資源開發利用與保護、海洋生態環境保護、海洋防災減災等領域法律法規的執行和落實情況。重點督察相關法律法規確定的地方人民政府海域海島資源監管和海洋生態環境保護等法定責任的落實情況。③突出問題及處理情況。包括海洋環境持續惡化情況，嚴重污染、環境破壞、生態嚴重退化等區域性突出問題，群眾反映強烈、社會影響惡劣的圍填海、海岸線破壞等問題，以及針對突發環境災害和重大海洋災害處理情況。”。從海洋督察的內容上看，海洋督察基本上涵蓋了大部分與海洋環境和海洋行政相關的問題，可以說權力范圍較廣。海洋督察的對象范圍，除了各級海洋主管機構，還包括海洋執法部門，可下沉至設區的市級人民政府。涵蓋了大部分的行政主體，也意味著海洋督察與一般的行政監督相比，由于海洋督察的權力來源于國務院的授權和委托，其權力行使不同于一般的行政監督，其層級更高，監督的內容和對象都更加廣泛，且不受行政級別的約束，因此海洋督察的監督更加直接。從制度設計來看，督察制度不僅是一次監督，根據《海洋督察方案》，被海洋督察要求整改的人民政府或行政部門必須提出整改方案。《方案》還明確海洋督察在整改方案做出以后隨時再進行“二次督察”，監督整改內容的落實情況，保證督察內容可以真正落實。二次督察的制度也顯示了中央保護海洋環境的決心，力圖避免表面功夫，將行政督察的監督落實到實處。目前，國務院自然資源部在北海、東海和南海三大海域分別設立了派出機構[3]，而海洋督察則屬于自然資源部的職權，這也意味著海洋督察在三大海域會是未來常設的海洋環境監督主體，而且自然資源部在省級以下屬于垂直領導，因此不會受到過多地方行政權的干涉，雖然目前海洋督察的制度還在發展過程中，但是未來可以預期海洋督察制度會發揮更有效的行政監督效力，常態化的保護海洋環境，實現對各地海洋、海事行政管理部門的監督，實時監控各地海洋環境變化。海洋督察組近年來在全國范圍內的巡回督察，針對海南、遼寧、山東等地區海洋環境問題做出了督察意見并要求整改，部分地區又進行了二次督察整改，也證明海洋督察制度在海洋環境保護領域正在發揮重要作用，可以預期在未來會成為國務院對各地人民政府和行政部門的常態化監督手段和措施。

3行政公益訴訟

廣義上的行政公益訴訟是指檢察院、社會組織和公民認為行政主體行使職權的行為違法或不作為，侵害了公共利益或有侵害的可能性時，雖與自己無直接利害關系，但以保護公共利益為目的，向法院提起行政訴訟的行為。這其中也包括行政部門針對生態環境審批不當而提起的環境行政公益訴訟。在我國，根據《行政訴訟法》規定，行政公益訴訟的主體是一元的[4]，只能由人民檢察院提起訴訟，行政公益訴訟的對象應當是行政機關，主要是行政機關做出的行政行為。我國當前的行政公益訴訟規定了前置程序的強制適用。行政公益訴訟的前置程序指的是《行政訴訟法》第25條第四款規定的：“人民檢察院應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”從法條文本可以看出，使用了“應當”一詞，2018年最新的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確規定了訴前程序是行政公益訴訟的起訴要件，意味著檢察機關在提起行政訴訟前必須向行政機關提出檢察建議，行政主體不改正的才可以向法院提起訴訟請求，此種前置程序使得環境行政公益訴訟時間長，對于重大、急切的環境破壞案件難以迅速實現法律救濟[5]。我國目前具有提起環境行政公益訴訟主體資格的只有檢察院，是否單一主體就能充分發揮行政公益訴訟的功能？我認為是不能的，通過當前的實踐來看，部分行政機關違反審批填海項目的規定進行房地產建設，導致當地居民輪番信訪、抗議等行為，地方檢察機關并未很好地依據法律對行政機關的行政行為進行法律監督。主要原因有2點：1）檢察院的日常工作復雜且繁重，很多檢察院的內部并未設立單獨的機構或者部門來負責法律監督，僅僅是在偵辦案件過程當中發現有侵害公共利益和國家利益的情況時才能有主動行使行政公益訴訟的可能，部分檢察院雖單獨設立了公益訴訟部門，但多流于形式，在主觀上積極性不足，不能主動地依職權行使權力；2）在上層的權力分工當中，權力的分劃依舊不徹底，檢察院的工作仍舊受到政府機關的影響和干涉較大，導致其在行使行政公益訴訟的能力上先天不足，而行政公益訴訟又僅能靠單一主體來行使，也就不難理解部分地區出現行政公益訴訟制度不能有效發揮作用，形同虛設的情況。

4結語

通過對比我國行政法體系下海洋環境保護制度，可以看出我國在行政立法上非常重視海洋環境的保護，但是仍然無法擺脫依賴上級政府審批或國務院直接管理的方式來保護海洋環境，缺乏相應的私法救濟，更缺少一般公民通過法律制度行使事前救濟的制度設計，一旦地方政府不正確履行職責會造成制度失靈，而一般的公民僅能通過侵權事后取得補償，但是被破壞的海洋環境卻需要大量的精力恢復，甚至有些不能完全恢復。完全依靠行政力量在實踐當中尚不足以實現保護海洋環境的目標的，因此我國未來仍然需要探索并建立私法上的海洋環境保護制度。

參考文獻：

[1]王盼.環境行政公益訴訟制度訴前程序研究[D].上海：上海交通大學,2018.

[2]胡衛列.論行政公益制度的構建[J].行政法學研究,2012:2.

[3]江必新,梁鳳云.行政訴訟法理論與實務（上冊）[M].北京:北京大學出版社,2011.

[4]高新華.行政訴訟原告論[M].北京：中國人民公安大學出版社,2006.

[5]黃玲俐.海洋督察制度法治化研究[D].寧波：寧波大學,2018.

作者:趙海龍 單位:大連海事大學