水污染治理社會公眾合作路徑研究

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摘要：水污染是我國著力解決的環(huán)境問題，整合行政力量和社會力量共同治理水污染具有重要的戰(zhàn)略意義。然而，政社合作治理水污染面臨著多重困境。文章構(gòu)建囊括“合作意愿—合作能力—合作行為”的分析框架，通過剖析H市“治水五人組”實踐，探究水污染治理領(lǐng)域政社合作的實現(xiàn)路徑。目標(biāo)一致和資源依賴推動了“治水五人組”成員形成合作意愿，而制度與培訓(xùn)雙重供給促使合作雙方具有合作能力，合作行為則表現(xiàn)為日常巡河、河長固定活動日、河長論壇。要實現(xiàn)水污染治理的政社合作，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)合作雙方對合作目標(biāo)的高度認(rèn)同，賦予社會公眾合作身份且提供能力培訓(xùn)，形成以信息技術(shù)和會議活動為載體的合作行為，并推動合作雙方建立增效式合作關(guān)系。

關(guān)鍵詞：水污染；合作治理；合作意愿；合作能力；合作行為

一、問題提出

黨的報告指出，水污染是我國著力解決的環(huán)境問題。雖然近年來我國水污染治理力度加大，水質(zhì)有所提升，但是水污染治理形勢依然嚴(yán)峻。實踐表明，水污染的有效治理能夠帶來生態(tài)、經(jīng)濟、民生、文化等多個方面的良好效應(yīng)。不僅能夠提升水質(zhì)和優(yōu)化水環(huán)境，還有助于地方經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，改變當(dāng)?shù)毓姷纳罘绞健Ｒ虼耍绾斡行е卫硭廴境蔀槔碚摻缗c實踐部門共同關(guān)注的問題。近年來，國家積極推動水污染的政社合作治理。黨的報告、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、《十三五生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等文件要求，動員全社會積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。《水污染防治行動計劃》提出，建立“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制。由此，整合行政力量和社會力量共同治理水污染具有重要的戰(zhàn)略意義。合作治理并不是簡單地將多元主體放置在一起。合作治理具有復(fù)雜性，不同主體在利益、目標(biāo)、注意力、偏好、能力、資源等方面存在差異，決定了合作治理實踐不可避免地要去克服這些差異。合作治理過程容易遭到保守主義、目標(biāo)平衡、激勵、掌舵、文化建設(shè)等挑戰(zhàn)。一些地方的政社合作治理水污染實踐，已經(jīng)出現(xiàn)了合作意愿不足、責(zé)任不清、合作關(guān)系不穩(wěn)定、交易成本高等問題，不僅損害水污染治理的社會群眾基礎(chǔ)，而且影響政府公信力和政府形象。為有效治理水污染問題，H市積極探索政社合作實踐，并于2015年建立形成了囊括政府成員和社會公眾的治水團隊，成為該市水污染治理的重要力量。本文構(gòu)建分析框架，深入剖析H市“治水五人組”，探索水污染治理領(lǐng)域地方政府與社會公眾合作的實現(xiàn)路徑。

二、水污染治理中政社合作的分析框架

（一）水污染治理的政社合作需求。治理在水污染問題的預(yù)防與解決方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。如果存在一個有效的治理體系，人類與水環(huán)境互動時，就可以以某種形式避免污染問題。長期以來，水污染治理主要依賴于政府的力量。在明確流域、河流、河道等歸屬地政府及其部門的治水責(zé)任時，地方政府運用命令、控制等強制手段或收費、排污權(quán)交易等經(jīng)濟手段，對水環(huán)境破壞行為進(jìn)行規(guī)制。然而，這種治理方式具有一定的局限性。水污染治理中政府失效的具體表現(xiàn)包括：一是地方政府水污染治理的激勵不足。績效考核指標(biāo)是地方政府行為取向的主要依據(jù)。雖然近年來生態(tài)環(huán)境類指標(biāo)在地方政府績效考核中所占比重有所上升，但相較之經(jīng)濟類指標(biāo)，地方政府對其關(guān)注度仍然不足。水污染問題具有外部性，界定水污染治理成效的歸屬將面臨一些困難。為此，來自中央的環(huán)保類報告一直要求落實地方政府的環(huán)保責(zé)任。二是水污染的屬地化管理面臨區(qū)域分割和職能碎片化的挑戰(zhàn)。有研究指出，與水污染治理直接相關(guān)的部門超過15個，且這些部門之間存在著職責(zé)邊界模糊等問題[1]。職能碎片化意味著價值理念碎片化、資源和權(quán)力分配碎片化、政策制定和執(zhí)行碎片化。這些碎片化導(dǎo)致屬地化管理難以有效解決跨部門、跨地區(qū)的水污染問題。三是水污染問題涉及的利益主體越來越多元化，且關(guān)系到經(jīng)濟、社會、文化等多個層面。僅僅依靠行政力量的治理方式難以有效協(xié)調(diào)多元的利益相關(guān)者。合作治理成為水污染領(lǐng)域治理方式轉(zhuǎn)變的主要方向。實際上，合作治理作為解決復(fù)雜公共問題的有效方式，已經(jīng)被很多國家廣泛應(yīng)用到公共衛(wèi)生、教育、資源管理等公共問題中。對地方政府來說，合作治理作為一種新的制度安排，重點在于如何激勵其他主體的參與，并有效地管理多元主體的復(fù)雜合作關(guān)系。政府與社會主體合作治理水污染表現(xiàn)出了政府對地方知識和社會力量的重視。水環(huán)境的污染是人類活動的結(jié)果，人類生產(chǎn)和生活所產(chǎn)生的污水、垃圾、廢氣等有害物質(zhì)由于處理不當(dāng)而直接排入流域、河流、河道中，這些有害物質(zhì)超越了河流的承載力而出現(xiàn)污染。讓社會主體參與到水污染治理中，可以改變他們的生產(chǎn)與生活行為，促使他們樹立環(huán)保意識，承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。（二）分析維度。現(xiàn)有研究已經(jīng)形成了一些合作治理分析框架。比如，注重合作治理過程中運作、資源獲取、掌舵、文化建設(shè)等內(nèi)容[2]；由初始條件、制度設(shè)計、催化領(lǐng)導(dǎo)、合作過程等四項內(nèi)容及其要素所構(gòu)成[3]；包括合作意愿、合作機制、合作行為、合作結(jié)果等內(nèi)容[4]。這些分析框架為剖析H市“治水五人組”提供了豐富的思路。考慮到水污染治理中政府與社會公眾合作這一特定情景，本文選擇合作意愿、合作能力、合作行為作為分析維度。1.合作意愿。合作雙方是否選擇以合作的方式去解決公共問題，首先在于雙方是否具有合作意愿。合作意愿是合作行為產(chǎn)生的前提，有助于降低合作過程中的交易成本，減少合作障礙，提高合作治理成效。一般情況下，合作雙方會因為對自主權(quán)的保護(hù)而力圖避免合作。因此，合作意愿并不會自然形成，有賴于一些力量的驅(qū)動。根據(jù)驅(qū)動力量的不同，合作意愿可分為權(quán)威驅(qū)動型、激勵驅(qū)動型、認(rèn)同驅(qū)動型等三類（表1）。權(quán)威驅(qū)動型合作意愿主張合作雙方的共同上級或其他主體運用權(quán)威向合作主體作出開展合作的強制性要求。這類合作意愿建立在命令與服從的基礎(chǔ)上，權(quán)威主體一般依托于個人權(quán)威、組織權(quán)威或職位權(quán)威等，通過發(fā)起倡議、施加壓力等方式自上而下促成合作主體達(dá)成合作意向。這類合作意愿形成的速度比較快，但由于其受到權(quán)威主體的角色限制，當(dāng)權(quán)威主體的權(quán)威性降低或注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移時，合作主體的合作意愿將會減弱。激勵驅(qū)動型合作意愿表現(xiàn)為合作主體受到資源、信息、效率等有形或無形的報酬激勵，而形成合作意向。這類合作意愿建立在互惠的基礎(chǔ)上，且主要發(fā)生在合作主體之間，較少涉及第三方主體。激勵合作主體形成合作意愿的報酬形式包括了獲得資源、獲得信息、降低風(fēng)險、獲得合法性、提高效率等。根據(jù)資源依賴?yán)碚摚绻环街黧w對某種資源產(chǎn)生需求且自身不能生產(chǎn)，而該資源又為另一方主體所擁有時，雙方就會產(chǎn)生合作意愿。報酬形成的重要程度與合作主體對報酬的依賴程度決定了合作雙方的合作意愿強弱。認(rèn)同驅(qū)動型合作意愿主要表現(xiàn)為合作雙方因高度認(rèn)同目標(biāo)或高度信任彼此而愿意開展合作。這類合作意愿建立在共識的基礎(chǔ)上。共同目標(biāo)為合作主體提供了行動的一致方向。合作關(guān)系比較容易產(chǎn)生于合作雙方具有共同的目標(biāo)基礎(chǔ)上。在一個共同體中，雙方之間的信任程度越高，合作的可能性越大。信任有助于減少合作過程的復(fù)雜性和不確定性。作為一種互動的簡化機制，信任能夠降低合作雙方的交易成本，提高合作效率。要解決在協(xié)商伙伴之間出現(xiàn)的問題，途徑之一是增強合作者之間的信任紐帶[5]。2.合作能力。有效的政社合作治理需要合作雙方合作能力的有效支持。在合作治理中，合作雙方的職能角色和所處的環(huán)境都將發(fā)生變化，進(jìn)而對合作雙方的能力提出了新要求。已有研究普遍將政府在合作治理中的角色定位為合作標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定者、協(xié)商的召集者與助成者、合作伙伴關(guān)系的推進(jìn)者。為了適應(yīng)這些新的角色，地方政府應(yīng)當(dāng)具備新的能力，以保障良好的合作成效，實現(xiàn)共同目標(biāo)。正如多納休和澤克豪澤所言，即便政府組織可能將合作方法視為達(dá)成公共目標(biāo)之最佳途徑，并且即便合作的政治挑戰(zhàn)得以滿足，但政府管理能力的缺乏可能會扼殺合作[6]。對于社會主體而言，當(dāng)他們參與到公共事務(wù)的治理過程，他們的角色已經(jīng)從服務(wù)對象或政策對象拓寬為公共事務(wù)的監(jiān)督者、咨詢者、服務(wù)者。為了與這些角色相匹配，社會主體同樣應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的合作能力。合作能力的必備要素主要包括制度安排、領(lǐng)導(dǎo)、知識、資源等。相關(guān)研究指出，合作治理下政府應(yīng)當(dāng)具備良好的制度供給能力、達(dá)成共識能力、建立信任能力、利益調(diào)節(jié)能力、風(fēng)險控制能力、工具運用能力。[7]合作治理不只表示將社會主體納入到公共事務(wù)治理主體中，更關(guān)鍵的是有相關(guān)制度確保他們有效的參與合作。制度有助于降低人們互動過程中的不確定性。主體的多元化意味著合作治理過程將伴隨著不一致、模糊、矛盾、沖突等現(xiàn)象。有效的制度供給能夠為合作過程提供規(guī)范。另外，合作治理的溝通交流、信任建設(shè)、激勵、監(jiān)督等過程有賴于公職人員和社會主體的個人勝任能力。因此，本文主要從制度和個人兩個層次去分析合作能力，包括制度能力和個人勝任力。考慮到地方政府和社會公眾各自的特點，制度能力指的是地方政府為合作治理的有效開展所提供的制度條件。個人勝任力指的是公職人員和社會公眾為合作治理公共事務(wù)所具備的知識、資源、技能等條件。3.合作行為。合作行為是將合作主體的合作意愿與合作能力切實轉(zhuǎn)化為合作成效的必備條件。合作行為是合作治理中合作主體為實現(xiàn)合作目標(biāo)所實施的各種共同行為。作為一種集體行為，合作行為的實現(xiàn)存在難度，許多因素會影響到合作行為的產(chǎn)生。故而，一個成功的合作治理實踐的重要體現(xiàn)應(yīng)當(dāng)包括該實踐中合作行為得以有效生產(chǎn)。地方政府與社會主體的合作行為的基本形態(tài)是雙方針對公共問題圍繞共同目標(biāo)而建立起來的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。由于合作內(nèi)容、合作領(lǐng)域、合作目的等方面的差異，合作行為可表現(xiàn)為多種形式。依據(jù)主導(dǎo)力量，合作行為分為政府為中心的合作、社會為中心的合作、混合式合作等[8]。根據(jù)地方政府的職能表現(xiàn)，合作行為包括政府購買河道治理服務(wù)、行政河長和民間河長共同治水、政社共同參與河流治理相關(guān)主題的公益行動等[9]。從過程的角度，合作行為可劃分為問題設(shè)定、方向設(shè)定、具體實施等。基于合作行為的目的，合作行為表現(xiàn)為獲得信息的合作行為、獲得資源的共同行為、監(jiān)督的合作行為等。不同類型的合作行為中合作主體的互動、關(guān)系、角色等具有不同的表現(xiàn)，在實現(xiàn)合作目標(biāo)方面的成效也存在差異。因此，在對“治水五人組”進(jìn)行剖析時，本文將挖掘地方政府與社會公眾之間合作行為的具體表現(xiàn)與特征，以及這些合作行為如何實現(xiàn)合作目標(biāo)。

三、政社合作治理視角下“治水五人組”分析

（一）“治水五人組”的形成。“治水五人組”是一個水污染治理團隊，由街道河長、社區(qū)河長、民間河長、河道警長、河道觀察員五類主體構(gòu)成。街道河長、社區(qū)河長、河道警長屬于行政力量，分別由街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人、社區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人、屬地派出所負(fù)責(zé)人或民警擔(dān)任。民間河長和河道觀察員屬于社會力量。民間河長由關(guān)心河道水質(zhì)改善的熱心市民擔(dān)任，河道觀察員主要是環(huán)保人士和媒體記者。“治水五人組”在行政河長的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。2013年11月15日，Z省出臺《關(guān)于全面實施河長制，進(jìn)一步加強水環(huán)境治理工作的意見》，要求各級河道在2013年底前實現(xiàn)河長制全覆蓋，每條河道實行責(zé)任承包制，河長是河道的第一責(zé)任人。行政河長成為了Z省深化“五水共治”治水行動的關(guān)鍵性力量。但是，行政河長在水污染治理過程中面臨一些履職困境。受到長春護(hù)河隊的啟發(fā)，H市城管委員會河道監(jiān)管中心向社會公開招募民間河長，最終56名市民被聘用為民間河長，治水力量從行政河長擴大到行政河長與民間河長二人組。2015年7月23日，H市首次提出了“治水五人組”，整合行政河長、民間河長、河道警長、河道觀察員，將治水力量向團隊化深化和拓展。“治水五人組”改變了水污染治理“政府干、群眾看”的狀況，行政力量和社會力量發(fā)揮合力，成為該市水污染治理的重要力量。在這一團隊的努力下，47條黑臭河道的整治工作提前完成，城郊結(jié)合部黑臭河道和農(nóng)村污水等治理難度大的任務(wù)取得良好成效，涉水矛盾糾紛與污染環(huán)境違法犯罪得到有力打擊。（二）“治水五人組”的合作維度分析。1.目標(biāo)一致和資源依賴推動合作雙方形成合作意愿“治水五人組”之所以能夠形成強大的治水合力首先在于行政力量和社會力量均表現(xiàn)出了合作意愿。從當(dāng)?shù)卣暮献饕庠缚矗?dāng)上級政府和社會媒體高度評價H市的治水工作時，相關(guān)負(fù)責(zé)人總是會強調(diào)“治水五人組”在其中所發(fā)揮的作用。當(dāng)?shù)卣呀?jīng)將“治水五人組”的實踐探索作為該地治水特色工作不斷向其它城區(qū)進(jìn)行宣傳和推廣。在該地河長制工作文件中，“進(jìn)一步深化’治水五人組’，實現(xiàn)‘治水五人組’向‘5+X’河長制不斷拓展”成為未來治水工作的核心任務(wù)。對于當(dāng)?shù)厥忻瘛h(huán)保人士、新聞媒體記者等社會公眾參與水污染治理的積極性，無論是首次招募民間河長，還是之后各區(qū)政府的招募，均是報名人數(shù)遠(yuǎn)大于招募人數(shù)。首次招募數(shù)據(jù)表明，從130名報名人員中應(yīng)聘成功的56名民間河長全部按時到崗。目標(biāo)一致和資源依賴是促進(jìn)當(dāng)?shù)卣c社會公眾愿意合作開展水污染治理的主要驅(qū)動力，他們的意愿類型表現(xiàn)為認(rèn)同驅(qū)動型和激勵驅(qū)動型。解決水污染問題是H市政府與市民的共同目標(biāo)。2013年，Z省政府將治水作為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略支點，全面啟動了五水共治工作。治水任務(wù)完成情況成為了Z省轄區(qū)內(nèi)各市政府的核心工作。從2013年起，打好五水共治攻堅戰(zhàn)、全面消除市區(qū)垃圾河、治理黑臭河、加大治水力度等治水工作被列為H市發(fā)展目標(biāo)和重點工作。水污染的治理工作兼具政治任務(wù)和常規(guī)工作的雙重屬性，該議題和治理目標(biāo)的特殊性，推動H市政府向社會釋放出合作意愿和合作空間。水污染問題對人們的生產(chǎn)生活和身體健康造成影響，這類問題比較容易獲得社會公眾的關(guān)注。但“治水五人組”中社會公眾還受到情感、志業(yè)、同輩力量等影響，從而產(chǎn)生為水污染治理貢獻(xiàn)自己力量的意愿。“無聲河長”張海清在清水邊長大，看到周邊河水變成黑河和臭河，張海清主動巡河并參加民間河長工作。忻皓、申屠俊等民間河長本身從事環(huán)保事業(yè)，大部分任職于環(huán)保類組織，專業(yè)使然讓他們一直關(guān)注并投身于治水工作。一些市民在張海清、忻皓等先進(jìn)事跡的帶動下也關(guān)心水污染問題，自發(fā)參與巡河與監(jiān)督河道。行政河長與民間河長、河道觀察員之間存在著資源依賴。行政河長一般由黨政主要負(fù)責(zé)人兼任，他們難以將所有的工作時間和精力放在水污染治理工作上，且一些排污致污行為比較隱秘。因此，行政河長面臨信息收集不全面、不及時、不準(zhǔn)確等難題。這些信息對于生活在河道周邊的人來說，比較容易且及時地獲得。為解決行政力量與有效治理之間的不匹配問題，當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生吸納社會力量的意愿。反映問題的渠道形式化、不暢通等問題常常被認(rèn)為是阻礙社會主體有效參與的主要原因。民間河長、河道觀察員等社會公眾愿意參與到水污染治理中，同樣在于合作治理為他們提供了比較暢通的反映河道問題的渠道。在沒有成為河長時，這些熱心公眾發(fā)現(xiàn)水污染問題總感覺沒有反映渠道，自從擔(dān)任民間河長后，他們能夠及時向政府人員反映問題。2.制度與培訓(xùn)雙重供給促使合作雙方具有合作能力合作能力主要包括制度能力和個人勝任力。為推動社會力量參與水污染治理，H市制定出臺了《H市河長制義務(wù)社會監(jiān)督員制度》《H市“治污水（清水治污）”三年行動計劃（2014-2016）》《H市全面深化河長制方案（2017-2020年）》等政策。明確職責(zé)是合作雙方能力建設(shè)的基礎(chǔ)。這些政策明晰了治水團隊中各類成員的職責(zé)。街道河長是“治水五人組”的核心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理社區(qū)河長、民間河長、河道警長、河道觀察員。具體責(zé)任包括：指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督包干河道治理、管理保護(hù)；組織實施“一河一策”方案；組織、協(xié)調(diào)、推動和督促包干河道水質(zhì)改善、河岸環(huán)境提升、長效管護(hù)和執(zhí)法監(jiān)督等綜合治理與管理保護(hù)；加強治水團隊建設(shè)，組織河長團隊開展常態(tài)化巡河和每月河長“固定活動日”活動等。社區(qū)河長主要負(fù)責(zé)日常巡查，及時發(fā)現(xiàn)、報告和跟蹤涉河問題的解決，協(xié)助推進(jìn)河道周邊環(huán)境專項整治、水環(huán)境治理、長效管理和執(zhí)法監(jiān)督等綜合治理與管理保護(hù)工作。河道警長承擔(dān)打擊破壞水環(huán)境的違法犯罪活動和處理涉水糾紛等工作。民間河長的履職責(zé)任主要包括：協(xié)助行政河長開展治水的監(jiān)督工作，并將相關(guān)情況反饋給責(zé)任河長和相關(guān)職能部門；對河道開展日常巡查、排放口檢查等，對一些破壞水環(huán)境的行為進(jìn)行制止；調(diào)動周邊群眾的治水熱情，鼓勵沿河市民參與到治水中。環(huán)境觀察員負(fù)責(zé)監(jiān)測水質(zhì)狀況和監(jiān)督治水行為。在社會力量的勝任能力方面，一般認(rèn)為制約社會力量合作參與公共治理的障礙之一是專業(yè)知識能力的缺乏。為提高民間河長的履職能力，H市加強了對他們的組織化管理，并為他們的履職提供了專業(yè)培訓(xùn)。H市引導(dǎo)民間河長開展區(qū)塊化管理，首次聘用的56名民間河長通過選舉投票的方式，選出1位總河長、7位區(qū)河長。總河長負(fù)責(zé)召集全員與安排市、區(qū)河道管理部門組織的活動，區(qū)河長定期組織小組成員進(jìn)行階段性的工作分析總結(jié)。河道監(jiān)管中心或各區(qū)定期組織所有河長的培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括河道管理法規(guī)、水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、黑臭河道驗收標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)監(jiān)測、水環(huán)境生態(tài)治理技術(shù)等多項內(nèi)容。為提高河道觀察員的能力，H市各區(qū)政府為他們每人配備一個工具箱。工具箱里有提取水樣所需的容器、手套、檢測水質(zhì)所需的化學(xué)試劑以及環(huán)境觀察任務(wù)卡，能夠迅速測出溶解氧、高錳酸鹽等水質(zhì)指標(biāo)。擁有了這些工具，河道觀察員得以準(zhǔn)確來自社會層面的河道治理黑臭報告。在行政河長的勝任力方面，H市組織開展了各類河長培訓(xùn)會。2015年累計開展培訓(xùn)18場，接受培訓(xùn)的行政河長數(shù)量達(dá)到4000多人。除此之外，H市制定出臺了行政河長常態(tài)化履職的手冊《“河長制”工作百題問答》。該手冊的內(nèi)容涵蓋了各級行政河長巡點、頻次、職責(zé)、H市河道情況等100條詳盡知識，成為行政河長履職的必讀書目。行政河長還可以利用智慧河長管理系統(tǒng)和河道水質(zhì)APP開展河長制相關(guān)業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)。這些管理系統(tǒng)設(shè)置了信息公開、通知公告、經(jīng)驗交流、履職管理、公眾互動、成果展示等多個欄目。借助于這些欄目，行政河長不僅更有效地履行水污染治理職責(zé)，還及時獲得了河長工作動態(tài)、各類文件等學(xué)習(xí)資源。3.形成日常巡河、河長固定活動日和河長論壇等合作行為當(dāng)合作雙方具有合作意愿，并且已形成相適配的合作能力時，明確通過何種合作行為以有效完成治水任務(wù)成為了關(guān)鍵。除了每天的日常例行巡查河道外，H市“治水五人組”的合作行為還表現(xiàn)為河長固定活動日和河長論壇。工作群和河長信息系統(tǒng)平臺的建立為“治水五人組”中行政力量與社會力量日常巡河之間的合作互動提供了便捷。行政河長、民間河長、河道警長、河道觀察員等都加入了包干河道工作群。絕大多數(shù)民間河長與行政河長、河道聯(lián)系人之間也相互加了個人微信。行政河長和河道警長通過微信工作群、QQ群及時地了解河道動態(tài)信息。民間河長和河道觀察員在微信工作群和QQ群上反映巡河發(fā)現(xiàn)的問題，既緩解了民間力量“發(fā)現(xiàn)問題而沒有執(zhí)法權(quán)”的尷尬，也促使他們所反映的問題能夠得到快速回應(yīng)。河長固定活動日每個月開展一次，時間固定在第一周的周一，由街道河長組織河長團隊成員參加。區(qū)別于一般意義上的河長日常巡查，河長固定活動日安排的活動形式較為多樣化，如巡查走訪、開會研究、志愿服務(wù)、宣傳活動等。河長團隊在河長固定活動日圍繞“查商宣結(jié)聯(lián)”五項工作任務(wù)：查是排查問題，整理治水工作問題清單；商是召開河長團隊例會，會商河道問題及解決措施；宣是宣傳發(fā)動，向沿河單位、居民宣傳河道治理舉措、科普知識、治水法規(guī)；結(jié)是結(jié)合“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育推進(jìn)安排，配套開展“當(dāng)合格河長、亮黨員身份、做治水先鋒”等學(xué)做活動；聯(lián)是依托“同心圓”服務(wù)民生項目，開展聯(lián)動共建，探索水生態(tài)，挖掘水文化。河長論壇由H市J區(qū)政協(xié)牽頭組織承辦，自2015年起每年舉辦一屆。河長論壇的參與者主要包括城市建設(shè)委員會等水污染治理相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、由政協(xié)委員擔(dān)任的行政河長、“治水五人組”團隊成員、其他市民代表等。每屆的河長論壇主題不盡相同，但都會聚焦于河長制、河長履職、水污染治理的社會群眾基礎(chǔ)等核心主題。在河長論壇上，“治水五人組”團隊成員和其他與會人員積極圍繞論壇主題暢所欲言，分享履職經(jīng)驗做法，探討治水難點和問題根源，交流困惑與煩惱，提出意見建議，形成治水的良好對策。“治水五人組”通過日常巡河、河長固定活動日、河長論壇等合作行為去實現(xiàn)合作目標(biāo)。這些合作行為涉及的合作內(nèi)容比較豐富。日常巡河主要是河道巡查和監(jiān)督工作，河長固定活動日和河長論壇則將合作內(nèi)容從巡查監(jiān)督服務(wù)擴展到宣傳、治理和決策。從社會力量嵌入到水污染治理并與政府決策者密切聯(lián)系的程度而言，這些合作行為促使合作雙方的合作關(guān)系更為持續(xù)和深入。在這些合作行為中，行政河長和社會力量之間的互動并非局限于反饋問題與回復(fù)處理，而更加注重互動的直接性。不僅有雙方制度化的互動規(guī)則，還有非制度化的信息溝通。這類合作行為能夠方便各類社會力量的參與，也可保障合作雙方在水污染治理網(wǎng)絡(luò)的嵌入和互動程度。

四、地方水污染治理中政社合作的實現(xiàn)路徑

合作治理的復(fù)雜性決定了政府和社會主體之間合作關(guān)系的建立將面臨一系列的挑戰(zhàn)。H市“治水五人組”的成功實踐為探索水污染治理中政社合作提供了一些路徑借鑒。（一）促進(jìn)合作雙方對合作目標(biāo)的高度認(rèn)同。盡管推動合作雙方產(chǎn)生合作意愿的驅(qū)動力量很多，當(dāng)合作雙方的目標(biāo)不一致時，合作關(guān)系依然能夠建立，但建立在目標(biāo)不一致基礎(chǔ)上的合作關(guān)系將會使合作雙方需要去處理多元目標(biāo)之間的平衡問題，而這一問題將會加大合作風(fēng)險，導(dǎo)致合作關(guān)系難以維持。合作雙方的目標(biāo)一致性有助于避免合作意愿形成的困境，促使合作關(guān)系更穩(wěn)定和更有效地建立。“治水五人組”的實踐表明，行政力量和社會力量之間要形成較強的合作意愿，除了雙方資源相互依賴外，還在于他們高度認(rèn)同合作目標(biāo)。因此，在增強合作雙方的合作意愿方面，應(yīng)當(dāng)跳出理性經(jīng)濟人的邏輯，更加注重合作雙方對合作目標(biāo)的認(rèn)同。為促進(jìn)合作雙方對合作目標(biāo)的高度認(rèn)同，一方面，應(yīng)當(dāng)清晰界定且透明化合作目標(biāo)。合作目標(biāo)越清晰，并為合作雙方所知曉，合作雙方的行動更加一致，也更能夠認(rèn)同合作目標(biāo)與合作行為可能產(chǎn)生的其它價值。另一方面，應(yīng)當(dāng)注重先進(jìn)人物對當(dāng)?shù)毓妳⑴c治理水污染的帶動和示范作用。在先進(jìn)人物榜樣力量的影響下，當(dāng)?shù)毓娔軌蚋惺艿阶约号c所在城市之間休戚相關(guān)，產(chǎn)生公共責(zé)任意識，繼而認(rèn)同水污染的治理工作。“無聲河長”張海清是H市最具代表的治水先進(jìn)人物。H市官方媒體多次采訪、宣傳和報道張海清的事跡，該事跡也于2018年獲得Z省省委書記的批示。在以張海清為代表的先進(jìn)人物的帶動下，越來越多的市民加入成為民間河長或河道觀察員。（二）賦予社會主體合作身份和提供能力培訓(xùn)。在政社合作治理過程中，社會公眾可以發(fā)揮信息交流、資源供給、政策建議等多個方面的功能，但這些功能的發(fā)揮將受制于社會公眾參與合作的能力。有研究指出，中國城市公民在環(huán)境行為參與意愿方面具有顯著的依賴心理，其結(jié)果表現(xiàn)為公民公共精神水平的弱化，并具象為對環(huán)境行為的低度支持和參與[10]。在“治水五人組”案例中，行政河長和社會公眾的合作能力為有效的政社合作治理提供了支持。社會公眾合作能力的形成與建設(shè)有賴于政府的培育。借鑒于“治水五人組”的經(jīng)驗，首先，應(yīng)當(dāng)賦予社會主體參與合作的正式身份。合作治理中社會公眾的角色可以是公民、顧客和志愿者。對于積極參與合作治水的市民，H市政府授予了他們民間河長或河道觀察員的身份。這些身份的獲得經(jīng)過官方正式的招聘甄選程序，并由聘書和身份牌作為憑證。區(qū)別于一般的志愿者，官方身份的賦予不僅使得社會公眾的巡河治河行為正式化，而且促使他們對自己的職責(zé)更加清晰，并為此積極提高履職能力。其次，應(yīng)加強信息公開，并積極與社會公眾開展溝通。H市政府不僅要求河長的名單在地方主要新聞媒體上向社會公布，還要求河道顯要位置設(shè)立公示牌，信息內(nèi)容包括河長的姓名、職務(wù)、聯(lián)系部門、職責(zé)、監(jiān)督電話、管治保工作目標(biāo)與任務(wù)、舉報電話等。最后，定期組織開展提升社會主體能力的培訓(xùn)。考慮到水污染治理中社會公眾多以志愿者角色參與合作，組織開展培訓(xùn)工作時，應(yīng)當(dāng)考慮他們參加培訓(xùn)的便利性。（三）形成以信息技術(shù)和會議活動為載體的合作行為。國外水污染政社合作治理行為的主要載體是組織機構(gòu)。通過設(shè)立囊括政府成員和社會主體成員的組織機構(gòu)，行政力量和社會力量的合作行為得以形成。比如，澳大利亞的社區(qū)咨詢委員會。“治水五人組”并不是一個實體組織，區(qū)別于國外實踐，以信息技術(shù)和會議活動為載體的合作行為同樣有助于合作目標(biāo)的實現(xiàn)。“治水五人組”的實踐表明，這類合作行為契合了水污染合作治理對于社會力量包容性的要求，不僅便于各類社會力量的參與，也可保障合作雙方在水污染治理網(wǎng)絡(luò)的嵌入和互動程度。一方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵合作雙方依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立工作群，便于社會公眾及時地向水污染治理相關(guān)職能部門反映河道巡查情況、治理難點、對策意見等，行政力量同樣能夠快速準(zhǔn)確地向社會主體告知相關(guān)政策信息、問題處理情況等。另一方面，圍繞治水主題設(shè)置相關(guān)的會議活動，并將其制度化和常態(tài)化。這些會議活動不僅應(yīng)當(dāng)注重參與主體的廣泛性，還需要考慮社會公眾對水污染治理事務(wù)的嵌入程度，以及他們與行政力量的互動程度，避免會議活動的形式化等問題。（四）推動合作雙方建立增效式合作關(guān)系。根據(jù)學(xué)者汪錦軍的研究，合作關(guān)系可理解為增效式合作、替代式合作、拾遺補缺式合作等三類[11]。增效式合作是指合作雙方之間存在功能的互補，他們通過付出各自的資源，形成合作關(guān)系，共同完成合作事務(wù)。替代式合作是指合作一方將職能轉(zhuǎn)移到另一方主體，雙方形成出資人和執(zhí)行者的合作關(guān)系。補缺式合作指的是合作雙方圍繞公共事務(wù)的共同目標(biāo)各自開展行動，行為上表現(xiàn)為協(xié)同和相互補充。在“治水五人組”中，行政力量和社會力量具有合作意愿，并且形成了與合作治理相適配的合作能力和合作行為，他們建立形成了增效式合作關(guān)系。他們之間存在著對信息和問題反映渠道等資源依賴，且具有實質(zhì)性互動。對于非組織化的社會公眾來說，他們難以完全承接政府的水污染治理職能，因而不適于形成替代式合作關(guān)系。如果形成的是補缺式合作關(guān)系，社會公眾將會降低合作意愿，導(dǎo)致合作難以維系。因為在補缺式合作關(guān)系中，合作雙方只表現(xiàn)為行為上的相互補充，互動程度比較低。因此，增效式合作關(guān)系比較適合于水污染治理領(lǐng)域中政府與社會公眾的合作。

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作者:堵琴囡 單位:浙江理工大學(xué)法政學(xué)院