我國農村公共服務機制的完善

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［摘要］當前農村公共服務的發展表現出片面依賴政府力量、與城市相差較大、農村供求結構失衡等三大特點。從供給側改革角度看，目前我國農村公共服務供給正面臨財政支持不足、非均等化體制約束、改革實踐經驗缺乏等短板。從供給側改革方向入手，從“補短板”的靶向，文章提出完善我國農村公共服務機制的對策建議。

［關鍵詞］農村公共服務;機制;供給側改革

當前，我國正處于經濟和社會雙向轉軌的關鍵時期，無論是經濟改革還是社會改革，都開始逐步傾向于關注民生。但長期以來我國城鄉二元結構不均等問題突出，無論是經濟發展還是民生建設，政府的傾斜面往往在于城鎮。現階段我國農村地區的政府公共服務供給水平雖然有所提升，但在農村公共服務機制方面仍然存在不暢的問題，導致實際供給仍存在較明顯的短板，與現代化大民生發展的要求不相適應。推進農村公共服務機制改革，有效地補給農村公共服務的短板，既是我國新時期保障農村可持續發展的重要途徑，也是遵循我國鄉村振興“三步走”戰略的重要體現，還為我國持續推進供給側改革提供有力的支撐。

一、我國農村公共服務供給的現狀

我國農村公共服務與城市差距較大，這與政府政策、資金支持力度不同密切相關。為了維護農村穩定發展，國家及地方政府越來越重視農村公共服務。“十二期”期間，我國農村公共服務明顯改善;“十三五”時期，農村公共服務水平也持續提升。隨著黨的明確提出鄉村振興戰略，未來我國農村公共服務供給水平和供給有效性還有望繼續提高，但與此同時，對照供給側改革的要求，目前，我國農村公共服務體系仍欠完善，農村公共服務的供給主要存在以下三個特點。(一)農村公共服務片面依賴政府力量。政府承擔著公共服務建設的角色。由于城鄉公共服務供給的不均衡性，片面依賴于政府力量的農村公共服務發展滯后而難以適應“三農”發展需求。首先，政府身為農村公共服務的主導型攻擊者，無法為農村供給高效的公共服務，導致農村公共服務水平遠落后于城市地區;其次，政府財政支出更容易偏向城市，導致農村公共服務供給不足，進而導致農村公共服務供求嚴重失衡;再次，政府為了提供GDP增長速度，更傾向于把財政支出用于經濟發展，導致農村公共服務仍處于落后水平;最后，政府決策可能存在一定的片面化，導致農民利益得不到保障，影響我國農村公共服務提升［1］。(二)農村公共服務與城市相差較大。資源配置不均衡導致農村公共服務于城市相差較大，一方面，我國農村公共服務全方位都滯后;另一方面，我國農村公共服務成本高于城市地區。這兩個方面都導致農村公共服務水平與城市差距大。我國農村地區公共服務落后，不僅表現在經濟發展領域，還表現在基礎設施、醫療、教育、文化、社保等領域。農村基礎設施建設相對落后，導致農村地區在交通等方面環境都較差，影響了農村地區招商引資的能力。部分農村醫療條件不符合國家標準，農村醫療衛生主要由財政撥款，由于地方財政拮據，導致農村醫療經常被忽視，難以發展農村醫療事業。從教育來看，雖然九年義務教育已普及，但農村地區師資力量薄弱，導致農民子女處于教育劣勢，農民的受教育文化水平難以提升。從社保來看，雖有農村合作醫療保險，但仍解決不了看病貴、看病難問題。農村養老保險的繳費金額較大，很多農民沒有能力購買養老保險。就公共服務成本而言，農村地區要高于城市地區。由于基層政府的財政收入有限，尤其是經濟不發達地區，資金流動不暢，農民無法享受高層次的公共服務和公共產品。農民要想獲得與城市居民同等的公共服務，就要付出高額的成本和代價，從而需交各種各樣的稅收。因此，對于農民來說，公共服務的權利與義務是不對等的。為保障我國經濟的穩定發展，政府就必須解決城鄉二元化問題，提高農村公共服務水平，盡可能地達到資源分配平衡。(三)農村公共服務供求結構失衡。1.區域發展水平的不均衡性帶來公共服務需求的不均衡性。不同農村地區經濟的差異化，加速了農民對公共服務需求的差異化，這也增加了政府為農村供給公共服務的難度。對收入較高的家庭而言，這類農民對休閑娛樂、保健、治安等方面的需求較高;對收入一般的家庭而言，他們更傾向于社保福利、醫療衛生等方面的公共產品和服務。因此，政府在提供農村公共服務時，應本著“因地制宜、因人而異”的原則，從農村地區的實際情況出發，滿足多數農村居民的需求，尊重地區經濟發展與人文風俗，盡可能地提供多樣化的公共服務。2.農民的需求水平不斷提升，也引起了公共服務供需更加趨于失衡。據需求層次理論可知，人在獲得基本需求后就會追求更高層的需求。起初，由于農民生活條件較差，農民對公共服務的需求僅停留在基本生活需求方面。但近幾十年來，我國經濟飛速發展，農民生活質量顯著提升，農民對公共服務的需求不但局限在生存方面，而且更傾向于精神服務，這導致農村公共服務供求嚴重失衡。當前，農村公共服務體系僅能滿足農民的生存需求，在農民的精神需求方面顯然無法充分滿足。所以，我國各級政府應從農村居民的實際情況出發，保障農村居民的利益，最大限度地滿足農村居民的多元化需求［2］。

二、我國農村公共服務供給存在的短板

(一)財政短板。政府財政資金非常有限，銀行的財政補貼是完善農村公共服務體系的支撐。隨著我國經濟的穩定發展，我國財政收入大幅提高，然而，投入到農村公共服務的供給的財政收入仍不足，主要由以下三個原因造成的。1.政策財政資金有限，對農村公共服務支撐力度不足。財政資金支撐力度不足，導致我國農村公共服務建設缺乏穩定的資金支撐，無法提高公共服務質量。自2006年開始，我國取消了農業稅，在減輕了農民的負擔的同時，鄉鎮財政壓力也有所擴大，導致基層政府的財政乏力，勢必會給農村公共服務造成一定的負面影響。2.政府財政轉移支付的資金配置效率偏低，難以實現農村公共服務的供需平衡。政府作為支農助農的重要后盾，在財政保障“三農”方面起到一支主力軍的作用。目前，我國政府轉移支付資金利用率低，且管理部門與管理人員不明確，大量的費用浪費在部門人員管理中，致使上級部門下撥的政府轉移支付資金與最終達到基層政府的資金差距很大，轉移支付資金并未發揮它應有的作用，實際效果與預期效果相去甚遠［3］。3.政府財權與事權不匹配，農村公共服務體系不完善。我國政府雖然劃分了中央與地方的財權，但是對事權劃分卻相當模糊，各級政府不斷將事權下移，導致基層政府壓力過大。從農村公共服務來看，本該由上級部門承擔建設，有的上級部門將事權下放，但是財權不下放，導致農村公共服務供給主體錯位。從基礎教育來看，基礎教育屬于全國性的公共產品，應當由中央與地方共同分擔，但是基礎教育的事權逐級下移，縣級與鄉鎮級政府承擔比重較大，加上財政緊缺，導致基層政府財政赤字嚴重。(二)體制短板。城鄉的二元化結構的存在，導致政府對農村公共服務供給的質量大打折扣，農村公共服務實際獲得資源少、資金不足等問題尤為突出。二元化體制影響了農村公共服務，中央與地方政府更加重視城市發展，導致農村公共服務容易被忽視，體制短板凸顯。1.政府倡導城市工業化發展，過度擠壓農村公共服務資源。自中華人民共和國成立以來，我國就將發展重心放在工業強國戰略上。為了實現我國經濟的快速發展，加快城市化與工業化進程，我國農村地區資源不斷被轉移到城市工業化建設中。農村一直成為城市的“資源供給者”，源源不斷地向城市輸送人力、財力和物力。這導致原本發展就落后的農村地區，農村資源更為薄弱，城鄉差距也越來越大，形成非均等化的二元體制。這種二元體制是以犧牲農村的利益來換取城市規模發展的，實際過程中原本是用于農村公共服務建設的資金往往可能被用于城市工業化建設的各個環節中，極大地挫傷了農村居民的生產積極性，阻礙了農村公共服務的建設。2.政府財政資金更傾向于城市，導致農村資金遠小于城市。農村與城市的公共服務資金差距較大主要是由于財政體制短板形成的。從財政支出來看，雖然我國對農村的財政支出總量城鄉逐年遞增的趨勢，但是其增長速度遠低于城市。在城鄉二元體制中，政府將大量的財政資金用于城市的公共服務中，農村公共服務財政資金相形見絀。我國政府應不斷進行體制改革，優化體制制度，不能長期以犧牲農村利益來獲取城市發展。在城鄉發展中，應統籌兼顧，將農業經濟發展放在基礎地位，保障農民的合法權益，破除二元體制制度，維持社會長期穩定的發展，提高農村公共服務質量［4］。(三)經驗短板。農村相關政策的制度與執行缺乏實踐經驗，導致農村公共服務建設出現了經驗短板。經驗短板阻礙了農村公共服務建設，主要表現在制度針對性不足、政策執行度缺乏兩個層面。1.農村公共服務政策制度缺乏針對性。農村經濟發展離不開農村居民，農村居民是扎根于農村土壤中，是農村公共服務不容忽視的核心載體。農民是最熟悉本土的農村環境的，也是最了解當地公共服務供給究竟存在哪些缺陷。目前，我國農村公共服務供給片面依靠政策，采用的是“自上而下”的政策決策制度，該制度的決策者缺乏最基層的農村生活經驗，這些決策者可能在不熟悉農村經濟發展狀況與農村生活狀況下編制《農村公共服務總體規劃》(以下簡稱《規劃》)，導致《規劃》失去了決策的針對性。農村公共服務體系的完善與建議，應以尊重農村居民的意愿、保障農村居民的權益以及促進農村居民的發展為前提，根據實際操作過程中出現的問題提出意見，提高農村居民政治權利的意識，將惠農政策落到實處。2.農村公共服務政策執行缺乏實效性。相對于農村經濟建設而言，農村公共服務的制度建設相對較為落后。政府政策傾向于農產品基地建設、農產品加工以及農業結構調整等經濟手段，導致政府過多的干預農村經濟，使得農產品市場缺乏活力。同時，忽略了農村公共服務中的基礎設施、醫療、教育、文化以及社保等方面建設，導致農民未能享受政策帶來的福利。此外，部門政策為了完成政績考評，迎合上級政府，大辦“面子工程”“形象工程”，導致原本財政更加拮據，降低了基層財政支出的利用率，造成資源與資金嚴重浪費。可見，農村公共服務效率低下，政策執行缺乏實效性。

三、完善我國農村公共服務機制的對策

為了有效地強化我國農村公共服務供給，必須充分貫徹落實鄉村振興戰略，從供給側改革的方向入手，特別是要從“補短板”的角度出發，靶向發力破解難題。結合當前我國公共服務供給存在的問題和弊端，本文提出優化完善我國農村公共服務機制的對策建議。(一)構建多元化農村公共服務供給機制，保證各級政府事、財兩權相匹配。完善的財政資金支出機制是保障農村公共服務供給的關鍵條件。一方面，各級政府要統籌城鄉發展，將資金合理地配置在城市與農村之間，構建一體化的財政供給機制;另一方面，政府應理清各級政府的財政關系，避免由于體制人員冗余與管理落后造成的資金利用率低，強化農村財政轉移支付制度。同時，中央與地方政府應重視基層政府財政資金不足的問題，尤其是經濟不發達地區。只有將財政資金向欠發達的農村及偏遠郊區有效傾斜，才能從整體上提高農村公共服務供給的有效性。構建多元化農村公共服務供給機制。政府應積極構建以政府公共服務為主，以公辦民辦與社會參與并舉的農村公共服務供給機制。該機制由政府衡量全年各項預算情況下，向全社會購買農村公共服務。在此基礎上，各個事業單位、各大民營機構都可以參與公平競爭，主要服務標準就可以參與農村公共服務供給，但政府要明確農村公共服務的責任，鼓勵大量的社會資源參與到農村公共服務領域，多元化地發展農村公共服務。保證各級政府事、財兩權相匹配。農村公共服務改革工程是一項系統、復雜和動態的大工程，服務對象面向大量的農民，因此服務的難度也非常之大。不能單純依靠中央和地方政府來搞服務供給，而是要正確理清財權與事權的關系，保證各級政府兩權相匹配，這樣才能明確各級政府的供給責任，提高農村公共服務供給的效率。一方面，理清中央與地方政府的事權與財權，將適宜上級政府支出的事權上移，如義務教育可由省級政府承擔，基層政府主要承擔農村交通、醫療、水利等方面的基礎設施建設，降低基層政府的財政負擔，確保各級政府財權與事權相一致;另一方面，提高農村公共服務的供給效率，積極優化各級政府的財政支出體系。通過“營改增”稅制改革適當減少中央與地方政府的共享稅，充實各級政府的稅收體系。同時，提高各級政府對農村公共服務的預算，并保證專款專用。(二)堅持公平和諧理念，建立健全城鄉統籌協調的服務體制。農村公共服務，其核心就是在于“公共”二字。要實現公共服務供給的有效性，就要確保各項發展成果在全民得到共享，這也是農村公共服務建設的最終目的。應積極做好制度、政策、資金等三大保障。1.制度保障。我國各級政府應該積極建立和完善公共服務均等化的制度體系，這便要求我國從法律法規和規劃戰略角度出發，確保農村公共服務均衡化。就像黨的十八屆三中、四中、五中全會都明確提出推進城鄉基本公共服務均等化，引導要素跨城鄉流動。2.政策保障。建立健全城鄉一體化公共服務體系，并不是城鄉之間絕對平均，而是政府主動去破解重城輕鄉的行政思路，通過一套鼓勵和支持政策引導城鎮強化對農村的支持力度。我國也應繼續實施“工業反哺農業，城鎮帶動農村”的戰略，推動資源要素城鄉自由配置。3.資金保障。各級政府應繼續加大對農村公共服務的資金投入力度，適當減輕基層政府負擔。雖然總體上我國對農村公共服務的資金投入不斷增加，但是城鄉之間公共服務差距仍然顯著。所以，需要繼續加大資金投入，著實緩解農村公共服務與基層財政之間的矛盾。(三)轉變政府職能，切實做好服務，保障農民的切身利益。要有效地增強農村公共服務供給，就要積極深化政府改革，轉變政府職能，從行政型政府向服務型政府轉變。同時，也要將服務力量從單一的政府力量向依靠大眾力量轉變，倡導全社會共同尊重農民群眾的主體地位，積極保障農民實際利益。不斷轉換觀念，轉變政府職能，打造服務型政府。要適應經濟新常態下我國經濟社會發展要求，各級政府需將農民利益置于首位。因此，政府應轉變原有行政觀念，由行政型政府不斷向服務型政府轉變。政府應將涉及農村公共服務建設的多項指標納入績效考核機制，不斷提高政府支農的質量和效率。政府和社會各界都要時刻尊重農民的主體地位。農民是國家的主人，我國農村的可持續發展離不開農民的參與。因此，國家應號召各級政府以及社會各界尊重農民，保障農民的實際利益，提升農民在國家的主體地位。地方政府也要響應中央精神，在制定相關支持政策或者編制農村公共服務建設規劃過程中，要及時征求農民意見，保證政策與規劃接農村之地氣。政府應搭建起政民互動平臺，不斷深入了解農民對公共服務體系的訴求，激發農民參與農村公共服務體系建設的積極性。

［參考文獻］

［1］任和．中國農村公共文化服務供給:以送電影下鄉為例［J］．中國農村觀察，2016(3)．

［2］張姍姍，吳春梅．農村公共服務支出的濟貧效應分析———以貴州省為例［J］．華中農業大學學報:社會科學版，2016(5)．

［3］翟軍亮，吳春梅．農村公共服務中的農民行為邏輯研究———兼論農村基層民主發展的推進路徑［J］．南京農業大學學報:社會科學版，2016(1)．

［4］張新文，詹國輝．整體性治理框架下農村公共服務的有效供給［J］．西北農林科技大學學報:社會科學版，2016(3)．

作者:謝曉虹 單位:國防科技大學