農村宅基地入市制度現狀及對策

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【摘要】本文采用問卷調查和文獻綜合的方法，在對試點地區宅基地利用現狀、退出補償機制及農民對其滿意程度進行分析的基礎上，探清現行宅基地入市制度存在的問題，提出未來發展宅基地入市制度的對策及方向，為當地政府及其他地區優化農村宅基地政策提供參考。

【關鍵詞】宅基地退出；補償機制；現狀與對策

1.研究區概況與樣本特征

高陵區隸屬于陜西省西安市，位于關中盆地中部，地處涇河、渭河兩岸，屬暖溫帶季風氣候，適合農業耕作。截至2017年高陵區土地承包經營權流轉總面積10.8萬畝，轄86個行政村。2016年地區生產總值（GDP）完成300.24億元。高陵區作為農村“三塊地”改革試點區的原因有：經濟發展較快、交通條件較好、非農業人口占比較重等。在作為試點的兩年時間里，高陵區探索了可復制、能推廣、利修法的政策理論和實踐成果，為全國的宅基地入市政策的推行提供了寶貴的實踐經驗。本文通過問卷調查、走訪、個別交談等形式，對高陵區曹家村、灰堆坡村和大夫雷村農民進行了調查，對宅基地使用權流轉的基層切實狀況有了更深層次的了解與認知。發放調查問卷90份，收回有效問卷84份，有效率為93.3%。

2.研究區宅基地使用權入市制度現狀分析

據調查數據顯示，在樣本中有23.81%的農戶擁有兩宗及以上的宅基地，16.74%的農戶宅基地面積達到200m2以上，遠遠超過陜西省平原地區133m2的標準。另外，在樣本調查的3個村莊中，每個村莊都有至少7宗的宅基地處于多年閑置狀態。總的來說，現階段我國農村宅基地集約潛力較大，通過宅基地使用權入市，可將閑置宅基地轉變為耕地或用于滿足新增建設用地經濟供給。2.1宅基地使用權入市的經濟和社會基礎狀況目前，高陵地區已將宅基地入市的農戶僅占試點樣本的8.31%，占比較小。在問卷中詢問關于“不愿意將宅基地入市的主要原因”時，選擇“沒有其他居住地”的占87.56%；在“城市相對于農村最大的優勢”一問中，選擇“社會保障更加完善”的占68.23%，選擇“教育條件更好”的占79.81%。可見，農民對住房、社會保障、教育設施的關注程度較高，即使現階段農村宅基地大量閑置，但依然不具備大規模入市的社會經濟條件，要想提高農戶對宅基地使用權入市的意愿，實現土地資源的優化配置，就必須建立完善的宅基地流轉市場和具有針對性的退出補償機制[1]。2.2農戶對宅基地使用權入市的意愿狀況宅基地作為農村社會保障機制的重要組成部分，也被農民視為“重要財產”。在調查中，農民面對是否愿意將自家宅基地入市的問題時顯得相當謹慎。分析過程如下：（1）變量選取及方向假設本文的因變量是農戶的宅基地入市意愿。在收集的份問卷中，選擇愿意與不愿意參與宅基地使用權入市的農戶分別有49、35戶，占有效問卷總數的58.42%、41.57%。依據受訪地區選取了表1所示變量。（2）模型構建由于被調查者的流轉意愿分為愿意和不愿意兩類，分別用1和0表示，然后用多個因素對0和1表示的現象進行分析。模型的因變量是二分變量，所以在模型選取上，本文采用二元logistic回歸模型[2]。Logistic的概率函數形式為：P=exp（Z）/1+exp（Z），Z是變量X1，X2，……，Xj的線性組合：Z=α+β1X1+β2X2+……+βnXn，本文設定愿意=1，不愿意=0，因此本文logistic回歸模型的具體形式為：logit（Pi）=ln[Pi/1-Pi]=α+β1X1+β2X2+……+βnXn，方程中，Pi為農戶愿意宅基地入市的概率，1-Pi為農戶不愿意宅基地入市的概率，i為農戶的編號，Xi為自變量，βi表示第i個影響因素的回歸系數,市的宅基地仍悉數處于閑置的狀態，只是宅基地使用權發生了轉移。宅基地使用權人對于閑置宅基地相關行為并不積極，已收回的宅基地也并未得到最有效的利用。

3.對策建議

根據對樣本進行的分層調查發現，距離城鎮越近的農民對宅基地入市意愿越強烈，其宅基地經濟價值也越高，越容易產生規模效應。因此，在政策制定時要因地制宜地。本文α為常數項。（3）研究結果本文在SPSS22.0中對樣本得到的統計數據進行計量分析，對農戶宅基地入市意愿的影響因素的橫截面進行二元Logistic回歸處理。根據HosmerandLemeshow檢驗模型值為0.807，說明自變量較好地解釋了因變量。通過模型分析得出模型檢驗和參數估計結果如表1所示，研究結果如下：①戶主年齡大小與子女數量對入市意愿具有顯著的負向作用。可能原因在于年齡大的人認為宅基地是相傳的“祖業”，對改變目前狀態有抵觸心理；另外，一個家庭中孩子越多，所面臨的負擔越大，進入城市生活的可行性減小，宅基地一般不會被轉讓；農民受教育程度對入市意愿有正向作用。原因是，受教育年限的增加能夠提高個人的認知水平和工作能力，對城市生活的渴望越強。②家庭總收入對入市意愿具有顯著的正向作用。可能原因是，農民的家庭收入逐年增加，負擔城市生活消費水平的能力隨之增加，在城市買房意愿更加強烈。農業收入占比并沒有通過顯著性檢驗,可能原因是，目前絕大多數農民經濟收入都來自打工，而農業收入對生活或決策的影響微不足道。③所設宅基地特征變量都成為入市意愿重要影響因素。擁有的宅基地面積越大越利于入市；宅基地距最近城鎮距離作為我們主要考慮因素其顯著性是明顯的，離城鎮近的宅基地更具有經濟價值，而遠郊區的農民受限于各種因素更趨向于不愿意入市；在城鎮擁有住宅的農戶，家庭成員多從事非農職業，家庭收入也較高，愿意宅基地入市以獲得經濟利益[3]。④對政策的了解程度對宅基地入市影響與預期相反。原因可能有：a.前文涉及到的戶主年齡、子女數量對其產生影響較大或者受這兩個變量控制，所以偏回歸系數為負。b.現階段的政策補償以及社會保障的設置并不適應當前農民現實狀況。2.4研究結論（1）雖然宅基地入市勢在必行，但當前高陵地區經濟和社會條件未完全成熟。（2）農民對宅基地入市的意愿受到經濟結構、文化水平、家庭狀況、宅基地情況等的影響。其中家庭情況和宅基地情況對入市意愿影響顯著。（3）目前，少數進行宅基地入市的農戶對補償標準以及入市后的生活條件較為滿意，但多數農戶對于宅基地入市依然持觀望態度。退以距離城鎮較近的相對發達的農村來說，提出如下幾點建議：3.1建立多元化的補償形式與標準目前高陵地區對于宅基地入市的補償方式較為單一，主要是給予一次性的經濟補償或置換房產。從調查問卷的統計結果來看，58.5%的農民希望用宅基地置換房產，19.2%的農民希望將入市的宅基地作為入股，16.5%的農民希望采取一次性現金補償形式。由此可見，高陵區現有的補償形式沒有很好的切合農民的需求，未來應該制定多樣化的補償形式，保障農民的利益，從而提高農民宅基地退出意愿。同時，要建立科學合理的補償標準，從農戶實際出發，對宅基地的生產要素功能、未來收益、建設成本等方面進行考量。例如，將農戶分為愿意進城落戶但無穩定工作的農戶、宅基地多置和超標占地的農戶和已經進城落戶的農戶三種，分別制定補償標準[4]。3.2完善法律體系和進城農民的社會保障制度將要出臺的《土地管理法》將為宅基地入市制度奠定法律基礎，如何明確土地流轉的原則、形式、程序、監管和責任,使宅基地入市納入法制軌道是其應考慮的主要任務。另外，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力[5]。因此，必須著力完善進城農民工基本生活保障、失業保障等政策；對選擇宅基地入市的農戶制定合理的補償政策，使農戶社會保險、福利制度等逐步與城鎮居民待遇同等。3.3完善宅基地的價值體系，適當發揮企業或個人投資者的作用隨著城鎮化進程進一步加快，空置宅基地大量涌入市場，建立起完善的“政府-投資者-農民集體”的宅基地流轉市場體系是高效利用回收宅基地的關鍵。具體來說，政府要做好宅基地價值潛力的宣傳工作，運用互聯網等技術建立起投資者與農民集體溝通的橋梁。進一步完善宅基地流轉中介機構的部門及職能設置，中介機構應做好土地整理、收集農村土地流轉信息、提供政策、法律咨詢、負責協商解決轉讓中的各種具體問題等工作，促進農村土地的科學流轉。3.4加快農村基礎設施與美麗鄉村建設對于前期宅基地入市數量較少、分布零散的情況，應著重突出政府的引導功能。區政府應著力進行基礎設施的完善，改善投資環境，拉動試點地區經濟增長，吸引更多投資者，為宅基地入市制度的進一步推行奠定基礎。另一方面，應深入開展美麗鄉村建設，加快修訂村莊和集鎮規劃建設管理條例，大力推進縣域鄉村建設規劃編制工作，與高校或職業院校合作，培養一批專門從事鄉村規劃的人才。推動農地流轉，為農業的產業化與規模化打好基礎，從而實現農村居民點的集中化，進一步解放農村宅基地流轉市場。

4.發展方向預測

雖然現階段宅基地大規模入市的條件尚不具備，但根據樣本數據顯示，當前農村居民后代已經全部進城定居或準備進城讀書、務工，這就預示著未來土地交易市場重心將由城鎮建設用地轉向農村建設用地，尤其是宅基地。隨著現階段政府的引導，經濟、社會條件的進一步成熟和社會保障制度的進一步完善，如何建立“政府-市場-農民”協調發展的宅基地流轉市場將成為研究重點。本文認為，在推動新農村建設進程中，企業和個人投資者的作用不容忽視。如何建立農村土地市場機制，既不使外部資本侵占農村土地，又能發揮市場調控作用，進而使農民的權益得到保障，將是農村土地市場研究的新方向。另一方面，農業規模化與農村居民點集中化也將成為新時期農村建設重點任務。大量閑置耕地由誰來種、誰來管、誰收益的相關政策和法律的制定，農村居民住宅由誰來建、誰管理的相關研究也將成為重點。

作者:高雅 殷聰 李脈 吳凡 韓青 晁陽 單位:長安大學

參考文獻

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