農(nóng)村宅基地制度改革分析

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農(nóng)村宅基地制度改革的主要做法

根據(jù)中央改革要求，義烏市在相關(guān)法律法規(guī)和政策制度方面強(qiáng)化頂層設(shè)計，平衡各方利益，結(jié)合各項國家級改革，逐步探索出農(nóng)民住房保障的多種實現(xiàn)形式。多形式完善宅基地取得及置換方式。義烏市在改革地區(qū)探索出了不同區(qū)域農(nóng)民住房保障多種實現(xiàn)形式，即在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)實行新社區(qū)集聚建設(shè)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外實行“空心村”改造，遠(yuǎn)郊區(qū)實行“異地奔小康”工程。1.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。新社區(qū)集聚建設(shè)政策的核心內(nèi)容是滿足農(nóng)民基本居住需求前提下，允許集聚建設(shè)對象以戶為單位申請宅基地取得及置換。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以宅基地上合法的住宅建筑占地面積為基數(shù)，按1∶5或每人175平方米建筑面積置換具有完全產(chǎn)權(quán)，可以直接入市交易的高層公寓，同時剩余可置換權(quán)益面積還可以在相應(yīng)地段繼續(xù)選擇產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。該模式實現(xiàn)了土地利用由粗放型向節(jié)約集約利用型的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)了人口產(chǎn)業(yè)有序集聚，優(yōu)化了城市品質(zhì)。目前，全市在建7個集聚高層公寓項目，配套7個產(chǎn)業(yè)項目，預(yù)計安置農(nóng)民1.44萬余人。2.城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，實施“空心村”改造。義烏市相關(guān)政策規(guī)定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外除“宅基地?fù)Q住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實施“空心村”改造。改造以拆除村內(nèi)危舊房、盤活閑置宅基地、暢通村內(nèi)道路、改善人居環(huán)境為目的，實行“零增地”改造，義烏市對“空心村”改造中安置基數(shù)予以明確，原則上不得實施“全拆全建”。實施改造的村莊，采用聯(lián)立式住宅安置，對建筑密度、容積率、房屋檐口高度進(jìn)行嚴(yán)格控制，且不再規(guī)劃建設(shè)多層、高層公寓。3.對遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊實施“異地奔小康”工程。義烏市對地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，根據(jù)群眾意愿，實施“異地奔小康”工程。異地奔小康工程分為集中安置、貨幣補(bǔ)償安置、就近行政村安置三種類型。其中，集中安置是在山區(qū)村比較集中的鎮(zhèn)街單獨(dú)選址，規(guī)劃安居社區(qū)；貨幣補(bǔ)償安置是村級組織成員或配偶在本市其他區(qū)域有合法房產(chǎn)的，可放棄房屋安置，拆除山區(qū)房屋后，享受貨幣補(bǔ)償安置補(bǔ)助及舊房殘值補(bǔ)償；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小戶確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋補(bǔ)償面積。目前，義烏市共有5個“異地奔小康”工程在建項目，可安置下山脫貧對象1.1萬人。多舉措探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。義烏市在確保農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損和保障“戶有所居”的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，真正實現(xiàn)宅基地減量化管理。一方面，退出宅基地復(fù)墾形成“集地券”。結(jié)合浙江實際，義烏市打造城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤升級版和新形態(tài)，實行“集地券”管理制度。將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地以及參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)、“空心村”改造和“異地奔小康”退出的宅基地等建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗收合格折算成建設(shè)用地指標(biāo)，即“集地券”。“集地券”實行臺賬登記，建設(shè)項目需要時再掛鉤在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，從而達(dá)到零星的建設(shè)指標(biāo)集中統(tǒng)籌利用。義烏市通過“集地券”有效打通了新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化之間的“任督二脈”，破解了發(fā)展空間不足的難題。“集地券”可以進(jìn)行交易，政府設(shè)立最低保護(hù)價40萬元/畝，初次交易獲得的收益在扣除村級集體經(jīng)濟(jì)組織計提純收益的10%之外歸宅基地使用權(quán)人所有。“集地券”可進(jìn)行銀行質(zhì)押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源庫，預(yù)計可盤活全市農(nóng)村存量建設(shè)用地2000畝以上，統(tǒng)籌用于民生項目，破解了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用難題。現(xiàn)在全市56個村實施了“集地券”政策，政府回購收益已達(dá)7960萬元，平均每村142.14萬元。另一方面，退出宅基地用于再分配。義烏市規(guī)定對于自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民，可以根據(jù)土地級差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，或進(jìn)行純貨幣化安置補(bǔ)償，保證農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損。騰退的宅基地用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地再分配的，回購價格由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參照宅基地基準(zhǔn)地價與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定，政府給予每平方米1000元的補(bǔ)助，全市已累計退出農(nóng)村宅基地3.3萬平方米。與此同時，全面開展城市有機(jī)更新。義烏市大力實施了5.78平方公里老城區(qū)更新改造，通過貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣化安置憑證三種補(bǔ)償方式退出“城中村”宅基地。首批啟動的3個區(qū)塊改造，占地567畝，房屋建筑面積共計約32萬平方米，涉及1954戶，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地權(quán)益保障方式。加快農(nóng)村住房歷史遺留問題處理，全面實施農(nóng)村宅基地房地一體的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，完善宅基地抵押流轉(zhuǎn)等用益物權(quán)，實現(xiàn)由單一居住功能向多功能轉(zhuǎn)變。1.有序處理農(nóng)村住房歷史遺留問題。義烏市將農(nóng)村住房歷史遺留問題區(qū)分為嚴(yán)重違法和輕微違法，其中宅基地超過批準(zhǔn)面積或按戶控面積少于一間36平方米、住房超建少于一層，至今未依法處理，視為輕微違法列入歷史遺留問題處理范圍。義烏市對輕微違法的納入有償使用范圍，有償使用費(fèi)參照宅基地樓面基準(zhǔn)地價，以宗地為單位，由村集體經(jīng)濟(jì)組織按20年使用期限向農(nóng)戶一次性收取，并根據(jù)超占建筑面積大小，采取累進(jìn)制收費(fèi)辦法。嚴(yán)重違法的按照土地管理和規(guī)劃法律法規(guī)予以拆除。2.建立城鄉(xiāng)置換權(quán)益交易制度。義烏市出臺相-6-關(guān)政策文件，規(guī)定城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)對象退出宅基地或放棄宅基地分配資格權(quán)的，折算成置換權(quán)益，該權(quán)益可以交易，且政府設(shè)定最低保護(hù)回購價，確保農(nóng)民權(quán)益不受損。目前，全市置換權(quán)益已成交1729宗，成交面積17.62萬平方米。3.全面開展宅基地抵押及嘗試宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。2015年12月，義烏市依法辦理了全國首宗農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押登記，發(fā)放全國農(nóng)村宅基地抵押貸款第一單。目前全市24家金融機(jī)構(gòu)均可開展業(yè)務(wù)辦理，累計辦理宅基地抵押登記125宗，抵押金額達(dá)2.24億元，貸款金額1.64億元。同時，在保障基本居住條件的前提下，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自愿將依法取得的客票宅基地使用權(quán)連同地上建（構(gòu)）筑物，通過買賣、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給本市特定受讓人，使用年限最高為70年。多途徑探索宅基地使用制度。義烏市充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，實現(xiàn)宅基地從永久無償使用向分類有償使用轉(zhuǎn)變，提高節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)農(nóng)村宅基地高效配置。一是允許宅基地有償調(diào)劑。允許宅基地分配權(quán)進(jìn)行調(diào)劑，農(nóng)民無償分配取得的宅基地在落地前，如權(quán)利人自愿放棄落地權(quán)退出宅基地的，在確保“戶有所居”的前提下，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回購，再通過市場公開配置方式有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。日前，義烏市的赤岸鎮(zhèn)蔣坑村通過“空心村”改造取得的宅基地分配權(quán)，首次通過拍賣會實施公開拍賣，共成交40平方米，每平方米均價3350元，蔣坑村也因此成為全市農(nóng)村宅基地制度改革以來實行有償調(diào)劑的第一村。二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位是義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)的基層創(chuàng)新，開展農(nóng)村土地制度改革后，義烏市將群眾首創(chuàng)之舉上升為制度設(shè)計，鼓勵以公開競爭方式進(jìn)行有償選位，實現(xiàn)宅基地市場化配置。據(jù)初步統(tǒng)計，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織累積收取有償選位費(fèi)約110億元，其中大部分費(fèi)用用于更新改造區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)困難戶建房補(bǔ)助，有效解決了公建設(shè)施資金和經(jīng)濟(jì)困難家庭建房資金問題。

改革中遇到的“硬骨頭”

宅基地制度改革為義烏市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了新的動能，但改革已進(jìn)入深水區(qū)，碰到的都是難啃的硬“骨頭”，主要體現(xiàn)在以下4個方面：宅基地規(guī)模總量控制較難。按目前實行的宅基地取得及置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村宅基地一般都不足以拆后新建，農(nóng)民建房基本涉及宅基地規(guī)模增加，至少是先增后減，一般意義上的村莊綜合整治成效不明顯，規(guī)模控制任務(wù)十分艱巨。村莊建設(shè)資金籌措較難。在農(nóng)村宅基地取得及置換等過程中，從拆舊建新，到村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，都需要投入大量資金。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，籌措村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套資金難度還是比較大。宅基地遺留問題處置較難。雖然相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地的面積及其他權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，但從實際來看，農(nóng)村宅基地在管理上仍存在著諸多不易解決的問題。如存在少批多建、未批新建、規(guī)劃不符、“一戶多宅”等各類宅基地歷史遺留問題，如果實際操作中稍有不慎，就容易引起群眾不滿，造成矛盾糾紛。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)能體現(xiàn)較難。宅基地僅允許在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地權(quán)利和權(quán)能不夠完整，抵押權(quán)也難以實現(xiàn)，市場價值也難以真實體現(xiàn)。如何為金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)放貸風(fēng)險，并對承貸農(nóng)民予以一定風(fēng)險補(bǔ)償?shù)葐栴}，也還需作深入思考和研究。

完善農(nóng)村宅基地制度的政策建議

明確宅基地取得及置換的對象和程序。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”何為農(nóng)村村民？一般理解為是指居住在農(nóng)村的村民，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；經(jīng)主管部門批準(zhǔn)由外地遷入的農(nóng)業(yè)戶口農(nóng)民；離休、退休及退職的干部、職工、復(fù)員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的居民；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織招聘的技術(shù)人員在當(dāng)?shù)芈鋺羟覒艨谝堰w入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的人員等。但在實踐中，對服兵役前本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的現(xiàn)役義務(wù)兵和士官、入學(xué)前屬本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的全日制大中專院校在校學(xué)生、在服刑前本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的正在改造人員等特殊人員，是否屬于農(nóng)村村民的范疇，現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政策都沒有明確的界定。特別是對原本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在審批宅基地后因招工等原因戶口已遷出、或因繼承擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋的非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在界定其是否屬于宅基地取得及置換對象時，還須地方政府作進(jìn)一步明確，以免出現(xiàn)利益糾紛。在取得及置換程序上，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府審批。”基于浙江省農(nóng)村宅基地行政審批權(quán)限已經(jīng)委托下放至鎮(zhèn)政府（街道辦事處），農(nóng)村宅基地取得及置換可以采用由農(nóng)戶向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，報所在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審批、市政府備案；對涉及使用新增建設(shè)用地的，須報市政府辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由所在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審批、市政府備案。宅基地取得及置換可采取多種模式。模式一：實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)的村莊，按照價值相當(dāng)原則，用宅基地取得及置換集中統(tǒng)建的高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房，實行生產(chǎn)用房和生活用房相分離，這既保護(hù)了民眾的合法權(quán)益，又促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。模式二：實施農(nóng)村有機(jī)更新改造。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外的農(nóng)村，以落實“一戶一宅”為重點，推行農(nóng)村有機(jī)更新改造，在政府核定的村莊建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織作用，依據(jù)村莊發(fā)展一體化規(guī)劃，鼓勵突出地域特征，建設(shè)坡地村鎮(zhèn)，通過有效盤活存量建設(shè)用地和閑置宅基地，優(yōu)化和調(diào)整村莊用地布局，科學(xué)合理安排農(nóng)民建房，積極有序推進(jìn)農(nóng)房更新改造。模式三：繼續(xù)完善“空心村”改造和“異地奔小康”工程。對已經(jīng)批準(zhǔn)并正在實施“空心村”改造的村莊，嚴(yán)格執(zhí)行“零增地”模式開展新農(nóng)村建設(shè)；對地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，在村民自愿的基礎(chǔ)上，允許參加新社區(qū)集聚建設(shè)或繼續(xù)實行“異地奔小康”工程政策，讓農(nóng)民有更多的選擇權(quán)。宅基地歷史遺留問題分類處理。當(dāng)前，農(nóng)村許多宅基地因存在歷史遺留問題導(dǎo)致不能辦理不動產(chǎn)權(quán)證書，進(jìn)而無法實現(xiàn)宅基地的抵押擔(dān)保、入市流轉(zhuǎn)等權(quán)能，宅基地的價值也無法有效體現(xiàn)。義烏市根據(jù)前期調(diào)查分析，將農(nóng)村住房歷史遺留問題分為兩類：一類是違反宅基地審批程序和面積控制標(biāo)準(zhǔn)的未批先建、少批多建；另一類是違反規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)的房屋建筑面積超標(biāo)和房屋高度超限。義烏市按照“尊重事實、一戶一宅、面積法定”的原則，采取“輕微違法優(yōu)先處理、確權(quán)登記同步跟進(jìn)”的總體思路，妥善處理歷史遺留土地和規(guī)劃問題。但按照目前《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，須責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除新建房屋。這與當(dāng)前宅基地管理實際和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實需要已經(jīng)不完全相適應(yīng)。筆者認(rèn)為，從義烏市的試點經(jīng)驗看，農(nóng)村住房歷史遺留問題可具體分為3類情況進(jìn)行處置：第一類，對符合土地利用總體規(guī)劃且符合宅基地使用條件非法占用土地建住宅的行為，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正、補(bǔ)辦手續(xù)或處以罰款，同時予以確權(quán)登記；第二類，對不符合土地利用總體規(guī)劃的，由國土資源行政主管部門責(zé)令退還土地，限期自行拆除地上建筑物；第三類，對符合土地利用總體規(guī)劃但不符合宅基地使用條件的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令退還土地，地上建筑物交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公開處置。上述不同類型的處置方式，更加符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及宅基地管理的現(xiàn)實需要，更好地保障了宅基地完整權(quán)能的實現(xiàn)。

作者:陳 彬 單位:浙江省義烏市國土資源局