農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及行動策略

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農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制大大提升了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使當時的農(nóng)村經(jīng)濟獲得了很大發(fā)展。但是隨著我國人口的不斷增長、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，其散戶式經(jīng)營模式已經(jīng)不適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，對推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設造成了巨大障礙。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展客觀上要求土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)向生產(chǎn)效率較高的生產(chǎn)者，進而形成了土地承包經(jīng)營使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)能夠使部分土地從無心耕種或無力耕種的農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)到熱心于并擅長農(nóng)業(yè)經(jīng)營的個體或經(jīng)營單位手中，促進農(nóng)村土地、資金和技術(shù)等生產(chǎn)要素的重新組合和優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》頒布以后，土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模呈現(xiàn)出明顯加快和加大的趨勢。邵挺研究發(fā)現(xiàn)，1988~2008年，20年間承包耕地流轉(zhuǎn)面積占比增長8.8%，但2008~2014年上半年，這一比例就迅速提高到了28.8%，全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到了2533多萬公頃，不到七年時間就整整上升了20個百分點[1]。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，在意見中提出所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)[2]。自此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模越來越快、越來越大，全國土地流轉(zhuǎn)比例超過35%。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營取得了一定的效果。但是，農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險劇增，在流通過程中由于農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位沒有得到體現(xiàn)，侵害農(nóng)民利益的行為時有發(fā)生。地方政府在政績的驅(qū)動下，土地流轉(zhuǎn)中越位、缺位現(xiàn)象非常嚴重。在目前土地流轉(zhuǎn)速度加快、流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大的背景下，及時發(fā)現(xiàn)和歸納土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的嚴重問題并研究相應的解決策略對規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體行為，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險，確保我國糧食安全，保障農(nóng)民利益和充分發(fā)揮我國土地流轉(zhuǎn)的政策效果等都具有很強的實踐意義。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）地方政府越位、缺位，土地流轉(zhuǎn)主體錯位

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[4]。土地是基本生產(chǎn)資料，是一種相對稀缺資源。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中市場應起決定性作用，即通過價格和競爭機制來調(diào)節(jié)和實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。對于地方政府來說，他們承擔的角色主要是服務和規(guī)范各流轉(zhuǎn)主體，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為順利健康進行。然而，李楨研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊的，甚至相當一部分農(nóng)村基層干部和區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導也認為農(nóng)村土地是國家的。地方政府想怎么處置就怎么處置[5]。一些地方政府越位，插手干預土地流轉(zhuǎn)，成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主導者。還有的地方政府將土地流轉(zhuǎn)和宅基地住房拆遷相結(jié)合，強制推行新農(nóng)村建設。個別地方政府甚至對基層政府和鄉(xiāng)村干部規(guī)定了每年流轉(zhuǎn)土地的最低指標。從各地出臺的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的實施意見或管理辦法來看，大都強調(diào)了土地流轉(zhuǎn)對提高土地使用效率、振興地方經(jīng)濟的重要性，而忽視了農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)主體應該享有的自主權(quán)和收益。一些地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中缺位，對于流轉(zhuǎn)土地的用途、流入方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力和經(jīng)營行為等不能及時有效的監(jiān)督，對不按照合同及時給付農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費用損害農(nóng)民利益以及改變土地用途等行為視而不見。有的地方政府甚至幫助承包土地的工商資本欺壓農(nóng)民。

（二）片面強調(diào)經(jīng)濟收入，忽視土地的糧食保障功能

農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》中雖然規(guī)定了流轉(zhuǎn)土地不得用于非農(nóng)用途，但并沒有具體要求流轉(zhuǎn)的土地用于干什么。因此，在市場規(guī)律調(diào)節(jié)下，本著利潤最大化的經(jīng)營原則，土地流入方對土地的使用多種多樣，如種植、養(yǎng)殖或開辟農(nóng)業(yè)生態(tài)園等。耕地是國家保障糧食安全的根本。農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，耕地不能“非農(nóng)化”，基本農(nóng)田不能“非糧化”。黨中央明確提出守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”的底線。據(jù)河南省的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，70%的耕地流轉(zhuǎn)給了經(jīng)營大戶，而土地經(jīng)營大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至目前的60%，一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例也已經(jīng)高達40%[6]。吳鋒鋒、彭會清等認為一旦農(nóng)地使用方式缺乏監(jiān)管，有可能出現(xiàn)農(nóng)地商業(yè)開發(fā)等違規(guī)違法現(xiàn)象，與我國糧食安全戰(zhàn)略相違背，嚴重危及我國的耕地數(shù)量、糧食生產(chǎn)和糧食安全[7]。

（三）土地流轉(zhuǎn)法律不完備、程序不透明，農(nóng)民利益得不到保障

目前，國家出臺的與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及其重點解釋，以及地方法規(guī)《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》。這些法律法規(guī)都在總體上規(guī)定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則、要求、流轉(zhuǎn)合同的主要項目和流轉(zhuǎn)主體資格等。但是，這些法律法規(guī)和政策都沒有對流入主體標準、流轉(zhuǎn)過程中基層政府或集體組織不作為或亂作為應承擔的法律責任、違約責任等做具體規(guī)定，對流轉(zhuǎn)主體利益受到損害或改良農(nóng)田設施的補償標準也不清晰。這就造成了即使當?shù)卣蚣w組織在土地流轉(zhuǎn)過程中侵害了農(nóng)民利益，也很難追究政府的法律責任。此外，對土地流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定目前只有《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》提及，但只是列舉了土地流轉(zhuǎn)過程中流轉(zhuǎn)方應該完成的幾件事，對基層政府如何受理、受理的時間和方式、信息的方式和具體時間節(jié)點、可提供的服務及投訴處理等都沒有明確規(guī)定。在實際土地流轉(zhuǎn)過程中，鮮有基層政府真正通過公開、透明的操作程序進行土地流轉(zhuǎn)。目前，我國土地流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)出日趨增長的態(tài)勢，因土地流轉(zhuǎn)問題而上訪或群體性事件不斷發(fā)生。根據(jù)《人民法院報》發(fā)表的湖南永州中院調(diào)研報告顯示，永州兩級法院2013年收案235件，2014年收案285件，2015年收案387件，而2016年上半年就收案達到269件，比2015年同期增加52%。上訪案件2013~2015年分別是八件、12件和19件，2016年上半年就達到11件[8]。參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民對流轉(zhuǎn)土地的用途、收益和流轉(zhuǎn)補貼政策等知之甚少，流轉(zhuǎn)合同由基層政府統(tǒng)一擬定，合同條款并沒有切實反映農(nóng)民的利益訴求。中央電視臺財經(jīng)頻道報道了在河北省涿州市松林店鎮(zhèn)黃屯村村委會沒有征求村民的意見將土地出租而引起沖突的事件。村民即將收獲的玉米被挖掘機碾壓，村民在阻攔碾壓玉米過程中被打。當?shù)卮迕穹从常逦瘯o出的土地出租價格很低，不給地就強行挖地，農(nóng)民利益受到嚴重損害。基層組織的這種行為因沒有對應的法律約束和制裁而肆無忌憚。

（四）片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例，土地流轉(zhuǎn)風險難以規(guī)避

一些地方政府片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，忽視土地經(jīng)營的適度規(guī)模。土地經(jīng)營規(guī)模因受地區(qū)、自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、生產(chǎn)費用成本和農(nóng)業(yè)機械化水平等因素影響而有較大差異。農(nóng)業(yè)部調(diào)查顯示，以家庭為單位，以糧食生產(chǎn)為例，一年兩熟地區(qū)戶均耕種3~4公頃，一年一熟地區(qū)6~8公頃時，各種資源配置效率最高，也適合現(xiàn)階段我國的國情和農(nóng)情。然而，貪大求快已經(jīng)使很多地方的土地流轉(zhuǎn)風險激增。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不僅自然風險極高，農(nóng)產(chǎn)品市場風險也非常高。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，生產(chǎn)風險和市場風險較為分散，因而風險的危害程度相對較小。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大，風險承擔主體減少，風險危害集聚，一旦出現(xiàn)大的自然災害或農(nóng)產(chǎn)品價格劇烈下降，就有可能導致流入土地的經(jīng)營者出現(xiàn)巨額虧損，無法及時兌付農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費或無能力支付農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費用的情況。中央電視臺財經(jīng)頻道報道了河南南陽農(nóng)地被強制流轉(zhuǎn)承包費支付一年后停止的案例，在全國并非個例。

二、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的行動策略

及時洞察和解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，是推動我國土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展、提升土地經(jīng)營效率和提高農(nóng)民收入的當務之急。

（一）加快制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，規(guī)范流轉(zhuǎn)主體行為

在國家法治化建設中，僅有農(nóng)業(yè)部管理辦法的政策是不夠的，政策也不能當法律用。必須要對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行立法，在原有《中華人民共和國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》基礎上制定《中華人民共和國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》，以法律形式規(guī)定農(nóng)村集體組織、流轉(zhuǎn)主體資格及準入條件、土地流轉(zhuǎn)利益各相關(guān)方在土地流轉(zhuǎn)過程中應享有的權(quán)利和應盡的義務及違背法律規(guī)定的懲治措施。1.確定農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體地位，政府不缺位、不越位政府不能越位，包辦流轉(zhuǎn)，也不能缺位，放任不管。堅守政策底線，有序推進土地流轉(zhuǎn)，讓廣大農(nóng)民真正受益，讓農(nóng)民的權(quán)利得到真正保障[9]，任何人和組織，包括農(nóng)村集體組織不得強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己所承包的土地。因此，土地流轉(zhuǎn)與否的權(quán)利完全賦予農(nóng)民個人。在土地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府可以引導，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)牽線搭橋，提供政策、法律等方面的服務，但是絕不能為了地方政府領(lǐng)導者的政績而越俎代庖。否則一旦出現(xiàn)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之后，由于自然災害以及市場風險，耕地出現(xiàn)經(jīng)營困難之后地方政府可能無法處理。在法治政府建設過程中，決不許再出現(xiàn)所謂的“好心辦壞事”的托辭。這不僅會危及農(nóng)民對地方政府的信任以及對黨的政策擁護與支持，還會動搖黨的執(zhí)政群眾基礎。當然，在土地流轉(zhuǎn)過程中地方政府也不能放任不管，任由土地流轉(zhuǎn)雙方自行流轉(zhuǎn)。地方政府要對流轉(zhuǎn)主體有效性以及流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容的合規(guī)性進行必要的審查，尤其對流轉(zhuǎn)土地面積、用途和價格的合理性等進行審核把關(guān)。2.規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)合同，加大對違約責任的處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)屬于經(jīng)濟行為，必須簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，明確各自權(quán)利義務。一是由省級政府統(tǒng)一制定土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，再由流轉(zhuǎn)主體根據(jù)合同雙方的權(quán)益在相關(guān)法律政策框架下協(xié)商確定合同細節(jié)，如流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價格和違約責任等；二是對合同簽訂主體進行嚴格限制。一般情況下，合同應由農(nóng)民個人和土地流轉(zhuǎn)方直接簽訂。當農(nóng)民因一些特殊情況而不能直接簽訂時，也可委托集體或農(nóng)民代表代為辦理，但是這種委托辦理一定要建立在農(nóng)民真正自愿的基礎上；三是對不同性質(zhì)土地流轉(zhuǎn)的用途做出嚴格的規(guī)定。永久性基本良田只能種植作物，特別是糧食作物，其他用途的合同無效，并追究合同雙方的責任。林地、草地也不得改變基本用途，絕不容許毀林毀壞草地等行為的發(fā)生，否則不僅合同無效，而且要追求當事人的責任；四是對流轉(zhuǎn)的土地面積進行嚴格規(guī)定。土地是特殊的生產(chǎn)資料，各省應根據(jù)地方實際確定土地流轉(zhuǎn)面積上限，對于超出流轉(zhuǎn)面積上限的、農(nóng)民也確實愿意流轉(zhuǎn)的地區(qū)，要區(qū)分土地的性質(zhì)和流轉(zhuǎn)面積進行申報和審批。

（二）明確市場在土地流轉(zhuǎn)中的決定性作用，保護農(nóng)民權(quán)益

在土地承包期內(nèi)，農(nóng)民是土地經(jīng)營的主體，也是土地流轉(zhuǎn)的主體。土地流轉(zhuǎn)應該是農(nóng)民以及土地承包方通過協(xié)商進行的一項經(jīng)濟活動。在土地流轉(zhuǎn)中價格應該成為土地流轉(zhuǎn)的決定性力量。也就是說，農(nóng)民承包的土地是否參與流轉(zhuǎn)是看流轉(zhuǎn)價格是否符合其預期，是否在其可以接受的價格范圍內(nèi)。當然市場在土地流轉(zhuǎn)中起決定性作用的同時，政府也應該明確保護農(nóng)民利益的這一立場。因為相對于擁有較少土地而人數(shù)眾多的農(nóng)民來說，工商資本在土地流轉(zhuǎn)中具有壟斷地位，很容易形成壟斷低價，損害農(nóng)民利益。因此，很多國家，特別是西方發(fā)達國家都給予農(nóng)民特殊保護，鼓勵他們多種糧食。習在談到土地流轉(zhuǎn)時更是將“不能損害農(nóng)民利益”作為底線而提出來。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中保護農(nóng)民的利益是應然選擇，是剛性要求。1.確定土地流轉(zhuǎn)價格，建立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入正常增長機制土地價格在很大程度上取決于該土地使用效益，即土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。但土地流轉(zhuǎn)價格還受到流轉(zhuǎn)土地的供求關(guān)系、土地流轉(zhuǎn)雙方的談判能力以及政府、集體等非主體力量影響。對既定的土地，公平的流轉(zhuǎn)價格是流轉(zhuǎn)雙方在內(nèi)多方博弈的結(jié)果[10]，由于不同年份自然條件、市場機遇不同，土地收益相差較大，因而固定的土地流轉(zhuǎn)價格是不合理的。因此需要制定動態(tài)的土地流轉(zhuǎn)價格：在每年的春播或是夏收的時候進行土地流轉(zhuǎn)意愿和土地價格的談判，或在流轉(zhuǎn)合同中定明動態(tài)價格確定辦法，充分尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和保障農(nóng)民的利益。2014年12月23日中央電視臺《經(jīng)濟半小時》報道，為了方便農(nóng)戶和企業(yè)及時調(diào)整用地，河南省南陽市淅川縣九重鎮(zhèn)采取了每年重新測量土地，每年做一次土地承包數(shù)量變更的方法，并規(guī)定土地流入方必須在每年的9月30日前將承包費打給農(nóng)民，否則農(nóng)民收回土地自己進行耕種。土地流入方每年必須和農(nóng)民就土地流轉(zhuǎn)數(shù)量和價格進行談判，確定承包的數(shù)量和價格。2.建立土地流轉(zhuǎn)保障金制度，保障農(nóng)民基本生活農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)不同，其面臨著市場和自然雙重風險。我國幅員遼闊，自然條件多樣，每年都有一些地區(qū)不同程度地遭受自然災害。自然災害意味著土地沒有收益或收益劇減，風調(diào)雨順又會出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供應激增，價格下跌，同樣導致土地經(jīng)營收入減少。如果是轉(zhuǎn)租的土地，則可能出現(xiàn)難以支付承包費的情況。此外，很多資本下鄉(xiāng)之后由于不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律或經(jīng)營管理不善、流通渠道不暢等原因同樣也會出現(xiàn)經(jīng)營困難而無法支付土地承包費。因此，建議建立土地流轉(zhuǎn)保證金制度，即在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，流轉(zhuǎn)方應該在地方政府指定的賬戶每年預先存入3000~6000元/公頃的履約保證金，在土地流入方無法支付土地流轉(zhuǎn)費用時由政府將其支付給農(nóng)民。這樣一方面可以保證農(nóng)民拿到一定的土地收入而不會影響正常生活；另一方面也可以避免土地的盲目流轉(zhuǎn)和無限擴大的趨勢，讓真正有實力和農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的企業(yè)和個人參與土地流轉(zhuǎn)。

（三）監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用，嚴格控制“非糧化”土地流轉(zhuǎn)比例

對于中國來說，一旦發(fā)生糧食危機，后果將是災難性的。1994年美國地球政策研究所所長萊斯特•布朗的報告《誰來養(yǎng)活中國》引起包括中國在內(nèi)的世界各國的震動。因此，各地政府必須要密切注意土地的使用，確保1.2億公頃耕地以及糧食種植面積不低于1.1億公頃，谷物面積不能低于0.94億公頃的雙底線，來確保中國具有養(yǎng)活中國人的能力。1.盡早劃定永久基本農(nóng)田2014年11月國家農(nóng)業(yè)部和國土資源部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步做好永久性基本農(nóng)田劃定工作的通知》。雖然已經(jīng)劃定1.1億公頃土地作為永久基本農(nóng)田，但是尚未具體到農(nóng)民具體田塊。永久性基本農(nóng)田劃定工作應該和目前正在進行的土地確權(quán)工作同時進行，也就是在土地確權(quán)的時候就確定農(nóng)民承包經(jīng)營的土地是否為永久性基本農(nóng)田。因此，在優(yōu)先把大中城市和交通沿線容易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地劃定為永久性基本農(nóng)田的基礎上，劃定工作要盡快全面啟動、落實。要明確在永久性基本農(nóng)田上只能進行糧食種植，并且確定其中主要的土地必須用來種植谷物。對于劃定的永久性基本農(nóng)田，國土資源部要利用衛(wèi)星遙感技術(shù)每年要進行全覆蓋監(jiān)測，早發(fā)現(xiàn)、早報告和早處理永久性基本農(nóng)田出現(xiàn)的異常變化。對于任何侵占、毀壞永久性基本農(nóng)田的行為建議在國家《土地法》，主要是《刑法》中增加處罰內(nèi)容。2.加大糧食種植補貼和支持的力度相對于種植其他經(jīng)濟作物或搞觀光農(nóng)業(yè)，種植糧食效益低且收效慢。因此，作為理性個體的農(nóng)民或土地流入方，都愿意種植經(jīng)濟作物或搞觀光農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)，甚至愿意將土地作為非農(nóng)業(yè)用途以獲得最大收益。但是個體的理性往往會造成群體的非理性。對于種植糧食作物，特別是谷物生產(chǎn)，不僅要發(fā)揮市場這只看不見的手的作用，政府這只看得見的手也必須要發(fā)揮應有的作用。首先，科學合理地確定糧食保護價格。糧食保護價格必須在加上農(nóng)民勞動力成本之后的總成本基礎之上，根據(jù)社會平均利潤率確定糧食保護價格。其次，加大對種植糧食的直接補貼和良種補貼以及農(nóng)資綜合補貼等的補貼力度，降低農(nóng)民和土地流轉(zhuǎn)方的種糧成本，讓種植糧食有利可圖，以此維護我國糧食安全。

三、結(jié)語

2013年11月28日主席在山東省農(nóng)業(yè)科學院召開座談會時說，“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。歷史經(jīng)驗告訴我們，一旦發(fā)生，有錢也沒用”。為此，國家不僅規(guī)定了要守住1.2億公頃耕地紅線外，還制定了兩個底線：糧食播種面積不能低于1.1億公頃，谷物面積不能低于0.94億公頃。為了提高土地使用效率，整合有限的土地資源，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，國家提出了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，以此來維護農(nóng)村穩(wěn)定，保障國家糧食安全，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。為了使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠順利推進，國家應當加快《中華人民共和國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》等土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度建設，確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位以及確保地方政府在土地流轉(zhuǎn)中不缺位、不越位。為此，在流轉(zhuǎn)中需要確立動態(tài)的土地流轉(zhuǎn)價格，建立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入正常增長機制和土地流轉(zhuǎn)保證金制度來保障農(nóng)民權(quán)益。為了確保國家糧食安全，政府必須要監(jiān)督流轉(zhuǎn)的土地用途，嚴格控制“非糧化”比例。

作者:金紅利 單位:蚌埠廣播電視大學

參考文獻

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