農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市分析

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摘要:我國(guó)的基本國(guó)情與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市改革。此次改革在我國(guó)的33個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，主要圍繞入市主體、范圍及收益分配等三個(gè)方面進(jìn)行探索。分析我國(guó)目前的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市現(xiàn)狀，其存在使用權(quán)的法律定位模糊、入市范圍窄以及收益分配制度不完善等問(wèn)題。在當(dāng)前的《民法典物權(quán)編》與《土地管理法》修訂過(guò)程中，應(yīng)明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)定位并明確其特殊規(guī)則，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)納入入市客體，并建立健全收益分配制度的法律規(guī)則體系。

關(guān)鍵詞:集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;現(xiàn)實(shí)障礙;破解路徑

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀

(一)入市主體多元化。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市主體呈多元化趨勢(shì)。第一是以村委會(huì)作為入市實(shí)施主體，如在吉林長(zhǎng)春的九臺(tái)區(qū)，村委會(huì)可以簽訂土地出讓合同;第二入市主體可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如上海市松江區(qū)明文規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織可以代表村名行使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán);第三是土地股份合作社，但要滿(mǎn)足具有市場(chǎng)法人資格且是農(nóng)民集體授權(quán)委托的條件，如四川省郫都區(qū)確定新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市實(shí)施主體，圍繞先委托后的機(jī)制進(jìn)行改革，成立農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社。(二)入市范圍限定化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，此次入市試點(diǎn)改革的范圍限定在存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍內(nèi)，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)確定為經(jīng)營(yíng)性用途的土地。而增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也就是將原農(nóng)用地或公益性集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并未獲得試用。各試點(diǎn)改革地區(qū)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍也是嚴(yán)格按照當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此在一定程度上，將入市范圍僅僅限定在存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。(三)入市收益分配多樣化。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的核心問(wèn)題是如何完善收益分配制度，進(jìn)行合理的分配收益，一方面就是解決農(nóng)民集體與政府之間、農(nóng)民與農(nóng)民之間的土地收益分配不均衡問(wèn)題，另一方面各地區(qū)的不同集體之間的土地收益如何平衡是最重要的難題。雖然各試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行了相應(yīng)的改革和探索，但各地仍然沒(méi)有在收益分配方面達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)民集體與政府之間的外部分配上，各試點(diǎn)區(qū)因地制宜采取了不同的土地調(diào)節(jié)金的征收比例。另外由于試點(diǎn)地區(qū)中各個(gè)集體的建設(shè)用地存在很大的資源差異，不同農(nóng)民集體之間內(nèi)部在收益分配上也容易產(chǎn)生利益不均等以及分配不平衡的障礙。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨的現(xiàn)實(shí)障礙

(一)法律定位上的模糊。各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐現(xiàn)狀表明，入市主體呈現(xiàn)多樣化的原因在于農(nóng)民集體在現(xiàn)行法律上定性模糊，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系也沒(méi)有法律法規(guī)予以明確。關(guān)于集體建設(shè)用地法律定位的模糊，使得法律并不承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不能同意其為抵押權(quán)的標(biāo)的，最終使使用權(quán)人陷入融資的困境。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)法律定位模糊一方面不能讓農(nóng)地的資源得到有效配置，另一方面也會(huì)導(dǎo)致一系列問(wèn)題不能到解決，例如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)際上到底包含哪些具體的權(quán)能、使用權(quán)人如何合理進(jìn)行分配等。現(xiàn)行的立法不僅沒(méi)有對(duì)“集體建設(shè)用地使用權(quán)”有明確的法律定位，也沒(méi)有設(shè)計(jì)出較為明朗的法律規(guī)則。在實(shí)踐中，最為常見(jiàn)的就是通過(guò)官方正式試點(diǎn)，或者農(nóng)民自發(fā)的方式來(lái)突破集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制。個(gè)別地方造法使法律法規(guī)互不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致中國(guó)的集體建設(shè)用地在使用上一直是混亂不堪。(二)入市范圍窄。關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍，目前學(xué)界和實(shí)踐中都存在很大的爭(zhēng)論，主要問(wèn)題在于是否包括增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的影響，各試點(diǎn)地區(qū)都規(guī)定只讓存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。雖然農(nóng)村存在大量的存量集體建設(shè)用地，并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于國(guó)有建設(shè)用地，而大部分農(nóng)村將集體建設(shè)用地用來(lái)作宅基地，有的被作為農(nóng)村公共設(shè)施用地，這類(lèi)土地在現(xiàn)行法中都是禁止入市流轉(zhuǎn)的。此外，存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地不能等同，前者在范圍上應(yīng)寬于后者。新的改革情況下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，否則將不能滿(mǎn)足農(nóng)村的實(shí)際用地需求，同時(shí)建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)的改革目標(biāo)也沒(méi)辦法達(dá)成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)近一半農(nóng)村并沒(méi)有存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也存在未經(jīng)縣級(jí)政府及土地管理部門(mén)的審批手續(xù)等現(xiàn)象。因此集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍僅限于存量集體建設(shè)用地，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的效果并不明顯。(三)入市收益分配制度不完善。如何確定土地收益調(diào)節(jié)金的性質(zhì)是入市收益分配制度亟待解決的問(wèn)題的最重要的問(wèn)題，根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》第15條，其中規(guī)定調(diào)節(jié)金按照非稅收收入辦法上繳國(guó)庫(kù)，納入公共預(yù)算，也不進(jìn)行分成。因此可以得出，調(diào)節(jié)金并不是稅收。對(duì)于國(guó)有土地的出讓收入，通常是繳納國(guó)庫(kù)，由市級(jí)財(cái)政部門(mén)提取一定比例的收益基金和開(kāi)發(fā)資金后，再繳納相應(yīng)的建設(shè)用地有償使用費(fèi)，最終剩余的即為國(guó)有土地使用權(quán)出讓金，無(wú)需繳稅。因此，調(diào)節(jié)金在制度設(shè)計(jì)上也是在土地使用權(quán)進(jìn)行交易之后向政府繳納相應(yīng)費(fèi)用，與國(guó)有土地使用權(quán)出讓金相似，但是使用用途和計(jì)征方式都存在一定的區(qū)別。土地收益調(diào)節(jié)金性質(zhì)不明確導(dǎo)致計(jì)征基數(shù)、收取比例在國(guó)家和地方分成時(shí)模糊不清，導(dǎo)致如是分配制度也不完善。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的破解路徑

(一)明晰集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)法律定位。相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)作出相應(yīng)修改和具體規(guī)定，《民法典物權(quán)編》應(yīng)對(duì)集體建設(shè)用地的使用權(quán)人、所有權(quán)人等民事主體作出清晰的定位;《土地管理法》中加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的行政管制，最終形成一個(gè)完整的建設(shè)用地使用權(quán)制度，不僅規(guī)則明晰，并且權(quán)利清楚，更是入市的基本要求。因此《民法典物權(quán)編》必然要作出制度修改，集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)符合物權(quán)類(lèi)型法定的要求，應(yīng)當(dāng)屬于用益物權(quán)類(lèi)型。也需要對(duì)增加條文對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的定義做出規(guī)定，更加明確其法律定位。綜上，集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是集體土地的用益物權(quán)，包括經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)和公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)。與此同時(shí)，《土地管理法》加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的管制方面作出銜接立法，如:集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)、集體公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地界分等特殊規(guī)則。(二)適當(dāng)擴(kuò)充集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍。應(yīng)適當(dāng)將增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入此次入市改革的客體范圍，這不僅有利于保護(hù)農(nóng)民集體的利益，也能促進(jìn)農(nóng)民所享有的土地收益。由于地方政府的土地財(cái)政是由建設(shè)用地指標(biāo)土地城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)直接支撐，然而增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的生成一定程度上會(huì)影響建設(shè)用地指標(biāo)的分配和土地城鄉(xiāng)規(guī)劃的變更，因此會(huì)涉及政府利益。農(nóng)民集體應(yīng)是此次集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的最大受益者，并且是集體土地的所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享有絕大部分的利益，而不能受到政府參與分配的影響。所以，從保護(hù)農(nóng)民集體土地收益的層面來(lái)說(shuō)，排除增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具有不正當(dāng)性。“存量”與“增量”、城鄉(xiāng)土地一級(jí)市場(chǎng)的統(tǒng)一，都不應(yīng)作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍的困境進(jìn)而限制。如果能根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在土地城鄉(xiāng)規(guī)劃總布局中被定義為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)給予入市的資格。然而即使具備了入市資格也不一定就可以入市交易，還需滿(mǎn)足完成土地用途變更手續(xù)的條件，只有滿(mǎn)足這個(gè)條件，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以入市交易。(三)健全入市收益分配制度。應(yīng)當(dāng)明確土地增值收益調(diào)節(jié)金性質(zhì)，在合適的時(shí)候推進(jìn)“大體平衡”。而對(duì)于政府對(duì)土地增值收益調(diào)節(jié)的增收是否應(yīng)屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，理論界與事務(wù)屆眾說(shuō)紛紜。然而從現(xiàn)行政策的規(guī)定來(lái)看，調(diào)節(jié)金的征收應(yīng)屬于國(guó)家強(qiáng)制征收行為，其主要目的是充當(dāng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共配套投入的預(yù)留保障。調(diào)節(jié)金的征收，在客觀上雖發(fā)揮了調(diào)整利益結(jié)構(gòu)的作用，但在本質(zhì)上其并不是對(duì)國(guó)家與集體經(jīng)濟(jì)組織及成員進(jìn)行的利益平等分割。故調(diào)節(jié)金應(yīng)歸屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，收益分配的表述也應(yīng)該在集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間更好。另外，由于在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的同時(shí)，會(huì)進(jìn)行縮小征地范圍改革，地方對(duì)國(guó)有土地的財(cái)政會(huì)逐漸呈現(xiàn)越來(lái)越不依賴(lài)的趨勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)土地增值收益調(diào)節(jié)金的逐步依賴(lài)，更有可能會(huì)成為地方政府的最原始動(dòng)力，從而推動(dòng)集體建設(shè)用地入市發(fā)展。因此，地方政府需要提前做好充分的準(zhǔn)備進(jìn)行銜接，平穩(wěn)入市。

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作者:包志會(huì) 單位:天津師范大學(xué)法學(xué)院