農村集體經營性建設用地管理探索

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當前，農村集體經營性建設用地改革，與農村征地制度改革和農戶宅基地管理制度改革，并稱為“農村土地制度三項改革”，在盤活農村集體土地資源、賦予農民更多財產權利、壯大農村集體經濟等諸多方面，具有重大意義。2020年中央“一號文件”明確指出：“農村集體經營性建設用地可以通過入股、租用等方式直接用于發展鄉村產業。”按照“放管服”的改革要求，在全面實施鄉村振興戰略中，農村集體經營性建設用地的“入市”經營，顯得尤為重要。在一般情況下，農村集體經濟組織對所擁有的土地資源（包括農用地、建設用地和未利用地），因不符合資產確認條件，不在資產負債表中反映，只按土地面積（數量）在備查登記簿中予以登記。但是，農村集體經濟組織對符合規劃和用途管制，并依法取得且支付農村集體經營性建設用地權證費用的，特別是在以租賃、作價出資（入股）以及出讓（轉讓）等方式“入市”時，應對其依法取得的農村集體經營性建設用地所發生的成本費用進行入賬，同時應確認為農村集體經濟組織的資產，確保農村集體經濟組織集體資產的準確性和完整性。為真實反映農村集體經濟組織資產的總量和經營性建設用地的真實價值，現就農村集體經營性建設用地取得的成本、市場公允價值以及“入市”經營管理等問題進行探討。

一、農村集體經營性建設用地取得時成本的確定

按照“建設用地指標平移、耕地占補平衡和土地利用規劃”等相關政策要求，農村集體經濟組織在取得農村集體經營性建設用地指標及權證時，應區分不同的土地性質、土地等級和土地類型，支付相應的土地出讓或土地轉性等費用。首先，預選符合規劃的農用地轉用的，必須符合土地利用總體規劃、城市建設總體規劃和土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指標。其次，依據土地利用現狀分類的國家標準進行土地等級分類，并確定其價值。第三，應明確此地塊屬于生地、毛地、凈地還是熟地。一般而言，生地、熟地重點著眼于建設的土地，而毛地、凈地則更多著眼于出讓的土地。農村集體經濟組織在繳納相關土地補償、安置、選址規費以及審批等相關費用后，應將該幅土地交付給農村集體經濟組織使用，并發放建設用地使用權證。農村集體經濟組織也應根據其支付的全部費用，確認其農村集體經營性建設用地成本，并記入相應的農村集體經濟組織資產賬戶中，作為農村集體經濟組織“無形資產”進行確認與核算。

二、農村集體經營性建設用地“入市”公允價值的確認

為快速發展壯大農村集體經濟，給農村集體經濟組織帶來朝氣蓬勃的生機和活力，加快推進農村集體經濟組織投入到鄉村振興戰略中，各級黨委、政府要積極引導工商資本、社會資本和金融資本入鄉發展，發揮工商資本、社會資本和金融資本聯動作用，形成承載城鄉要素跨界配置的有效載體，促進城鄉公共設施聯動發展。農村集體經濟組織應積極對其取得的農村集體經營性建設用地進行“入市”經營管理，提高農村集體經營性建設用地的使用效率和經濟效益。在農村集體經營性建設用地“入市’前，農村集體經濟組織必須對其取得的農村集體經營性建設用地，經有資質的社會中介評估機構進行評估，按照農村集體經營性建設用地與國有土地“同權、同市和同價”的原則，以其市場公允價值體現其農村集體經營性建設用地的真實價值，并確認為農村集體經濟組織“無形資產”，確保農村集體經濟組織集體資產的安全完整和保值増值，防止農村集體資產的流失和損失。

三、農村集體經營性建設用地“入市”經營管理的模式

農村集體經營性建設用地入市，可以采取“就地入市、調整入市和整治入市”三種途徑進行經營管理，也可以通過“出讓、出租和入股”等模式交由農村集體經濟組織以外的單位、企業公司或個人直接使用。農村集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上農村集體經濟組織成員同意的情況下，按照“國家對建設用地享有開發、利用和經營的權利”等有關規定，在推進實施城鄉統籌，如城鄉聯結的冷鏈物流、城鄉農貿市場一體化改造、城鄉道路客運一體化發展、城鄉公共文化設施一體化布局、市政供水供氣供熱向城郊村延伸、鄉村旅游產業等鄉村振興城鄉聯動建設項目中，農村集體經濟組織對農村集體經營性建設用地入市，有三種模式可供選擇：一是農村集體經濟組織采用收取租金方式，將其取得的農村集體經營性建設用地以租賃模式出租給本農村集體經濟組織以外的單位、企業公司或個人經營。二是農村集體經濟組織采用入股方式，將農村集體經營性建設用地入股到本農村集體經濟組織以外的單位、企業公司或個人經營。三是農村集體經濟組織也可以將取得的農村集體經營性建設用地轉讓給本農村集體經濟組織以外的單位、企業公司或個人經營。農村集體經濟組織可根據本鎮、本村實際，因地制宜地選擇以上三種不同的農村集體經營性建設用地“入市”經營模式，進行經營管理和監督。

四、農村集體經營性建設用地“入市”后的監督管理

根據《中華人民共和國土地管理法及其實施細則》以及《上海市農村集體資產監督管理條例》之規定，農村集體經濟組織對“入市”后的農村集體經營性建設用地，應針對不同的“入市”模式，按照《中華人民共和國土地管理法實施細則》所規定的“入市出讓的年限（居住用地為70年，工業、教育、科技、文化、衛生、體育用地為50年，商業、旅游、娛樂用地為40年，綜合或其他用地為50年）”，加強監督管理。農村集體經營性建設用地的出租、使用權的出讓或入股，應參照同類用途的國有建設用地標準（最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等）規定執行。一是對采用出租方式“入市”的農村集體經營性建設用地，農村集體經濟組織應在明確權利與義務、簽訂租賃合同的基礎上，進一步加強合同管理、履約管理和租金收取管理，明確違約責任，確保農村集體經濟組織合法權益不受侵犯。二是以入股方式“入市”的農村集體經營性建設用地，農村集體經濟組織要加強對經營企業的監督管理，明確入股比例和收益分配方案。有條件的，可采取固定回報的方式取得投資收益，量化投資回收率和投資回收期。三是以轉讓方式“入市”的農村集體經營性建設用地，農村集體經濟組織應明確轉讓標的和付款方式，并約定付款期限，防止農村集體資金的流失。

總之，無論農村集體經濟組織采用何種模式對農村集體經營性建設用地“入市”，農村集體經濟組織均應明確對農村集體經營性建設用地使用單位、企業公司或者個人在一定年限內進行有償使用。同時，農村集體經營性建設用地使用者在取得農村集體經營性建設用地之后，在有效使用期限內，可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓或融資。

作者:朱火金 單位:金山區農村經濟經營管理指導站