論城鄉小城鎮統籌規劃策略

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重慶小城鎮發展存在問題分析

鄰近城市區，區位及資源優勢明顯的個別小城鎮城鎮建設用地拓展較快，其中部分鎮區面積已經超過原小城鎮總體規劃確定的2010年建設用地規模。各鎮鎮區規模之間存在極大的差異性，現狀建設用地最大的鎮建成面積約181ha，最小的鎮建成面積約7ha，相差約25倍。主城小城鎮基本上處于城鎮化發展的初級階段。戶籍人口與常住人口之間的差額達到25萬，全部體現為人口凈流出地區。其原因在于主城區是重慶市集聚程度最高和城鄉一體化進程最快的區域，特別是中心城區的快速發展帶來各類資源和生產要素的高度集聚，強中心的格局加大了對城郊小城鎮人口和資源要素的吸納。主城區小城鎮呈現出人口向中心城區流動，資源向中心城區匯集的單向“外流”式發展格局。小城鎮三產結構比例為1：0.5：1，基本上以憑借地域資源優勢形成的農副產品種植、礦業開發和觀光旅游業發展為主。2010年，主城區人均GDP超過6.5萬元，已逼近沿海城市。而27鎮人均GDP基本在1~1.7萬元左右，與中心城區快速增長的發展勢頭有差距逐步擴大趨勢。現狀鎮區建設用地中居住用地占比約43%，公共設施用地比例約13%，產業用地比例約為18%，用地結構中居住單一拉動特征明顯。公共服務設施主要以滿足鎮區居民基本生活所需的中小學、水電氣和基本商業交易網點為主，公共設施協調和配套程度差，特別是文體、環衛方面的設施普遍性的缺乏。除巴南豐盛和渝北金刀峽作為國家歷史文化名鎮有專門的保護規劃外，其余的鎮在城鎮風貌上缺乏統一的管理和建設指導，導致各鎮整體風貌無序和特色缺失，體現為鎮區內的無序化和鎮與鎮之間的同質化。各小城鎮總體規劃在2007年《重慶市城鄉總體規劃》審批通過之前的2005~2007年編制完成。在此之后，“314”總體戰略部署的提出、城鄉綜合配套改革區設立、兩江新區成立以及《重慶市城鄉總體規劃》2011年修訂、《重慶市“四山”管制區分區規劃》等針對重慶市在新時期城市發展戰略定位和發展要求均有所提升，并從相關上位規劃層面對主城小城鎮發展提出了更高的要求。顯然，指導小城鎮發展的原有相關鎮總體規劃已經與城市發展整體要求逐步脫節，急需對部分小城鎮相關規劃在上位規劃基礎上進行優化修改。

主城區小城鎮與城區統籌發展的規劃策略

針對城郊小城鎮實現情況，為加強城郊小城鎮發展指導與規劃編制工作，我們對小城鎮發展規劃策略進行了研究，突出六大策略，多層面研究小城鎮與城區統籌發展。根據城郊小城鎮的資源稟賦、區位特征和發展現實，將其劃分三大總體功能分區，從市級層面統籌產業布局與城鎮發展策略，實行分區特色型發展，推進城鄉一體化格局發展格局（見圖1）。現狀發展較好小城鎮主要由兩大動力機制驅動，一是在“兩江、四山”的主城區總體山水格局下，城市發展依托長江、嘉陵江“黃金水道”跨越城市發展門檻進行擴展型發展，如北碚的澄江、渝北的洛磧、巴南的木洞鎮等；二是在中心城區槽谷地帶，受兩江新區功能向北延伸實現的拓展型發展，如渝北的古路鎮。該區域的小城鎮將作為中心城區城市發展備選區域，承擔主城區部分城市功能的外溢，與鄰近城市功能組團的發展相結合，承載先進制造業、物流服務業、區域基礎設施布局、配套產業協調為主導的發展區域。拓展型發展區將是中心城市功能與小城鎮在城市功能和城市景觀相互滲透的區域，體現為“城綠相融”。該區域小城鎮位于水源保護區和城市主導風向上風區域，也是城郊四山管制的主要區域。區域內地形地貌特征多樣化，自然與景觀資源豐富，不僅是重慶主城區的生態屏障，也是旅游產業和現代農業產業的重點發展區。該發展區重在加強生態涵養，因地制宜結合自然資源發展特色城郊旅游區、農業產業化園區和農產品觀光區。突出小城鎮風貌特色，展現城郊自然風光的重點發展區域，體現為“城在綠中”。優化型發展區位于主城區東南區域，現狀發展相對落后，人口集聚度較低，生態敏感度不及其他發展區域。該區域內重在優化城鄉基礎設施布局，提高農業質量和效益，加快推進現代農業和效益農業，完善農業產業鏈和資源高效開發，優化城鎮發展條件和產業；并結合現有自然景觀資源大力發展休閑觀光旅游業，實現后發區域的快速發展。該發展區將是突出農業產業化特色的發展區域，體現為“田園結合”。主城小城鎮范圍內自然生態基質優良，為保護山水環境，構筑主城區外圍生態功能屏障，應以資源節約型、環境友好城鎮建設為目標，以保護促發展，重點從三個方面構建主城外圍生態功能屏障。縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山“四山”是重慶主城重要的生態屏障，為此，市政府頒布開發建設管理規定對其進行永久性保護。將四山管制區控制范圍和管制要求落實到小城鎮區域空間控制要素中，在后續規劃編制過程中根據相應的管制區控制要求，切實保護好“四山”生態資源，協調鎮區建設用地拓展和轉換。主城區的五個水庫水源保護地均位于小城鎮范圍內，應根據水源保護區相關保護規定對其進行分類保護，保護地范圍內人口盡可能遷出，嚴格控制人口增長，嚴禁在控制區域內大規模開發利用，嚴禁布局污染性產業。主城的次級河流中，流經小城鎮鎮域范圍內的共計6條，涉及14個小城鎮轄區范圍，流經8個小城鎮的鎮區。次級河流流經的小城鎮提出強化河流治理，完善城鄉污水、垃圾的無害化處理，控制人口集聚度較高區域的生活、工業、畜禽養殖污染源，特別是加快建設集中處理設施等保護要求。素除以上三類重點生態保護內容以外，在四山管制范圍外的靜觀、安瀾、南湖三大郊野公園，以及安瀾自然保護區、東溫泉風景名勝區等提出保護管制要求。統籌中心城區與城郊小城鎮城鄉交通、能源、水利等基礎設施，形成覆蓋城鄉的基礎設施網絡。加大以工促農、以城帶鄉力度，把基礎設施建設和社會事業發展的重點放在農村，促進城鄉經濟社會一體化發展[1]。在主城區，以城郊小城鎮為整體，建立起與中心城區相互協調的基礎設施網絡體系，該體系分為區域性基礎設施網絡和鎮區基礎設施網絡兩個相互銜接體系。結合城鄉總規相應區域基礎設施廊道和布點，充分預留進入城市的交通、能源走廊；在鎮域范圍內優先考慮區域性的港口、環衛、能源轉運基地選址布點，并與鎮域、鎮區規劃相銜接。以區域性城市交通網絡為骨架，重點建立鎮區至主城對外交通干道相銜接的道路體系，實現鎮區主要交通性道路與高速公路交叉口和城市快速路的快速銜接。同時，結合現狀基礎設施分析，針對各小城鎮基礎設施建設在排水、環衛存在的普遍性的“短板”，針對性提出以服務鎮域為主、城鄉銜接的鎮區基礎設施網絡。綠色發展是在傳統發展模式上的一種模式創新，是建立在生態環境容量和資源承載力的約束條件下，將環境保護作為實現可持續發展的一種新型發展模式。城郊小城鎮是主城區主要農副產品基地和休閑旅游目的地，突出發展現代農業和城郊旅游為代表的綠色發展模式，并在三個方面構建城郊綠色新型農業與旅游產業相結合的體系[3]。以各鎮現有農業資源為依托，在城鄉一體化基礎設施完善的基礎上，以市場為導向，以科技為支撐，擴大農副產業基地產能和效益。著力延長農業產業鏈，發展農產品精深加工[2]，形成現代農業生產基地及農產品加工、儲運、展示、觀光基地。結合各鎮農業資源稟賦特征，可建立農業觀光基地5個、農產品精深加工和產業基地37個。重慶主城城郊休閑旅游構成要素齊全，自然風景資源包括山地、高原、江、島、湖、森林、溫泉、人文風景資源較為完整，可供開發的景區、景點和可開展的娛樂項目都較多，為城郊小城鎮休閑旅游業全方位、多層次開發提供了非常有利的條件。當前部分小城鎮旅游發展已初具規模，如統景、東泉的溫泉旅游、靜觀花木世界、金刀峽鎮峽谷、古鎮游等等，但也存在不足之處。主要兩個方面原因，一是行政界限導致產業同構現象嚴重，無法形成規模效益，各小城鎮為了自身產業鏈的完整，形成了“小而全”的產業結構，造成產業同構現象嚴重。二是觀光休閑農業發展勢頭強勁，經營理念滯后，沒有把自身的農業資源作為農工商經濟網絡鏈條中的節點，喪失了農業產業化優勢。因此，從區域角度出發，進行資源優化和整合，避免重復建設，充分利用資源，創建若干休閑旅游示范區，突出不同特色性的休閑旅游和觀光旅游產業。結合主城區便捷的城鄉交通網絡，以高度整合的農業觀光園區和休閑旅游示范區為目的地，構建9條城郊休閑旅游示范線。將自然資源、農業觀光、歷史文化要素溶為一體，形成1~3天不等的休閑度假游線。按現有戶籍人口測算，至2020年27個小城鎮戶籍人口總規模約為96萬人。城鄉總體規劃確定城郊小城鎮總人口規模為70萬人。因此，在2020年內，城郊小城鎮需向中心城區轉移約26萬人，基本上與現有戶籍與常住人口差額相當。至2020年，主城區小城鎮常住人口規模將從現狀的64.4萬人增加至70萬人。通過增強小城鎮吸引輻射功能，有序引導符合條件的農村剩余勞動力向小城鎮集中，加速農村地區城鎮化，通過逐步搬遷在非城市建設區域內的現有人口的方式，將城鎮人口規模由當前的13.9萬人提升至30萬人，并引導15.1萬人的農業人口向城鎮轉移，總體城鎮化率由當前的22%提升至43%。現狀小城鎮人均建設用地面積約93m2，未超過城鄉總規修訂確定的小城鎮人均建設用地控制在99m2的規模。但同時也存在居住比例高、公共服務、產業用地結構偏低、綠化用地比例不足的不合理情況。為實現城鄉統籌發展，需要完善公共服務和市政基礎設施、提升小城鎮景觀綠化環境、推動城鎮產業發展。必須優先考慮公共服務設施和市政基礎設施選址建設需要，高度集約居住用地建設，充分預留提升小城鎮核心產業能力的適宜性建設項目用地需求。小城鎮是聯系城鄉的紐帶，是城市風貌與鄉村風貌相互融合的節點。城鎮建設中，應按照突出地域特色、弘揚歷史文化、體現時代風貌的要求，加強小城鎮城市整體風貌控制的研究。在鎮區重點地區，在城市設計層面對形態分區、空間疏密關系、特色表現、城鎮功能協調幾個重點控制要素進行研究，并具體落實到小城鎮總體規劃建設控制要求中。該區域內的小城鎮屬于未來城市發展備選區域，鎮區風貌按照新城標準建設，其風貌以新市鎮和郊區衛星城市為主，鎮區逐步減少居民宅基地建設審批，進行一定規模的集中居住開發和建設。減少未來城市拓展至小城鎮后出現較大的風貌差異性。鎮該區域內小城鎮結合開發主體、地域特色、旅游發展，倡導“一鎮一風貌”，突出多樣化與可識別性。該區域內小城鎮現狀發展相對較為落后，重在加強引導，城鎮風貌以川東傳統建筑為主，突出地域特點，與自然景觀相互融合。力求形成整潔統一的城鎮風貌，減少未來改造的難度。依托自然景觀資源發展各具特色、差異化的旅游類型，并以旅游產業為依托，進行產業鏈縱向延伸和橫向擴展。

城市區域化和區域城市化成為一種趨勢，在重慶市主城區調整經濟結構，經濟持續快速發展的基礎上加大工業反哺農業、城市支持農村的城鄉協調發展格局成為大勢所趨。主城區城郊[17]劉偉東,高光譜遙感土壤信息提取與挖掘研究[D].中國科學院研究生院(遙感應用研究所),2002.[18]喬璐.哈爾濱城區土壤高光譜特性與TM遙感的定量反演[D].東北林業大學,2010.作者簡介：劉瑞（1984-），男，湖北武漢人，理學博士，住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心工程師。研究方向：遙感圖像處理及GIS應用。27個小城鎮是主城區有機組成部分，是與中心城區各項聯系最為緊密、獲得更多發展機遇的區域[4]。以此為載體，深入研究新時期城鄉協調發展新方式，率先建成城鄉統籌發展示范區和小康社會先行區。加強主城區小城鎮城鄉發展策略研究，使之真正納入城市體系之中，作為區別于鄉村的城市進行建設，完成由農業城鎮向工業、物流、旅游等類型特色城鎮的轉化，實現對主城區的功能補充和服務作用，切實增強城市綜合競爭力具有十分必要的作用。

本文作者：李蘭昀工作單位：重慶市規劃信息服務中心