轉基因食品標識管理立法困境與出路

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摘要:現行《食品安全法》對轉基因食品強制標識僅作了原則性規定，致使現行規定仍過于模糊、存在疏漏，易在實踐操作中出現困境。通過對轉基因食品標識管理的立法進行梳理，認為我國轉基因食品標識兼采以產品與過程為基礎的強制標識原則，并實行偏向商談-建構模式下的過程中心主義強制標識制度，仍存在著轉基因食品定義不清、標識主體和內容模糊以及未標識責任不明確的問題，最后針對現行轉基因食品標識管理立法層面存在的不足與缺漏，提出相應的完善建議。

關鍵詞:食品安全法;轉基因食品;過程中心主義;強制標識

對于轉基因食品安全性的關注可以追溯到1975年在美國加利福尼亞州Asilomar舉行的國際會議，在此會議上“轉基因生物安全性”被正式提出，揭開了人類對轉基因食品安全性爭論不休的序幕［1］。基因工程技術作為一種通過科學技術改造自然形成的人造產品，在過去幾十年對世界產生了巨大影響，在改善人類生活的同時，也引發了社會各界對轉基因生物及其產品安全問題的極大關注。然而，時至今日，對某種食品或者作物是轉基因或采用轉基因技術培育而比傳統雜交育種技術培育更有可能產生不可預見的影響依然缺乏科學依據和證明。2016年6月108名諾貝爾獎得主聯名向國際環保組織綠色和平、聯合國和各國政府發出倡議，對轉基因作物安全性問題一致作出否定聲明，要求綠色和平等組織不要再反對轉基因食品［2］。面對諸多質疑與安全方面的不確定性，以及對消費者知情權和自由選擇權的保護，對轉基因食品進行特殊標識成為了各國進行轉基因食品管理的普遍方式與途徑［3］。我國社會就轉基因技術是否安全，轉基因作物是否允許商業種植存在激烈討論。在這種背景下，2018年我國《食品安全法》［4］再次作出修正，但此次修正主要是為了配合國務院機構改革，修正內容局限于機構名稱的變動，在轉基因食品方面只維持了第六十九條轉基因食品的強制標識制度，要求生產經營者強制標識。將是否購買轉基因食品的選擇權交由消費者自由，并通過第一百二十五條明確未標識的法律責任。然而，作為現代社會基本治理手段的法律在規制轉基因食品標識的過程中略顯滯后，不斷涌現的新問題已經不能通過法律解釋等手段完全解決，在面對轉基因技術的猛烈沖擊下，《食品安全法》規定的轉基因食品強制標識制度仍存在諸多缺漏，易造成司法實踐層面的轉基因食品標識管理困境。

1我國轉基因食品標識制度的監管模式

對于轉基因食品標識制度的分類，依據強制性程度一般可以劃分為強制標識與自愿標識模式。強制標識模式，是指轉基因食品生產者和銷售者必須按照法律的強制性規定，對相應的轉基因食品進行標識以與一般的非轉基因食品進行區分，違反規定未進行標識的則應承擔相應的責任后果。自愿標識，是指對于轉基因食品法律并沒有要求進行強制標識，而是將標識的選擇權交給了生產經營者，即生產者或經營者依據市場趨勢或消費者偏好自行決定是否對產品加以標識的一種模式［5］。美國先前長期秉承自愿標識的監管模式［6］，但2016年美國眾議院高票通過轉基因食品標識法案，要求食品生產商必須標注轉基因成分［7］，樹立了其從自愿標識轉變為強制標識的堅定立場。目前，強制標識已經成為主流，其模式主要劃分為以過程為基礎的強制標識和以產品為基礎的強制標識［8］。以過程為基礎的強制標識即是將產品的生產過程作為確定轉基因食品的標識標準，如果產品在生產過程中使用了轉基因成分進行加工，則不管最終產品中是否包含轉基因成分，生產經營者都要對最終產品進行強制性標識。反觀以產品為基礎的強制標識制度，其重點在于最終產品，即以最終產品是否含有轉基因成分或達到某一閾值，來確定該產品是否需要進行標識。對于以產品為基礎的標識制度，即便使用轉基因原料進行生產，只要最終成果不含有轉基因成分或低于標識的最低閾值，則無需標識。強制標識制度已被越來越多的國家接納與采用，可以窺見轉基因食品安全問題在各國已經引起了極大重視，轉基因食品標識與否、如何標識亦成為了保障消費者知情權的一個重要衡量標準。目前，我國現行《食品安全法》和《食品安全實施條例》均只確立了“應當顯著標識”的基本原則，但轉基因食品標識模式究竟是以過程為基礎，還是以產品為基礎仍存在一定爭議。對此，有學者指出，對于我國轉基因食品標識制度，應采取較為嚴格的管理理念，在無法確定轉基因食品安全性的前提之下，應當采取有罪推定的原則，首先假定該食品是不安全的，從而對其實行科學檢測和嚴格管理［9］。這一闡述堅持了對轉基因食品進行強制標識的嚴格態度與立場。但是該觀點僅闡明應當對轉基因食品進行強制標識的態度，卻沒有指明我國應當采取何種標識模式。而后有學者認為，結合我國現有轉基因生物標識的相關立法，我國轉基因食品標識制度所實行的是與歐盟相一致的以過程為基礎的強制標識監管模式［10］。也有學者指出，我國在轉基因食品標識問題上缺乏具體規范，且未采用任何可追溯的管理和檔案保存體系來保障生產過程的標識，因此，可以認定我國采用的是以產品為基礎的強制標識監管模式［11］。雖然對轉基因食品進行強制標識的趨勢已日漸明朗，但我國的轉基因食品標識監管模式具體歸屬于何種類型目前仍處于較為模糊的界定當中。從現行轉基因食品標識立法與實踐的現狀看，我國對于轉基因食品標識的監管模式并非是單一的以產品或是以過程為基礎的強制標識監管模式，而是兼有以產品為基礎與以過程為基礎的強制標識原則［12］，并實行偏向商談-建構范式下的過程中心主義［8］。該模式的主要問題在于，我國目前尚未通過立法手段最終明確轉基因食品強制標識的監管模式，而兩種強制標識監管模式并存的現狀也對轉基因食品強制標識管理提出了現實的挑戰，以過程為基礎的強制標識監管模式目前僅存在于特定種類的轉基因生物中，規制范圍過于狹隘。而以產品為基礎的強制標識模式的規定也不甚明晰，僅規定了對于轉基因食品應當顯著標識，并未明確該規定是以產品為中心的強制標識模式。

2我國轉基因食品標識立法存在的問題

2.1概念定義不清。轉基因食品這一術語只是在法律中有所提及，但未對該組概念設定相應的內涵與外延，未規定轉基因食品與轉基因食品標識的準確含義，何為《食品安全法》規制范圍下的轉基因食品、標記的具體內涵為何、主要包括哪幾種類型需進一步明確。關于轉基因食品的定義，2009年國際食品法典委員會規定［13］為:“轉基因技術獲得的食品或食品成分是指包含或者由現代生物技術獲得的轉基因生物組成的食品或食品成分，或者由現代生物技術生產的轉基因生物所生產但不包含該生物的食品或食品成分。”我國現行立法只對特定種類的轉基因食品，如農業轉基因生物的定義進行了簡要規定，對轉基因食品與轉基因食品標識的總括性定義仍存在缺失。目前我國立法未通過確定閾值、致敏性、獨特代碼等相關概念來限定不需要進行標識的轉基因食品，以及在何種限制程度之下不需要對轉基因食品進行強制標識［14］。轉基因食品外觀上和非轉基因食品并無明顯差異，最大的區別在于生產和加工方法的不同。對轉基因食品實行強制標識的最終目的是保證消費者的知情權與選擇權得以有效行使，而消費者的這一權利不能毫無邊際的隨意擴張，也應設定適當的界限。我國轉基因食品標識制度對強制標識范圍與標識豁免范圍的界定有失科學，對消費者與生產者權益的保護有失均衡［15］。2.2內容指代不明。《食品安全法》對轉基因食品的標識主體與標識義務、標識內容沒有進一步的規定，容易造成強制標識制度在實際執行方面存在困難。從《食品安全法》第六十九條的規定看，只要是從事生產、經營轉基因食品的主體，對轉基因食品都負有進行顯著標識的義務。現行立法并未界定生產、經營轉基因食品具體為哪幾類主體，也并未通過否定式列舉排除不屬于該類主體的情形或類型，對于標識內容、標識的方式、位置、豁免等也未予以明確。反觀其他國家和地區的轉基因標識管理政策，對轉基因食品的標識內容均在一定程度上予以明確，例如確定一定的閾值，對于食品中的轉基因成分未超過這一閾值的，則無需標識。我國目前的模糊性規定不免會造成實踐中轉基因食品標識混亂、標識義務難以區分的問題，進而影響最終的歸責與處罰。2.3程度含糊難辨。何為顯著標識、顯著標識的標準如何界定，現行立法并未具體規定。《食品安全法》第六十九條規定了顯著標識義務，卻沒有在該條款之后或新增條款的方式對顯著標識一詞進行適當的解釋，立法者在立法過程中應恰當地平衡理論與實際，且應當根據司法實踐情況來判斷法律適用的可操作性。在法律規定可操作性不強時，應及時進行完善與修改。并且，顯著一詞本身即具有模糊性，若不采用一定的標準與規則進行界定，容易導致法律適用過程中的舛誤，給司法實踐帶來阻礙。2.4合理性不足。現行《食品安全法》雖然在第一百二十五條統一規定了生產經營轉基因食品未按照規定進行標識的法律責任，但是該法律責任的規定并不完全適用于未進行顯著標識的相關生產經營主體。該條規定的其他情形多為不符合食品安全標準的食品原料、食品添加劑及食品相關產品，與未進行轉基因食品標識的食品存在一定區別。此外，《食品安全法》明顯在原有行政法規的基礎上加重了處罰力度，以倍數方式對未正確履行轉基因標識義務的主體進行處罰，情節嚴重的甚至被責令停產停業或吊銷許可證，對于未進行轉基因食品標識的主體來說過于嚴厲。并且，在責任承擔的方式中缺少責令義務主體限期改正的責任類型。

3完善轉基因食品標識管理的立法建議

3.1明確轉基因食品的定義。應當采用概括式與列舉式相結合的方式對應當進行標識的轉基因食品進行定義，這是完善轉基因食品標識制度的重要前提。采用合理的方式對轉基因食品進行定義，有助于轉基因食品標識管理。通過對轉基因食品進行抽象、總括的定義，最大程度上將所有符合條件的轉基因食品納入到該項定義中。列舉式即通過肯定或否定列舉的方式對轉基因食品的種類進行列明，使轉基因食品的定義更加具體化與清晰化，即對于需要標識的轉基因食品既要從正面進行具體完整的界定，也要從反面進行限制，把不需要標識的轉基因食品以立法的形式確定其內涵與外延。此外，應當通過立法手段對我國現行轉基因食品名錄進行擴展，適當地列出第二批、第三批需要標識的農業轉基因生物及轉基因產品，或者直接將標識的范圍表述為“以轉基因動植物、微生物或者其直接加工品為原料生產的食品和食品添加劑”［16］。此外，可以適當考慮將轉基因食品的下游食品納入標識，例如以轉基因大豆作為原材料制成的豆奶、豆粉、豆干、豆腐乳、醬油等進行相應的標識［17］，在堅持標識合理性的前提下適當擴大轉基因食品的標識范圍。3.2確立檢測的標準。我國的強制性標識制度中應當引進閾值、致敏性和獨特代碼等相應概念，并建構轉基因食品標識豁免制度。在保障消費者知情權的同時，也要考量生產者、經營者的標識成本和經濟利益，以便更好地發揮動態調節的作用，促進轉基因食品產業健康發展的功能，從而平衡社會整體利益［18］。閾值即轉基因食品中轉基因成分意外混雜的最高限值，若食品中轉基因成分的含量超過這一閾值，則需要對食品進行標識。歐盟根據轉基因成分來源獲得歐盟批準設置標識的閾值為0.9%［19］。致敏性即該食品中存在有使部分過敏性人群過敏的物質。在食品生產過程中，通常會出現轉基因成分與非轉基因成分的混合，獨特代碼即對轉基因食品進行特殊標識，以將其與一般產品進行相應的區分。我國轉基因標識管理制度中沒有規定閾值，意味著我國對轉基因強制標識制度采取的是定性而非定量規定。日本規定轉基因原材料的重量不在主要成分前三位，低于總重量的食品不算轉基因食品［20］。韓國則規定轉基因材料用量不在前位的食品不是轉基因食品原材料［21］。因此應當根據我國國情和現有生物技術水平，實事求是地規定一個能安全檢測出轉基因成分的百分比，便于實際操作和具體認定［22］。我國對轉基因食品的強制標識應當引入定量規定與定性規定相結合的手段，在保護消費者的同時兼顧生產經營者的利益，以此達到一個平衡，真正做到促進轉基因食品產業健康發展。3.3規定顯著性的認定方式。應當通過補充規定確立轉基因食品顯著標識的標準或者要求。《食品安全法》規定轉基因食品顯著標識的目的在于保護消費者的知情權與選擇權，而轉基因食品標識是否具備顯著性，與消費者選擇權的行使密切相關。顯著標識是一個外延十分廣泛、內涵極不確定的概念，應當參照知識產權領域的商標顯著性認定規制來界定。轉基因食品的顯著標識應當包含兩層含義，即標識性與區別性。標識性是標識本身的內在構成要素，即作為轉基因食品的標識應當具備可識別功能，相關公眾見到該類標識即能識別出是轉基因食品的通用或統一標識。區別性是其在商業領域發揮來源指示的功能，即作為轉基因食品的標識應當具備區分于同類的非轉基因食品。故轉基因食品標識需同時符合標識性與顯著性，才能達到《食品安全法》所規定的顯著標識標準與要求。應當通過統一規定色彩、字號、位置、占包裝的面積比例等來體現轉基因食品標識的顯著性要求，最大程度實現有效標識。對于轉基因食品顯著標識標準的界定，應當以在一般情形下消費者只需在購買時查看標簽即可鑒別為具體標準，即在普遍情形下較為容易為消費者所鑒別，易與非轉基因食品相區分。對轉基因食品標識的色彩、字號、位置的設定標準應予以明確，色彩應以易為消費者發現與辨識為宜;字號應當便于消費者發覺，以食品包裝袋上其他標識內容的字號與大小為基礎，相比之更容易發覺為宜;而標識的位置應當置于食品包裝較為顯著的區域，以置于品名、原料名稱之后為原則，以包裝上其他位置為補充［12］。在標識形式上，應以正面標識為主，并且在嚴格監管基礎上輔之以負面標識，對目前尚未商業化種植的轉基因作物應嚴禁使用負面標識［23］。3.4完善相應的責任規定。《食品安全法》規定生產經營轉基因食品未按規定進行標識的，應按照《食品安全法》第一百二十五條的規定追究法律責任。然而，《食品安全法》第一百二十五條第一款第一項與第四項所規定的均為不符合食品安全標準的食品、食品添加劑，轉基因食品未按規定進行標識并非等同于轉基因食品必然存在食品安全問題，將兩者的法律責任雜糅在一起，以統一的標準進行處罰，缺乏合理性。此外，第一百二十五條還規定情節嚴重的，責令停產停業，直至吊銷許可證。這一處罰設定，與轉基因食品標識制度有所背離。對于轉基因食品標識的情節界定，目前仍缺少一定的尺度標準。對轉基因食品拒絕進行標識的行為是否能夠適用該條法律規定進行處罰，吊銷生產者與經營者的許可證，實現立法所需要達到的目的與效果，還存在較大的疑問與爭論。應當專門規定違反轉基因食品標識義務的法律責任，并對處罰條款做相應立法上的考量，在此基礎上規定較為適當的罰款數額。對于違反轉基因食品標識強制義務的，應分為故意和過失兩種情形。明知是轉基因食品而未進行標識的，應當從重處罰。由于疏忽而未進行標識的，則應當從輕處罰。并且，證明故意或過失的舉證責任應由標識義務人承擔。此外，應當增加“未及時進行標識的，對轉基因食品進行補充標識”“責令義務主體限期改正”等其他責任條款完善相應的補救措施，使法律相關規定更具操作性，符合轉基因食品標識管理的現實情況。

綜上所述，在科學技術的快速推動下，轉基因技術已經日漸完善和成熟。轉基因在給日常生活提供便捷的同時，也帶來了一系列挑戰。現行《食品安全法》并沒有對轉基因食品的標識制度進行完善和補充，只維持了原則性的條款，因此，司法實踐中對轉基因食品進行強制標識仍然存在理論與實際操作上的困難，轉基因食品標識原則的確定與消費者知情權保障的沖突仍一直存在。2019年1月18日的《2018年農業轉基因生物安全證書批準清單》［24］中新增五種生物，至此農業部批準清單上的進口轉基因生物已達31種。可以預見，隨著轉基因食品技術的進一步發展，其涉及的領域將會進一步擴展。與此同時，對消費者的知情權保護也將對轉基因標識管理制度提出更高的立法與實踐操作要求。面對不斷涌現的難題，現行立法已然不能通過法律解釋等手段予以解決，對我國轉基因生物強制標識制度予以完善和修正已然成為一種必然。

作者:陳佳舉 李偉 單位:浙江財經大學法學院