糧食流通管理條例對農發行的影響

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《糧食流通管理條例》（以下簡稱《條例》）經2021年1月4日國務院第121次常務會議修訂通過，自2021年4月15日起施行。《條例》是我國規范糧食流通活動的專門性行政法規，本次修訂系統完善了糧食流通經營行為規范，以及質量安全、減損節約、違法違規責任追究等制度規定，對農發行糧食信貸業務發展和管理也將產生深遠影響。

一、新修訂《條例》的主要變化

（一）政策性糧食管理更加嚴格。政策性糧食是保障國家糧食安全的壓艙石，是糧食流通管理的重中之重。針對近年來政策性糧食管理中存在的突出問題，新修訂《條例》對政策性糧食管理進行了強化。一是對糧食經營者從事政策性糧食經營活動的9種禁止性行為進行了明確規定。包括虛報收儲數量，套取糧食價差和財政補貼，騙取信貸資金，擠占、挪用、克扣財政補貼、信貸資金，以政策性糧食為債務作擔?；蚯鍍攤鶆?，利用政策性糧食進行其他商業經營等。同時，明確提出違規處罰措施，對違規行為，除責令改正、給予警告、沒收違法所得外，最高可處500萬元罰款。二是繼續加強政策性糧食相關主體責任。要求國有糧食企業應當積極收購糧食，并做好政策性糧食購銷工作；要求農發行應當保證中央和地方儲備糧以及其他政策性糧食的信貸資金需要，政策性糧食收購資金應當?？顚Ｓ?，封閉運行。三是豐富了國家實施宏觀調控的手段和措施。在原來采取儲備糧吞吐方式的基礎上，進一步明確國家采取政策性糧食購銷等手段加強糧食市場調控，調控手段更加豐富。國務院根據糧食安全形勢，必要時可決定對重點糧食品種在糧食主產區實行政策性收儲，改變了原有的實行最低收購價格單一選項，調控方式更加多元。加強對政府儲備糧油倉儲物流設施的保護，在執行政策性收儲時國家給予必要的經濟優惠，并在糧食運輸方面給予優先安排，保障措施更加充分。（二）充分體現放管服改革要求。簡政放權、放管結合、優化服務是提升政府治理體系現代化水平的內在要求。針對糧食經營主體、經營方式日趨多元化的特點，新修訂《條例》創新行政管理方式，增強行政管理透明度，保護依法從事的糧食經營活動。一是優化了經營主體的管理。將糧食經營者的范圍，由原來規定的法人、其他經濟組織和個體工商戶，調整為自然人、法人和非法人組織，使廣大的農村糧食經濟人納入管理范圍。將糧食經營者的條件，由原來規定的資金籌措、倉儲設施、質檢保管等具體條件，簡化為具備與其收購糧食品種、數量相適應的能力。取消了糧食經營者須取得糧食收購資格的要求，改為向收購地縣級糧食行政部門備案。二是加強了經營行為的管理。在收購環節，要求應當進行質量安全檢驗，對不符合食品安全標準的應當單獨儲存；在儲存環節，要求具有相適應的倉儲條件以減少損耗，并定期進行質檢；在運輸環節，要求不得與有毒有害物質混裝運輸。明確規定了不得作為食用用途銷售出庫的5種情形，對違規違法行為可由糧食行政部門沒收違法所得，并處罰款。（三）突出強調質量安全和減損降耗。食品安全和糧食損耗是社會各界廣泛關注的民生問題。針對“舌尖上的安全”以及糧食流通中的損失損耗問題，新修訂《條例》明確了相關要求，落實了管理責任。一是強化糧食質量安全管理。建立健全質量安全監測體系，強化全過程監控。糧食收購入庫和銷售出庫，都必須進行質量檢驗，未經檢驗不得出庫。糧食存儲期間要定期開展質量檢驗，不得與有毒有害物質混存，不得使用禁用的化學藥劑，不得超量使用化學藥劑，品質輕度不宜存要及時出庫。二是明確防止和減少糧食損失浪費的各項措施。規定糧食倉儲設施應當符合有關標準和技術規范，糧食運輸應當嚴格執行國家糧食運輸的技術規范，減少損失損耗。鼓勵和支持開發、推廣應用先進的糧食儲存、運輸、加工和信息化技術，開展珍惜和節約糧食宣傳教育，鼓勵糧食經營者提高成品糧出品率和副產物綜合利用率。縣級以上人民政府和糧食行政部門應當加強指導和服務，引導糧食經營者節約糧食、降低糧食損失損耗。（四）強化監督管理職責和措施。完善的職責分工和監督監管體系，是保障糧食流通各項制度有效落實的重要一環。針對黨和國家對糧食流通管理的新要求，新修訂《條例》進一步明確了監督管理職責，優化了監管措施。一是落實黨政同責要求。明確規定各省、自治區、直轄市應當落實糧食安全黨政同責，完善糧食安全省長責任制，承擔保障本行政區域糧食安全的主體責任。二是完善相關監督職責。建立健全糧食流通質量安全風險監測體系，衛生健康、市場監督管理以及糧食行政部門按照職責實施風險監測?？h級以上地方人民政府應當加強糧食污染監測，建立健全被污染糧食收購處置長效機制。三是創新監管執法手段。縣級以上人民政府糧食行政部門建立糧食經營者信用檔案，并依法向社會公示。增強糧食行政部門行政執法權，有權查封、扣押非法收購或者不符合質量安全標準的糧食，查封違法從事糧食經營活動的場所。四是加大違規違法行為處罰力度。壓實糧食行政部門和其他相關部門履職責任，對不依法履行管理監督職責的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。對糧食經營者的違規違法行為，明確了具體的處罰標準，其中企業違規違法的，除對法人進行處罰外，還可視情形對其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。

二、對農發行糧食信貸業務的影響

新修訂《條例》為糧食經營活動提供了基本遵循和具體的法律措施，也對農發行糧食信貸業務產生深遠的影響。一方面，農發行作為支持糧食購儲銷業務的主導銀行，開展糧食信貸業務要受到《條例》的規范和約束；另一方面，在對糧食經營活動提供信貸支持過程中，要按照《條例》的要求加強信貸管理，發揮好信貸監管職能。對此，農發行應按照《條例》要求進一步完善信貸制度和措施，為國家糧食安全提供更高質量的資金保障和服務。（一）對農發行職能作用提出了新要求。《條例》第二十二條明確規定：“中國農業發展銀行應當保證中央和地方儲備糧以及其他政策性糧食的信貸資金需要，對國有糧食企業、大型糧食產業化龍頭企業和其他糧食企業，按企業的風險承受能力提供信貸資金支持。政策性糧食收購資金應當?？顚Ｓ谩⒎忾]運行”。一是規定了農發行在政策性糧食收購活動中所承擔的貸款職責。作為我國唯一一家農業政策性銀行，以糧權所屬政府信用為基礎，保證中央和地方儲備糧以及政府調控糧食和其他政策性糧食的信貸資金需要，從資金方面支持保障政策性糧食的收儲。二是規定了農發行在市場化糧食流通活動中的重點服務對象。在風險可控的前提下，通過加大對國有糧食企業、大型糧食產業化龍頭企業和其他糧食企業等市場化主體的支持力度，既有利于發揮相關企業在糧食流通中的重要作用，也有利于發揮農發行糧食收購資金供應主渠道作用，促進銀企雙贏，共同服務糧食安全和社會穩定。三是規定了政策性糧食收購資金的管理要求。這是本次修訂新增加的內容，充分體現了國家對政策性糧食收購資金管理的高度重視。?？顚Ｓ谩⒎忾]運行，既是對農發行收購資金貸款管理的明確要求，也為農發行實施糧食收購資金貸款監管提供了更高層次的制度保障。（二）為農發行業務發展提供了新思路。為增強糧食安全，減少損失損耗，《條例》創新性地提出了一系列鼓勵性措施，可以作為農發行深耕糧食信貸領域的主要參考。一是加大國有糧食企業的支持力度。近年來，隨著糧食市場化程度的不斷提高，國有糧食企業在糧食流通中的市場份額有所下降，對國家糧食調控政策的執行落實造成了不同程度的影響?！稐l例》明確規定，國有糧食企業應當轉變經營機制，提高市場競爭能力，在糧食流通中發揮主渠道作用。農發行要積極推進國有糧食企業改革改制，通過資產確權、退城進郊、退城進園等方式，增強經營實力；進一步加強糧食收購政府信用基金建設，對納入基金的國有糧食企業加大信貸支持力度，提高市場份額。二是加大糧食科技創新的支持力度?？萍紕撔率羌Z食減損降耗的重要支撐。《條例》指出，國家鼓勵糧食經營者提高成品糧出品率和副產物綜合利用率；鼓勵和支持開發、推廣應用先進的糧食儲存、運輸、加工和信息化技術。農發行要擴大農業科技支持范圍，將糧食綜合利用以及減損降耗技術創新作為支持重點，從生產與推廣應用環節延伸到研發環節，促進科技升級迭代。三是加大糧食產業鏈供應鏈的支持力度。《條例》指出，國家鼓勵糧食主產區和主銷區以多種形式建立穩定的產銷關系；鼓勵培育生產、收購、儲存、加工、銷售一體化的糧食企業，支持建設糧食生產、加工、物流基地或者園區；鼓勵發展訂單農業；鼓勵發展糧食產業經濟，提高優質糧食供給水平。農發行要拓展支持領域，延長支持鏈條，積極支持糧食生產、精深加工、“北糧南運”、糧食調銷等，增強綜合服務能力，提升“糧食銀行”品牌形象。（三）為農發行強化風控開拓了新途徑。新修訂《條例》立足全方位保證糧食流通市場的健康穩定運行，為各方主體和行為制定了一個較為清晰的“可為不可為”的范圍，有利于農發行在強化信貸監管、有效防控風險中掌握主動權。一是進一步完善客戶準入。《條例》取消了對糧食收購者進行收購資格認定的要求，改為備案制；要求糧食收購者應當具有與儲存品種、規模、周期等相適應的倉儲條件，收購糧食應當按照國家有關規定進行質量安全檢驗。對此，農發行應及時修訂相關客戶準入和貸款條件，與《條例》新要求相適應。二是加強與政府有關部門的監管協同。新修訂《條例》大力強化了糧食行政部門的信用監督職能和行政執法權，農發行應主動加強對接，建立健全監管協同工作機制，有效防控和處置信貸風險。將糧食行政部門建立的糧食經營者信用檔案作為放貸管貸的重要參考和抓手，在營銷環節要通過檔案核實企業信用情況，對不配合信貸監管、惡意逃廢債務等失信行為的借款人要納入檔案向社會公示。新修訂《條例》賦予糧食行政部門查封、扣押違法經營的糧食、活動場所等執法權，在發生信貸風險時，貸款行可先行向糧食行政部門申請對相關糧食庫存進行查封、扣押，防止損失擴大，為風險處置贏得時間。

三、深入貫徹落實新修訂《條例》的對策建議

新修訂《條例》的頒布施行，對于保障糧食安全、推進糧食流通體制改革、維護糧食流通秩序具有重要意義。要進一步落實國務院常務會議精神，確?！都Z食流通管理條例》在農發行貫徹落實。（一）全力保障政策性收儲資金供應，發揮糧食安全“壓艙石”的作用。一是及時足額保障中央儲備糧油增儲、輪換資金需要。對中儲糧直屬企業配合輪換計劃執行和調控市場開展的購銷經營活動，及時予以支持。二是積極支持地方糧油儲備調控體系建設。保障符合條件的地方儲備糧油增儲輪換資金供應，增強農發行在支持地方糧油儲備中的主辦行作用。三是認真落實政策性收儲政策。密切關注市場價格變化，一旦市場價格低于國家托市價格，配合有關部門及時啟動最低價收購預案。（二）積極做好市場化收購信貸工作，發揮收購資金供應主渠道作用。一是加大優質客戶營銷支持力度。適應糧油購銷市場化出現的快購快銷、即購即銷等情況，建立有梯度的客戶群，擇優扶持風險可控、專注主業的糧油企業，穩步增加市場化客戶總量。二是加大對糧油產業的支持力度。支持糧油加工企業、購銷貿易企業發展“訂單農業”，開展“優質糧食工程”建設，打造一批名、優、特糧油生產基地，從根本上提升糧油品質和等級達標率，增強市場競爭能力。三是抓好供應鏈金融的推廣。選擇主營業務突出、行業排名靠前、抗風險能力較強的客戶作為核心企業，在資金供應鏈和物資供應鏈上開展金融業務。（三）從嚴加強信貸基礎管理，有效防控信貸風險。一是堅持和完善封閉運行管理。嚴格資金支付和回籠管理，確保物資流和現金流一致。嚴格收購貸款“雙結零”管理要求，確保真實性。二是抓好貸款監測預警，及時發現和處置貸款風險。完善貸款風險監測指標，做到早發現、早識別、早預警、早處置。對于出現嚴重風險的企業，要及時“止損”，采取切實有效措施化解風險。三是加強信息化手段的應用?？傂醒邪l的客戶關系管理系統、糧棉油購銷“一卡通”及庫存巡查系統、客戶業務大數據分析系統陸續上線運行，要大力推廣應用，提高信貸管理的質效水平。

作者：亓向軍