農村民主政治發展分析論文

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[摘要]改革開放30年來，中國農村民主政治的發展相繼經歷了民主治理路徑的初步自探階段，國家關注、動員和推進階段，國家規范和農村基層民主深入發展階段。與這一發展歷程相伴隨的是農村民主政治發展特點的日益顯現化，如社會治理的日趨自治化、農民作為政治權利主體身份的漸趨明朗化、政治權威合法性來源的逐步法理化。從這一發展過程中可以看出：中國農村的民主政治發展離不開基層的創造、各級政府的引導和規范、專家學者的理論論證。

[關鍵詞]農村民主政治村民自治基層民主

十一屆三中全會以來，農村民主政治在新的體制框架內已然走過30年，對這30年來中國農村民主政治歷程作一總結，從它演進的軌跡中找出某些階段性特征和由此構成的歷史邏輯關系，對找準農村民主政治發展的突破方向，切實推進中國特色的社會主義民主政治事業，必將是一種有意義的努力和嘗試。

一、農村民主政治發展軌跡

要了解改革開放以后農村民主政治的發展軌跡，我們就不得不關注村民自治的發展軌跡。雖然就村民自治的原生態而言，村民自治是農民出于社會管理而自發形成的一種自我組織，但從其產生后不久，它就成了國家運作農村基層民主的重要載體。所以，回顧與梳理農村民主政治的發展歷程，就必須以村民自治為原點、以現代國家和鄉村社會為兩個支點建構其分析框架。為此，我們從三個階段展開追溯：

第一，民主治理路徑的初步自探階段。十一屆三中全會后，隨著農村經濟體制的改革、家庭聯產承包責任制的實行，我國過去的體制已失去了存在的合理性，它不僅無法繼續承擔整合農村社會的作用，而且“無法容忍新興的社會力量”，并在客觀上使農村一些社隊基層組織處于渙散，甚至癱瘓、半癱瘓狀態。為此，出于社會治理的需要，廣西壯族自治區羅城縣和宜山縣的一些村，自發地把農民組織起來，創立了村民委員會這一組織形式。雖然當時他們創建村民委員會僅僅是為了使農村日常生活中的一些問題得到解決，但這一新生事物一經產生就因其較強的適應性和創造性而很快在其他農村地區蔓延開來。這一農民自發創造的管理機制也引起了當時主管中央政法工作的彭真同志的重視，并肯定了人民在組建村級管理組織時的自主權、選舉權等。“村民自治的最大特點就是自組織，它來自于鄉村社會內部，是一種群眾性的自我整合。這種整合所產生的后果首先就在于建構農民的主體性，農民在自我整合中是’自治者’，而不是’他治者’。”當然，由于中國歷史上缺乏民主傳統，農民對民主的學習、理解和接受還有一個過程，同時，村民自治作為一種歷史上前所未有的民主化治理機制，還需要與政權和政黨治理機制相互對接和磨合。所以，在相當長時間內，村民自治制度并沒有承擔起國家所期望的民主功能，而是出現了各行其是、甚至扭曲村民自治原則精神的狀況。這一現狀實際上給中國民主化進程提出了新的命題，即農村原生民主是自發的、樸素的，它要想承擔起農村民主政治載體的使命，完成自發性民主到制度性民主的轉型，還需要國家的動員、推動，需要國家制度建構，使鄉村民主進入到制度建設的軌道。

第二，國家關注、動員和推進階段。促使農村自發民主進入國家關注、動員和推進階段的原因是多方面的，除了上述所說的農村自發性民主向制度性民主轉型需要國家自上而下的推動外，還因為改革開放后農村政治自發演繹格局需要國家重塑與農民的關系，并在鄉村重建合法性基礎，以此實現對鄉村社會的有效治理和整合。這一階段最典型的表現就是：隨著1987年《村民委員會組織法》(試行)的通過，農村自發的“草根民主”逐漸納入國家規劃的軌道，村民自治活動也從自發狀態逐漸獲得了應有的體制地位、社會利益與經濟支持。在國家相關職能部門的關注、動員和示范下，村委會選舉中規范化程度有所提高，競爭性也逐漸加大。但這一階段取得的預想效果是有限的，一方面，這一時期國家的關注基本上還是停留在觀望、試驗或僅僅是重塑國家與農民關系的嘗試階段，在政策上還基本上是放任式的；另一方面，制度文本與實踐對接產生了困難，一些原則性規定很難把握，也難以操作，同時一種制度從文本層面順利地走到實踐層面，其間還涉及利益的較量、心理層面的認知及諸多環節的完善。諸如此類因素，不僅沒有引導農村民主政治順利進入國家民主政治整體框架中，還造成了億萬農民群眾經濟上和政治上雙重貧困現象的出現。這種現狀，需要國家重新思考農村民主政治的發展進路。

第三，國家規范和農村基層民主深入發展階段。20世紀80年代末至90年代末的10年中，農村民主政治進程何以會經歷上述所分析的陣痛，實際上很大程度上與國家沒有有效地找到與農村自發民主的結合點有關。所以，針對村民自治實踐中存在的諸多問題，九屆全國人大常委會根據中共十五大精神，總結《村民委員會組織法》(試行)實施10年來的經驗，于1998年11月修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。這部法律的通過，標志著中國的村民自治進入到一個國家整體謀劃和深入推進的全新階段，村民自治在國家整個民主政治發展戰略中也獲得了應有的地位。1998年之后，國家又根據實際情況，以不同的形式文件來引導村民自治的發展。2007年黨的十七大更是將基層民主當作人民民主的基礎性工程提了出來。這些都是國家對農村基層民主建設實踐需要作出的與時俱進的回應。

二、農村民主政治發展特征

結合農村民主政治的發展軌跡來看，農村政治格局基本形成了“鄉政村治”，與這一格局形成過程相伴隨的是農村民主政治發展特點的顯現化。

第一，國家與農村社會治理邊界的日趨明確化。改革開放以前，中國的體制基本上是全能主義的統治模式，國家通過生產大隊和生產小隊壟斷了農村社會幾乎全部的資源，生產大隊、生產小隊也成了社會資源與權力的再分配系統，這一切都使農村社會失去了應有的自治發展空間。1978年，改革開放的序幕首先在農村拉開，“政社合一”的生產大隊的管理模式逐步為家庭聯產承包責任制所代替，農村漸漸形成了以一家一戶為單位的農民經濟，隨之而來的變動就是農民身份制約束的放松和農民流動性的增加，農民逐步突破傳統行政網絡結構的束縛和傳統自然經濟與村莊的界限，通過打工融入市場經濟的大潮。這一現狀表明，改革開放前國家強有力的政治整合方式已經走向解體，國家與鄉村社會出現明顯分野，其特征就是國家不再以全能主義姿態具體管理農村的一切活動，國家行政權力逐步上收至鄉鎮；鄉鎮以下的村莊基層組織不再是政社合一的國家政權的直接延伸部分，不再擁有對農村社會生活的強制性干預能力，不再像以前那樣承擔國家在農村社會的具體管理職能，對農民生活的介入程度及其對鄉村社區運轉的調控能力相比從前也大為減弱。農村社會開始從國家行政網絡為主導的群體社會向獨立的個人為基礎的社會轉變，這一切變化就表現為農村“鄉政村治”治理體制的實行，即通過建立群眾性自治組織實行村民自治，由群眾性自治組織行使本村范圍內的各項自治權。這一切改變又因為1998年《村民委員會組織法》的頒布而獲得了法律上的認可。從此，國家與社會有了明確的作用邊界，農村社會也有了從法理上抗爭國家習慣性行政入侵的依據。與這一變化同步進行的是體制下高度同質性和均等性的社會平衡被打破，農民在謀生手段、經濟水平、社會經驗、價值理念、個體心理等方面也日益呈現出多元化特征，一種以契治理與善治改革開放以來農村民主政治發展論析約型、自治型為主并兼以治理協作型的農村管理模式逐步形成。

第二，農民作為政治權利主體身份的漸趨明朗化。在中國政治文化傳統中，對大多數中國農民來說，其政治行動的價值評判標準主要是國家、集體和家庭為本位的政治價值觀和政治利益觀，每一個具體的個人都不是政治關系的權利主體，沒有獨立的人格，只能依附于一定的家庭、家族或一定的行政體系來履行參與角色。“中國文化最大之偏失，就在個人永遠不被發現這一點上。一個人簡直沒有站在自己立場說話機會，多少感情要求被壓抑，被抹殺。”③在實行分戶經營和自由流動后，村民對土地的依附性和對行政的依附性被打破，開始以獨立的“個人”身份進入農村政治領域。“和諧社會”的理念和市場經濟帶來的平等、競爭、合作的價值觀念以及對追求個人利益合理性的承認，又帶來了個人理性精神和平等精神的發展。這一切都使農民對自身政治權利主體身份的認識日趨明朗化，而這正是農村社會民主政治建設得以開展并進一步推進的重要條件。轉第三，政治權威合法性來源的逐步法理化。關于合法性來源，馬克斯·韋伯曾從經驗分析出發，提出三種純粹的合法性統治類型：法理型統治、傳統型統治和魅力型統治。④按照這一分類來看這一時期的農村權威合法性基礎，可以發現其基本上是屬于法理型的。所謂法理性，就是指人民通過選舉進行直接授權的方式來形成權威的合法性。在中國，村民自治的一個重要內容就是由村民代表或全體村民選舉村委會主任，并通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的方式來決定自治范圍內的公共事務。如《村民委員會組織法》第二條規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。由此可見，在農村政治領域，隨著傳統和超凡魅力為基礎的合法性證明手段的大幅度衰落，政治體系實際作為的重要意義開始凸顯，即它是否代表了公眾的利益和愿望，是否為公民提供了更多、更好的政治產品。正是為滿足這個要求，民主在農村政治制度的眾多安排中脫穎而出，使村民可以借助法律的規定，通過選舉的方式，定期挑選符合標準的農村人，并能正常撤換偏離要求的人，以保證農村公共利益的實現。由此開始，村干部的合法性基礎與權力授權來源發生了由上至下的轉變，法律上主權在民的原則使廣大農民在選擇自己的治理組織上有了實質意義上的主動權。

農村民主政治變化所呈現出的這些特征，都帶有明顯的過程性，而且所有這些都是以陣變式方式體現的，這也就是俞可平教授所講的增量民主之路。

三、農村民主政治發展啟示

在農村民主政治發展的這30年中，留下了足夠多的經驗和教訓供研究者去研究，撇開眾多的分歧和差異，我們可以繼續沿著上文的分析路徑總結出三點啟示。

第一，農村自身邏輯的持續演繹。在農村民主政治進程中，農村社會自身的歷史變遷構成了農村民主政治發展的邏輯起點和前提條件。農村民主政治的發端本身就是農村政治對20世紀80年代初農村社會變遷的主動回應，而村民自治就是其重要的出場路徑。自中國第一批村民委員會組織產生起，村民自治就逐步被賦予了農村民主政治實現載體的責任。例如，1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(試行)開宗明義地規定，制定該法的目的之一是促進農村基層社會民主的發展。而村民自治之所以能承載起推行農村民主政治的功能，并有這樣的發展，其重要原因就是這一載體本身與農村經濟發展、農村社會變遷相契合。實行家庭承包制后，農民有了人身自由，有了生產經營自主權和相對獨立的利益，而人身自由、自主產權、利益分化正是民主得以產生和賴以運作的基本條件。所以，在民主的最初需求產生后，尋求運作民主載體的任務也就被推上了歷史的前沿地位。而村民委員會這一原本為尋求社區安全而建立的自治組織方式則因為它是群眾自治組織而不是官方組織，因為它是通過群眾參與的民主方式加以建立的，自然就承擔起推行民主的重任。由此我們不難得出啟示：中國農村的民主化進程必須充分考慮自身的成長邏輯，而這種邏輯起點也只有從民眾的需求中才能找到，離開這一點，民主便缺乏強大的生命力。

第二，政府自上而下的推進效應。農村民主政治自下而上的發展離不開國家政治體系作出的自上而下的主動回應和整體謀劃，離不開相應的國家制度環境和政策環境為其提供政治依托。這是因為：首先，隨著經濟發展、社會分化，大眾要求參與政治的愿望必然愈來愈強烈，如果不對政治參與加以制度化，建立民主規則和程序，使大眾參與控制在有序的范圍內，突然爆發的政治參與將會導致較大的政治危機；其次，在一個億萬農民處于分散孤立的狀態下，沒有政府的有效領導和組織及行政法律的干預，民主也不可能進入農民的實際生活。為此，1989年后，中共中央就開始有意識地把政體改革的著力點放在基層，希望從村民自治進行突破。國家希望在不斷使村民自治制度化、法律化的過程中，逐步啟動農民的民主意識，提高農民的民主參政能力，發展農村政治民主。當然，政府作用的發揮也不是專斷的，它是以尊重群眾的首創精神為前提的。其作用軌跡就是：黨和政府不斷研究基層民主發展中的問題，出臺推進基層民主深入發展的政策主張，主導基層民主發展的進程和速度，并在此基礎上鼓勵廣大人民群眾的有序參與和自發創造。所以，堅持黨和政府在主導農村民主政治進程中歷史主動性和積極推動性作用的發揮，是對國家在后發現代化民主政治進程中作用進行學理性思考的結果。

第三，學者基于鄉村主位的學術思考。學者對農村民主政治理論本身及其制度框架理性化的建構，也是中國農村民主政治發展過程中留下的重要啟示。應該說，近幾年隨著村民自治的民主潛在價值被發現，以村民自治為載體的農村民主政治發展和民主政治研究越來越成為各學科眾多學者爭相談論的中心話語。雖然對農村民主政治發展問題的研究，學術界尚存在著不同程度的爭議，但這些爭議如果撇開具體的分析，就其學術價值來看，不管是肯定性的評價，還是一些疑問，對今天的農村民主政治建設的推進都是非常寶貴的。只有承認這一點，學術界的研究和基層探索才能更健康地發展，這樣一種多元化的探索才可以最終給決策者提供有效的政策咨詢。

當然，學術界的研究也有不足之處，其典型的局限就是，農村民主政治研究雖然以基層鄉村為研究基點，但它卻缺少“以農民的眼光看待農民”、“從鄉村研究鄉村”、從農民生活的環境來理解農民政治需求的責任和情懷，這就決定了相當一部分從事村民自治研究的學者實際上很難真正深入農村社會去發現鄉村治理本身的問題，并尋找適應農村政治社會內生需求的發展路徑。當然，越來越多的學者已意識到這一研究視角的不足之處，并進行了相關學術反思，主張基于鄉村主位進行政治思考，從鄉村治理的角度來開展村民自治的研究。

總結上述分析可以得出結論：農村民主政治在諸多因素的綜合作用下走了一條中國式農村基層民主政治發展之路。首先，民主萌芽在中國農村社會最初的自發產生(雖然十分脆弱卻不可或缺)構成了農村民主政治發展的初始動力。其次，國家法律制度和相關政策的適時跟進是農村民主政治持續健康發展的保障。最后，學者的關注與研究構成了推進民主政治發展的重要民間力量。

注釋：

①張厚安、徐勇《：中國農村政治穩定與發展》，武漢出版社1995年版第211頁。

②徐勇《：現代國家的建構與村民自治的成長--對中國村民自治發生與發展的一種解釋》，載http：//www1zhinong1cn/。

③中國文化書院學術委員會編《：梁漱溟全集》第3卷，山東人民出版社1990年版第251頁。

④參見[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》上卷，商務印書館1997年版。

⑤參見吳毅、李德瑞：《二十年農村政治研究的演進與轉向》，載http：//www1zhinong1cn