資源配置與城鄉統籌發展研究論文

導語：資源配置與城鄉統籌發展研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：統籌城鄉發展問題，說到底是資源配置問題。城鄉的資源配置狀況，決定城鄉協調發展進程與效果。由于受諸多因素的影響和制約，目前城鄉之間存在著資源流動不順暢、資源流向不合理、資源分配不平衡、資源利用不充分等矛盾和問題。按照城鄉統籌發展的目標要求，整合城鄉資源，整合過程中應充分重視政府的調控作用、重視城市的帶動作用、重視農村各種載體對資源要素的吸納、聚集作用、重視制度的保障作用。

關鍵詞：資源配置；城鄉統籌；政府

[Abstract]Integratingdevelopmentofurbanandrural,inthefinalanalysis,istheallocationofresources.Theallocationofresourcesinurbanandruraldecidesunisonousdevelopmentofurbanandrural.Becauseofmanyconstraints,urbanandruralexistsmanycontradictionsandproblems,suchasnon-smoothflowofresources,unreasonableflowingdirectionofresources,unevendistributionofresources,inadequateuseofresources.Inaccordancewiththerequirementofco-ordinatedevelopmentofurbanandrural,urbanandruralresourcesareintegrated.Weshouldemphasizetheregulatedroleofgovernment,theleadingroleofthecities,theabsorbed,gatheredroleofruralvariouscarrierstoresources,andthesecurityroleofsystem.

[KeyWord]Allocationofresources,integratedofurbanandrural,government

一、資源配置與城鄉統籌相關分析

這些年來中國的經濟發展確實非常驕人，1978～2005年，中國的GDP在27年中平均保持著每年9％的增長水平，應該說這是一個非常令人驕傲的成績。但是，必須看到，這個高增長確確實實掩蓋著一系列的矛盾和問題。例如城鄉之間越來越大的差距，這是我們無法回避的一大矛盾，也是我們全面建設小康必須要過的一個坎。

同時，我們還要看到，這么高的增長水平，到底依靠的是什么。經濟增長主要就是靠兩方面的因素：一個是要有足夠的市場容量，能夠吸納所創造的財富；一個是要有足夠的資源，能夠支撐這么高的增長速度。[1]資源是發展的物質基礎。一般情況下，資源的豐裕程度，資源投入的多寡，資源的流動組合狀況，直接決定一國一地發展的快慢。對我國城鄉關系發展來說，道理也是一樣的。資源有靜態和動態之分，一個城市和一個鄉村資源的擁有量，一方面取決于自身固有的客觀存在的自然資源或者說靜態資源，如土地資源、礦產資源等，另一方面又取決于組織、吸引、聚集資源的能力，如通過各種手段和辦法，吸引、聚集各方的人才、資金、技術等具有動態性的資源為已所有、為己所用，從而擴大資源的擁有量，為自身發展奠定基礎。充分利用自身擁有的資源，千方百計在市場上吸引、聚集自己短缺的資源，這是城鄉政府、城鄉經濟主體在推動和實現自身發展中的一項重大任務。

統籌城鄉經濟社會發展是黨的十六大提出的一個戰略思想，是落實科學發展觀的一個根本要求，也是全面建設小康社會的一個必然選擇。推動城鄉統籌發展，一個題中應有之義，就是要作好城鄉資源的合理配置和整合文章。[2]近年來，為什么城鄉差距非但未有縮小且有擴大的趨勢，究其根源則在于城鄉各自所擁有的，所能吸引和支配資源的數量和質量不同。可以說，城鄉差距擴大的核心問題在于城鄉發展速度問題，城鄉發展速度的核心問題在于城鄉資源投入問題。多年來對城市發展的資源投入，其規模和數量明顯多于農村，質量高于農村，這是個不爭的事實。筆者認為，城鄉資源分割和配置失衡，農村資源嚴重匱乏，這是導致城鄉二元結構的癥結所在。要加快農村發展，讓城鄉求得一個合理的發展速度，必須調節好、有效地解決城鄉資源配置問題。

二、城鄉資源配置的現狀分析

在計劃經濟體制下，城鄉資源完全受政府計劃調控，改革開放后，城鄉資源流動配置的大門被打開，市場配置資源的力度明顯加強，涉及的范圍明顯加大，但是，必須指出的是，按統籌城鄉發展的目標要求看，城鄉資源占有量存在巨大的差異，城鄉資源流動、組合中仍存在著諸多矛盾和問題。主要表現在以下幾個方面：

（一）城鄉資源流動不順暢

市場在資源配置中發揮基礎性作用，這是市場經濟的應有之義。但就這幾年的狀況看，由于體制障礙，市場還未真正成為資源配置的主要手段，城鄉資源流動還不夠順暢。工農之間，城鄉之間的貿易隔閡，制約了物質流、資金流、人力流、信息流在工農之間，城鄉之間的正常循環，各種資源還不能按經濟主體的意愿，暢通無阻地在城鄉間進行自由流動，這突出表現在農村勞動力向城鎮流動上。由于我國實行的是城鄉勞動力二元就業制度，這幾年建立的又是城鄉分割的勞動力市場，對城鄉勞動力資源特別是農村勞動力向城市流動采取了種種歧視性的政策措施，猶如一道道閘門，把農民擋在城市大門之外，直至今天仍然嚴重影響、阻礙了城鄉勞動力資源特別是農村勞動力流動。

（二）城鄉資源流向不合理

農村有大量的資源，但是農村不但吸引不了城市資源，而且農村現有的資源，政府應投入農村的資源不斷向城市流動，出現了不合理的城鄉資源配置格局，表現在以下幾個方面：

1、農村財政資金流出。國家通過財政手段，以稅收的形式從農村拿走大量的資金，但是國家財政用于農業的支出卻是很少的。據有關專家測算，改革開放以來，財政資金在農村的流動，明顯分為兩個時期：1984年之前，財政資金是向農村凈流入的，但流入量逐年減少；1985年以后，財政資金是農村凈流出的，且流出數量快速增加。在1985年至2002年17年間，財政農業收入與財政農業支出的差額累計達到11709億元；僅2002年，農村資金通過財政渠道凈流出即達1976億元。隨著農村財政資金流出額的擴大，財政支農支出的比重，也逐年下降。國家財政支農的比重1991年至1999年分別為10.03%、10%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%和8.3%，1998年雖提高到10.4%，但直接用于農業的只有20億元，1999年國家增發了600億元國債，但直接應用于農業的為零。2000年，財政支農支出為767億元，僅相當于當年財政支出總額的4.8%。如扣除當年征收的農業各稅465億元，及農民儲蓄存款利息所得稅等，財政實際支農支出數額更小。

2、農村信貸資金流出。以農戶儲蓄存款和農業存款反映金融部門從農村籌集的資金，以農業貸款和鄉鎮企業貸款反映金融部門向農村注入的資金，有關專家據此測算，1996－2002年，農村地區通過信貸渠道流出的資金由1912億元增加到5473億元，增長了近3倍。

3、農村人才資源的流出。由于農村待遇低，工作條件差，生活艱苦等原因，許多農村科技人才向城市流動或改行做其他工作的問題十分普遍，導致農村科技人才嚴重短缺。不僅原有的科技人才不斷流失，而且近年來那些年齡較輕、文化水平較高或有一技之長的精壯勞動力也紛紛流向城市打工去了。目前留在農村的農民整體素質偏低，95%以上仍屬于體力型和傳統經驗型農民，這是許多實證研究早已得出的結論。

（三）城鄉資源分配不平衡

城鄉資源分配存在明顯的片面性、不平衡性，突出表現在以下三多三少上。

一是資源分配對經濟發展考慮多，對社會事業考慮少。長期以來,在很多人眼中,發展似乎就是增長,特別是受政府政績考核制度的影響,城鄉政府卻常常把GDP的增長擺在一個“主角”地位，而把社會事業發展擺到一個“配角”和“服務”的地位。無論是對科技，還是教育、文化、衛生事業發展，城鄉均存在投入不足的問題，農村尤為嚴重。從而造成了經濟高增長，社會低發展的失衡局面。

二是資源分配對城市投入多，對農村投入少。我國農村人口占70%，城市人口占30%，但是，國家對教育的投入，用在農村的僅占23%；國家對衛生資源的投入，用在農村的僅占30%，這是一種典型的“倒三角”模式。這種狀況造成了城鄉之間極大的不公平和城鄉之間發展的不平衡。

三是資源分配上對近期發展考慮多，對于持續發展考慮少。為了追求政績，城鄉政府均存在對城鄉近期發展投入多，對涉及長遠或者說可持續發展的產業、項目投入少的現象。為了追求近期的發展，輕視環境保護，以生態環境為代價換取眼前發展的現象普遍存在。經濟快速增長對生態環境造成了極大的壓力，使生態惡化的范圍擴大，程度加深，生態環境整體功能下降。

（四）城鄉資源利用不充分

在我國城鄉資源配置中，既存在資源短缺，相互爭壓短缺資源的矛盾，又存在著資源利用不充分，嚴重浪費資源的現象。主要表現為，土地資源保護不力造成的浪費、水資源利用率不高造成的浪費。

三、城鄉資源配置不合理的深層原因

中國城鄉資源配置的不合理，主要在于中國國內的體制和政策方面的原因。

1、制度障礙。目前城鄉資源的不合理配置，一個重要原因是長期實行的城鄉分離的二元制度造成的。“二元制度”是發展經濟學提出的一個概念，是指現代工業與傳統農業并存。城鄉二元結構是發展中國家普遍存在的一種歷史現象。我國城鄉二元結構是在計劃經濟體制下長期以來形成的城鄉對立、城鄉分割、城鄉勞動力流動隔絕的經濟社會二元結構。建國以后,為了加快工業建設，我國實行高度集中的計劃經濟體制，運用各種行政手段,從社會各方面特別是農村集中有限的資源，形成工業和城市建設資金的原始積累。這樣做，盡管在當時有其歷史的必要性，使我國用不太長的時間初步建成了比較完整的工業體系，但也付出了巨大代價，其中主要的一個負面結果就是強化了城鄉二元結構，形成了城鄉分割、各自獨立發展、互不平等的經濟制度，導致了決策的城市傾向、就業的農村歧視和產業政策的“重城輕鄉”。城鄉二元經濟結構阻礙了資源的合理流動與優化配置，抑制了農村非農產業的發展，使農村發展嚴重滯后。

但是，我們也不能把城鄉資源配置不合理的根源完全歸咎于28年的計劃經濟體制造成的二元結構上，因為現在為止，我們已經用了28年去改革，但是這種二元社會結構仍沒有得到根本性改變，而我們看到的卻是到城鄉之間的差距越來越大。所以，確實需要認真地分析和反省一下我們的一系列的經濟政策。

2、政府主導經濟。中國改革開放后經濟取得的驕人的成績是和各級政府的積極努力分不開的。但是，政府直接干預經濟活動，帶來的消極影響是非常嚴重的。再加之，現行對政府政績考核制度的影響，加上受穩定城鄉市場、安置城市就業、建設居民住宅、解決好居民菜籃子問題等多方面資金需求壓力的推動，迫使政府決策者在制訂政策時把注意力集中在短期利益上，把追求短期內的經濟增長和獲取政府任期內的經濟利益作為目標，這樣政府資源配置政策的短期行為和急功近利的傾向表現得十分明顯。無益于城鄉資源的合理流動和城鄉資源配置質量的提高。

在這里，我們以上世紀80年代溫州模式和蘇南模式作為例子，就能很明顯得看到，政府主導經濟是導致我國整個資源配置不協調的一個很重要的原因。其一，在80年代的蘇南，資源基本上都掌握在政府和準政府手中，農戶個人掌握不了資源。但不同的是，從溫州當時的情況看，之所以能出現這么活躍的經濟，很重要的一條就是農戶有可能通過自己的努力去掌握資源、去創業、去發展。因此，誰支配資源，決定了這個區域、這個國家的經濟是否有活力。其二，80年代的蘇南是集體在積累財富、政府在積累財富；溫州就不是這樣，是一個個有生機、有活力的企業在積累財富。那么，盡管以同樣的速度、同樣的規模在積累財富，由于掌握和支配這些財富的機制是不一樣的，所以，再使用這些財富的效率也是明顯不一樣的。其三，80年代的溫州，大家都公認政府是一個“小政府”，政府的職能就是創造環境、創造條件、提供服務的。而在其他很多地方，政府把企業家的職能“背”過來了，卻把政府的職能忘記了。以上所舉的例子，我們可以看出，政府職能的錯位是導致我國整個資源配置出現不協調的一個很重要的原因。具體地講，就是政府和官員在支配資源，政府和部門在積累財富，而政府到處去找項目、要投資。這樣一種錯位才導致了整個資源配置的不合理。[1]

3、法律缺陷。法律對資源的流向和流量，對資源的利用和保護，對資源配置的方法和程度也具有多方面的影響作用。目前我國資源配置中的問題也與我國某些法律中存在缺陷相關，例如《土地管理法》的某些缺陷，給多征濫占耕地、侵犯農民權益提供了方便，這突出反映在征地范圍和程序上。一切都由政府和用地單位說了算。類似這些缺陷，其他一些法律制度也存在，勢必造成資源配置不當或資源利用效率不高。

、激勵機制扭曲。在政府部門，向上級負責的“官本位”導向不僅停留在觀念上，而且體現在體制上。地區發展的衡量和考核及相互之間的競爭，主要使用產值指標和財政收入指標。現行財稅體制繼承了傳統的間接稅為主、生產環節征收為主的模式，客觀上強化了追求經濟增長速度的氛圍。

四、城鄉資源整合中的主要思路

針對以上城鄉資源配置的不合理性，抓住問題的深層原因，以統籌城鄉發展，筆者提出以下對策：

（一）政府與市場相結合在城鄉資源的整合中的調控作用

充分發揮市場在城鄉資源配置中的基礎作用，這是市場經濟內在的客觀要求。但隨著我國現代化建設的快速推進，一些重要資源的供需矛盾越來越突出，加上城鄉在許多關鍵性社會經濟資源的占有水平、配置能力、利用效率等方面存在很大的差異。因此，不能坐等市場機制去自發調節城鄉資源，城鄉政府在堅持讓市場配置資源為基礎的同時，也需要改善和加強政府對資源配置的調節，特別是對短缺資源的調控。

政府和市場到底應該在多大程度上發揮各自的作用，如何在兩者之間達成適度的平衡。[3]根據資源的性質，供求狀況和市場運行規律的要求，可區別不同情況，決定政府和市場各自介入資源配置的程度，以及可采用的方法。對以下三種資源分別考慮政府和市場如何結合調控問題。一是對城鄉土地資源。應考慮運用市場和行政兩種手段調節土地資源配置中的利益補償問題，在某些情況下還需以行政手段為主。由于這類資源配置上的特殊性質，在近期內不可能在完全的市場競爭中實現完全的市場調節，政府運用行政手段、法律手段在城鄉間統一調配或者作出統一的要求是必要的。但政府調控必須堅持一個原則，即絕不能損害土地轉讓方的權益。二是對資金和技術等資源。鑒于目前鄉村對這些資源存在著嚴重短缺的現狀，也需要政府用經濟手段加以引導，同時也需要研究一些例外，比如可將城市對鄉村的對口支援以法律形式將其固定下來，對口支援方有必要也有責任采取一些非市場的辦法支持受援方，如調動一些地方財政資金直接或間接地促進資金和技術流向鄉村。至于中央財政當然應加強向農村傾斜的力度。三是勞動力資源。農村勞動力向城市轉移，應主要通過城鄉統一的勞動力市場，讓城鄉勞動者通過競爭平等就業。政府的責任是加強對城鄉勞動力市場的培育，做好農村勞動力向城市流動的引導、組織和管理工作。城市政府應積極幫助農村培訓勞動力，所發生的相關費用應由財政支付。

（二）發揮城市在城鄉資源整合中的帶動作用

城市經濟作為現代經濟的主體，聚集了社會上主要的經濟要素，居于城鄉區域發展中的關鍵地位，對農村區域經濟有很強的吸引力和輻射力。在城鄉資源整合中，城市可以大有作為，我們必須高度重視資源配置中城市對農村的帶動作用。要研究城市資源如何向農村流動，帶動農村發展的機制、途徑、方式。

根據一些地方的經驗，可考慮采用以下機制和方式：一是帶動式。城市是現代經濟社會發展中心，當然也是各種資源的聚集中心、配置中心，完全有條件通過發揮各種中心的作用，帶動農村發展。城市這個中心應積極為農村提供資源要素，如生產設備、技術設備、能源產品、人才資源、資金投入等，城市還應幫助農村對擴大再生產過程中生產、流通、分配和消費等涉及資源配置的主要環節，進行規劃和協調。二是輻射式。我國的現代城市是交通、通訊、信息、技術等服務網絡的樞紐，農村是網絡的延伸，城市通過樞紐可向周邊農村輻射，提供各種服務，實現資源共享，以此帶動農村經濟發展和社會進步。為此需要城市強化樞紐配置功能，并以自身為龍頭，支持各種網絡建設，完善交通、科技、信息、社會服務網絡建設，提供網絡聯系程度和功能。三是示范式。資源的流動，資源的有效組合，城市比農村具有更多的優勢，更高的配置水平，因此城市在資源配置各個層面，會對廣大農村具有很強的示范效應。重視發揮城市對農村示范引導效應，這對城鄉之間的資源交換、對農村資源的有效配置、提高資源配置效率，均具有重大意義和作用。當然我們也不主張農村小城鎮都一味地、盲目地模仿大城市，都修大馬路，建大廣場，而應從實際出發，發揮優勢，因地制宜，量力而行。

（三）重視發揮各種載體對各種資源要素的吸納和聚集作用

如何使城市資源向農業、農村“回流”，許多地方的經驗表明，積極培植載體，能迅速形成并放大資源的吸納效應和積聚效應。具體說，就是高標準地規劃、建設郊縣的科技園區、重點鄉鎮的工業園區及其所依托的小城鎮，使城鄉資源在流動整合中，有一個資源匯聚點、吸納點、對接點，形成新的、具有發展意義的經濟增長點。

實際工作中需要注意解決三個問題：一是使鄉鎮企業相對集中。鄉鎮企業是非農生產的主體，必須向園區集中，使資源在園區積聚，并把園區建設和小城鎮建設結合起來，互為依托，互促發展。二是使園區相對集中。實施以中心工業園區為聚核的集中工業化戰略。但在行政分割的狀態下，大規模的推進鄉鎮工業跨地域集中是很難的。為此，在鄉鎮工業園區這一層次上，可根據區位優勢、工業基礎條件，選擇若干個中心工業園區，并以此為聚核將鄰近工業小區整合為具有“聚核——吸引力”功能的園區集群。向中心園區集群發展中的規模效應，不僅應該體現在增量集聚上，而且也同樣注重對存量鄉鎮工業構成強大吸引力。三是政府調控問題。政府對工業園區和小城鎮建設，無疑具有多方面調控功能。政府可運用制度供給者的特殊條件和權威性，運用掌握的政治資源、經濟資源、組織資源、法律手段和意識形態等諸多優勢，糾正城鎮化中的“市場失靈”，協調城鎮化中城鄉、工農以及方方面面的利益關系，使園區和小城鎮迅速形成資源積聚的功能和效應。

（四）重視制度對城鄉資源整合的保障作用

制度改革任務十分艱巨，擇其要者，一是改革城鄉分治，“一國二策”的二元戶籍制度，為城鄉人力資源的流動、組合提供廣闊的空間。二是改革農地產權制度，給農民以土地使用權轉讓，交易的權利。對此，要科學界定農地產權關系，明確所有權、穩定承包權、放活使用權、經營權、收益權和支配權，而且還應有轉讓權，從而使原本靜態的土地資源具有動態性，以農地使用權的市場化推進土地規模經營和農村剩余勞動力轉移，推動農村人口城鎮化。三是深化鄉鎮企業產權改革，鼓勵和引導鄉鎮企業以資本為紐帶，與城市企業開展多層次、多領域的經濟合作，與城市大企業組織跨行業、跨所有制企業集團，兼并、租賃、購買城市中小企業，或參與城市基礎設施和社區性服務組織建設。資本經營一體化必將沖破城鄉行政性、社區性的制度壁壘，使城鄉資源配置進一步優化。上述制度的改革和創新，會使農村人口和農業勞動力，土地使用權，企業產權和資本這些最重要的資源活躍起來，潛能發揮起來，從而從根本提高城鄉資源的配置效率。

參考文獻：

[1]陳錫文資源配置與中國農村發展[J]，中國農村經濟，2004年第1期

[2]關慧君合理配置資源，推動城鄉統籌[J]，鄉鎮經濟，2006年第1期

[3]李耀武政府與資源配置，，2005年9月7日