村民自治機制完善舉措探究論文

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摘要：村民自治是國家與農村社會進行互動的一個主要形式，它們之間互動的狀況如何。將關系到國家對新農村建設能否合理調控。文章就當前我國村民自治中的問題。嘗試性地提出相關的對策措施，以期促使村民自治能更好地良性發展。

關鍵詞：村民自治；選舉；民主建設；法律建設

所謂村民自治，是指生活在一定區域中并獲得這一區域相應身份的村民，通過民主選舉、民主監督、民主決策和民主管理渠道的形式，以村民委員會為依托組織，對本區域的村莊社區的公共事務、公共事業依法進行管理、參與的群眾性自治活動。簡而言之，就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。

一、我國農村村民自治的現實意義

建國以來，我國農村基層政權建設幾經曲折。建國初期，我國大部分農村實行的是行政村體制。20世紀50年代末到20世紀70年代后期，在農村占主導地位。20世紀80年代初，經過以農村聯產承包責任制為主要內容的農村經濟體制改革后，結束了體制，調動了廣大農民的生產積極性，使農村的經濟得到了快速發展，進而農民主意識增強，日益關注自己的切身利益。于是在這種新的歷史條件下，村民委員會作為農村基層群眾性自治組織誕生了。特別是自頒布《村民委員會組織法》以來，農村村民自治逐步深化，取得了顯著成績。

我國農村村民自治有利于提高農民的政治素質，提高參政議政的積極性。使人民真正當家作主。在實行村民自治過程中，由于村級事務與廣大農民的利益息息相關，這極大地調動了廣大農民參與的積極性。廣大農民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督這4項民主權利與民主制度的實踐，逐漸認識了現代民主運作的基本制度及基本技術、基本程序，民主管理能力大大提高。農村村民自治增強了村民的民主意識，養成民主習慣，學會民主管理，鍛煉和提高管理國家和社會公共事務的能力。可以這樣說，搞好農村村民自治，就等于辦好了中國大部分農民的民主培訓班。農村村民自治推動了農村社會民主的發展，進而為社會主義民主建設奠定了堅實的基礎。一方面，以村民自治為主體的社會民主的發展，使傳統的國家與社會的關系逐步發生變化，從而推動了國家制度的民主化。另一方面，村民自治重構了鄉村社會的和諧秩序，保持了農村社會的相對穩定，這對于中國這樣一個農村地域和人口為主導的超大社會來說是至關重要的，農村的穩定是中國社會穩定的基石，而這正是中國民主建設賴以順利推進的社會基礎。此外，農村村民自治還有利于防止國家公務員腐敗，緩和了一些社會矛盾。人民直接的參與監督，使一些腐蝕社會主義的“蛀蟲”難以下手。

二、當前我國農村村民自治的現狀

2.1制度方面

(1)鄉鎮政府與村民委員會的矛盾突出，鄉鎮管理與村民自治脫節。鄉鎮政府過度干涉導致村委會的工作無法正常開展，而鄉鎮政府同村委會之間本該是“指導”非“領導”關系，《村民委員會組織法》中指出，政府僅僅是對村民委員會工作給與指導、支持和幫助，而不是服從領導，而僅僅是協助民族鄉、鎮的人民政府開展工作。而現實中人民常常把鄉鎮政府錯誤的看作是領導。村委會逐漸異化為鄉鎮政府的派出機構，村委會的成員也逐漸異化為鄉鎮政府的人而不是村民的人。

(2)村委會過度越權。自治權本應該由村民行使，但在實踐中，權力往往集中在村委會主任一人手中。村干部權力不能得到有效制約，一些民選的干部決策不民主、辦事不公開。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委幾個人決定，甚至是村委會主任一人說了算，經常造成決策失誤，影響了村里的經濟發展和安定團結。

(3)村委黨組織與村民委員會關系錯綜復雜。許多農村黨支部書記認為堅持黨的領導在農村就是堅持黨支部的領導。那么黨支部書記還是村民的一把手，村委會主任應該聽黨支部書記的。這種矛盾嚴重阻礙了村民自治制度的發展。

2.2具體運作方面

(1)村民文化水平不高，政治素質偏低，當家作主意識不強。村民參與度低。我國農村人口文化素質普遍偏低，文盲、半文盲主要集中在農村，而有一定文化水平的農村勞動力則流向了發達地區，使得村民自治落實度降低，參與度低。

(2)村民對村民自治態度冷漠，影響到村民自治組織的合法性及作用的發揮。村民對村民自治的態度冷漠主要表現在村民對于村委會選舉的態度上。根據調查，只有剛滿1/10的村民對選舉表現出了較高的熱情，而近一半的村民對民主選舉持冷漠態度。村民更多的是關注自身的經濟利益是否會受到損害，而很少有熱情去參與村級政治事務和關心村集體的公益事業。他們中的大多數缺乏法律意識，不注意珍惜自己的政治權利。

(3)村民自治組織能力差，凝聚力不強，許多村莊處于癱瘓狀態，制度在一定程度上不能付諸實踐。家庭聯產承包責任制在一定程度上調動了農民的積極性和自治性，但在某些程度上注重了個人生產經營，卻忽視了集體經濟的創造。其實，集體經濟是村民自治正常運轉的后盾，現實中，村組織凝聚力的缺乏，使得農村村民自治難以付諸實踐。村民罷免不了村主任，暴露了法律制度在設計和執行方面仍存在很大問題。

2.3民主選舉工作

(1)賄賂問題。在很多地方換屆選舉中，送錢、送物，拉攏選票等現象廣泛存在，但真正受到查處的卻屈指可數。

(2)非正式組織及家長制的參與，在廣大農村姓氏、血緣和姻親，依舊是維系社會關系的主要紐帶。同姓人、同族人之間產生了相互保護、聯合的關系，投票時，村民往往局限于熟人圈子里，他們相信這樣的投票會使自己得到更大的利益。這種思想在潛移默化中影響了民主的選舉發展。

(3)鄉鎮府不合理介入。《村委會組織法》規定，村選舉委員會的成員由村民會議或村民小組推選產生，有些地方圖省事，往往由鄉鎮政府直接指派或由黨支部村委會直接確定。有些地方用一紙“文件”強行將自己認為不稱職的村委會干部停職、撤職等等。

(4)村民流動性強，很難展開選舉，農村社會出現空心化。農民離開村莊越遠，參與村民自治成本(車費、來回花銷等)就越大。有很多村莊參加會議僅是一些婦女和年邁的老人，他們的議事和決策能力相對較低，很難展開選舉。

三、完善農村村民自治的對策建議

3.1制度方面的對策建議

3.1.1改善鄉村關系

國家應進一步加強立法，用法律保護村委會的自治權，防止村委會自治權受到行政權不適當的干預。要用法律明確鄉鎮政府與村委會使指導而不是管理關系，要明確處理鄉鎮政府與村委會關系的具體并具有可操作性的原則、程序、步驟。同時，要使鄉鎮政府明確意識到其在農村發展中的職能、定位以及與村委會的關系，使其意識到村委會是村民自治組織而不是鄉鎮政府的派出組織，不能對村委會職能的實施加諸不適當的干預。

由于村委會在某些決策上的局限性，鄉政府應該以“查、缺、補、漏”的方式對村委會進行指導和必要的補充。其實，所謂鄉鎮政府與村委會之間的指導與被指導關系主要是指在一個村的村務范圍內而言，但是如果超出了一個村的范圍，涉及到全鄉(鎮)、全縣、全省乃至全國的事務，如計劃生育、扶貧、征兵、收購等工作，村委會則應在鄉鎮的領導下協助鄉政府去完成，因此，村民自治是相對的，而不是絕對的，不能完全不要上級政府的領導。

3.1.2加強民主決策、民主監督、民主管理

嚴格執行《村民委員會組織法》第十九條的有關規定，對涉及村民切身利益的重大事項必須召開村民會議討論決定。要建立適合村民實行民主監督的硬性規定。建立健全以村民會議和村民代表會議為主要載體的民主決策制度，要積極推進村級事務民主決策，凡是與村民切身利益密切相關的事項，都要實行民主決策，不能由個人或少數人決定。村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議，要完善村民會議和村民代表會議議事規則，確保村民代表真正代表民意。

3.1.3規范村級黨組織與村委會之間的關系

有許多地方采用的是村支書和村主任“一肩挑”的模式以此來解決村級黨政關系。這樣就減少了樹干部的數量，減輕了農民負擔，提高了村級組織的工作效率。但這種做法只能暫時解決二者關系。因為村委會主任任職資格并不要求一定要是黨員，而在實際中，許多村委會主任根本就不是黨員。在“一肩挑”的情況下，可能排斥非黨員當選村委會主任，這就違背了民意和村民自治的精神。從長期來看，正確的做法應該是使村級黨組織與村委會之間關系規范化、制度化之后，才可以在條件允許的地方逐步考慮“一肩挑”，這樣，既減少了村干部數量，又保障了村民自治的健康發展。

此外，在適當的時候，要實現村級黨組織和村民委員會的功能轉換。村級黨組織功能轉換內容就是要把直接管理生產和全面干預農村社會事務的功能轉變為以農村社會關懷和利益協調為軸心的功能結構。而村委會則應該在村級黨組織的領導下積極發動村民各項活動，帶領村民治理好村務，盡量使二者和諧相處；

3.2具體運作方面的對策建議

(1)大力發展農村文化教育事業，提高村民文化素質，建立先進的農村社區文化。目前，我國農民的文化素質與政治參與要求有很大差距，遠不能適應政治參與的需要，嚴重制約了他們的政治參與能力。文化水平落后的地方，民主制度、民主觀念和民主作用都很難樹立，而愚昧、盲從現象卻盛行，這樣，務必制約村民自治活動的進行。因此，必須提高農民的文化素養，大力發展農村文化教育事業，不斷培養農民政治參與的主體意識，從而培養農民政治參與的能力和水平。

(2)采取政治、經濟、思想等多種手段，提高村民對農村自治的熱情，大力引導村民參與農村自治。村民之所以對農村自治存在冷漠，是因為他們沒有從身邊的村民自治組織中得到實實在在的好處。因此，在加強思想教育，改變村民傳統觀念，使村民認識到農村自治的重要性，積極參與農村自治的同時，還應不斷提高農民收入，奠定村民積極參與農村自治的物質基礎。另外，在條件具備的情況下，應鼓勵農村各種農業協會等多種形式的自治組織的發展，提高村民自治能力，使村民真正感受到自治的好處，從而逐步改變村民對自治的冷漠態度，使村民真正參與到農村自治中來。

(3)加強對農村干部的培訓。當前中國村級干部普遍的低素質構成了影響村民自治健康發展的另一個障礙性因素。村級黨組織與村民委員會的關系需要黨支部的于部與村委會的成員在村民自治的實踐中去把握和處理，‘而中國農村村級干部素質相對不高卻是一個不爭的事實，因而有針對性地加強對村級干部的業務素質和政治素質的培訓就非常重要了。一般來看，村里兩委關系不協調的主要原因在支部身上，因而尤其要加強對黨支部書記的教育培訓。

3.3規范民主選舉的對策建議

(1)加強法治，強化監督。在確定為候選人和正式選舉期間，上級應該專門設立臨時督察小組，對候選人進行監督。科學、有效的監督應當是自上而下的下行監督與自下而上的上行監督有機統一的雙向運動過程。一經發現并查實不當行為，立即取消被選資格，同時，村民也要積極舉報并進行相應的物質獎勵。

(2)對家長制殘余比較嚴重的村莊的村民進行政治教育，使他們真正意識到民主選舉是為了實現他們自身長遠利益，不能因為一時的“壓力”、“面子”、“交情”而置本村的長遠發展于不顧。選舉是公民自身的權利，珍惜自己的權利也就是通過捍衛自身政治權力進而維護自己經濟利益。因此在投票時不要因小利而失大利，慎重考慮投出自己寶貴的一票。同時，加大宣傳力度，使他們消除非理性的、狂熱的、偏激的或冷淡的政治心理和意識，確立一種民主的、正確的選舉觀。公務員之家

(3)針對農民流動削弱村民對村務的參與。建議利用中國傳統節日如春節、中秋等外出務工人員返鄉之際，對他們進行選舉動員。這樣既降低了村民參與村民自治的成本，也使村委會工作更易開展。村民自治制度應該服務于當地農村特殊人口結構形成的特殊需要，加強保障及維持農村社會治安、對留守兒童進行教育、協助照管老人婦孺等方面的工作。

社會主義新農村戰略目標指出：要按照生產發展、生活寬裕、鄉村文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步推進新農村建設。這個論斷深刻闡明了社會主義新農村的基本特征和根本精神，村民自治正體現了這一宗旨。因而加強農村村民自治是建設社會主義新農村的關鍵。