小議土地流轉對糧食安全的負面影響及解決措施

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摘要：土地流轉在推進中國農業現代化進程、促進農民增收等方面起到了重大作用。但是也帶來許多負面影響，如亂占耕地、“非糧化”、“城市病”等。這就要規范土地流轉，保障糧食安全。

關鍵詞：土地流轉；糧食安全；措施

2008年10月12日，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，要健全嚴格規范的農村土地管理制度，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。土地流轉有利于推進中國農業現代化進程，有利于農民增收，有利于加快中國城市化進程。同時，土地流轉也帶來許多負面影響，如“非糧化”和“非農化”，“城市病”和農民種糧積極性不高。本文將淺析土地流轉對糧食安全的負面影響及解決措施。

一、中國糧食安全形勢

中國雖然幅員遼闊，但是耕地面積較少，人均耕地占有量不足世界的1/3。近幾年，由于城市化進程加快，出現了不少建設用地占用耕地的現象。2001—2007年，耕地面積減少166．67萬公頃。目前，中國糧食生產方式在一定程度上不適應市場需求且微觀基礎不牢靠。一是分散的小規模家庭經營加大了糧食市場波動的振幅，造成比較嚴重的供求失衡。中國糧食生產自1990年以來經歷了兩個大的波動，其中還伴隨著許多小振蕩。從1990年起，糧食產量不斷增長，1998年達到歷史最高產量51229．5萬噸。而從1999年起，糧食產量開始下滑，2003年跌至谷底，年產量僅為43069．5萬噸。2004年，糧食產量開始上升。二是耕地拋荒和季節性拋荒始終存在。在2004年以前，由于農民負擔沉重、糧價偏低。2004年以后，隨著國家取消農業稅、實施糧食補貼等一系列支農惠農政策的推行，耕地拋荒得到有效緩解，但是由于農業生產資料價格高昂、農村勞動力大量外出、糧食相對價格偏低，特別在2008年由于國家干預，國內糧價與國際糧價相差甚大，導致耕地又出現拋荒現象[1]。當前中國耕地數量和質量都在逐漸下降。1996年，中國耕地總面積為19．51億畝，到2006年底已降為18．27億畝。

二、土地流轉對糧食安全的負面影響

1.土地流轉中亂用耕地現象對糧食安全的負面影響。隨著土地流轉的進行，在農村和城郊出現許多亂用耕地的現象。農民將土地使用權轉讓以后，許多土地被用作商業用地和建設用地，大量商品房和住房的出現造成土地浪費。同時，為發展畜牧業和養殖業，人們盲目跟風，重復建設嚴重。這樣便造成耕地減少，糧食種植面積縮減，從而造成糧食減產，進而危及中國的糧食安全。以山東省新泰市南王莊村為例，2007年全村有9家新建養雞場，為建設養雞場有的村民將自家的麥田占用，有的村民為了能夠得到靠近公路的位置以地換地，這樣全村近20畝耕地被占用。但是到2009年僅有3家勉強維持，其余的則因收益不好而另謀職業。可惜的是養雞場一直荒廢并且耕地也無法恢復，這樣使種糧面積縮減，糧食產量下降，農民收入減少。

2.土地流轉中“非糧化”現象對糧食安全不利影響。近幾年來，土地流轉在加速。但與此同時，土地流轉中也出現了較為嚴重的“非糧化”沖動，一些本來種糧食的土地被流轉為搞養殖業、花卉業、生態農業、觀光休閑農業，甚至直接變為建設用地等。據《經濟參考報》記者的調查，目前農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協會、農戶對企業、農戶對種養殖大戶的流轉，多數出現了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快[1]。“非糧化”對糧食安全會產生不利影響：第一，它會使糧食產量下降。在糧食單產一定的條件下，糧食播種面積的下降必然帶來糧食產量的下降。糧食單產的提高主要依賴糧食品種改良和生產技術提高，一般來說，品種改良和技術提高比較緩慢。因此土地流轉的“非糧化”必然直接導致糧食產量下降，危及糧食安全。第二，它會使土地肥力下降。土地由糧田改為設施農業后，田間的水利設施、灌溉系統隨之改變，更為重要的是土壤層也發生了改變甚至破壞。一旦受流轉方因為流轉期限到期或因經營原因中途離開，將已從事設施農業的土地恢復為種植糧食的農田將非常困難，甚至根本不可能恢復。第三，損害了農民利益，降低了農民種糧積極性，影響糧食產量。“非糧化”給農民造成許多假象，由于糧食價格不高，農民收入減少，使人們不得以改種經濟作物如花生、蔬菜等，玉米小麥的種植面積銳減。以山東省新泰市南王莊村為例，由于玉米和小麥的價格過低以及工序煩瑣等問題，大部分村民改種花生，大面積的花生種植勢必會減少糧食作物的產量。

3.土地流轉中農村勞動人口減少對糧食安全的影響。隨著中國經濟的發展和城市化進程的加快，大量農民涌向城市并且以青壯年為主，在農村只剩下老人和小孩。由于農村出行交通不便、公共衛生服務缺失、商業環境落后、農業產業化任重道遠等，使得在外務工的農民工在出來工作后，隨著眼界的開闊，對老家農村會感到諸多的不適應。而正是這一代農民工大多都不習農事，也不愿農事，再加上城市生活已經占用了他們的大部分時間，承載了他們幾乎所有的夢想，所以他們對祖輩賴以生存的土地也就慢慢地疏遠了。農村勞動人口的減少會大大降低糧食生產能力特別是在不能實行大規模機械化的地區。同時這也不利于糧食先進生產技術及新品種的引進和應用。

4.土地流轉中其他因素對中國糧食安全的影響。土地流轉與糧食安全的關鍵因素是土地，因為土地流轉是以土地為載體，而糧食安全中的糧食產量及糧食生產能力都與土地息息相關。當土地經營權流轉作為一種財產性收入被農民認同時，由于他們生活處境的復雜性，如農民因為買地下、賭博等陷入經濟困境，一時沖動下可能“賣地”；重大的自然災害、疾病等天災人禍使農民負債，也有可能被迫“賣地”償還；甚至可有農民為了孩子上大學以及籌集教育經費，也要賣地。或者即便沒有這些壓力，也會有部分農民經短視而隨意進行土地流轉，導致耕種土地的大量流失，國家糧食安全必然出現危機[2]。當前土地承包經營權流轉還存在無序性、被動和不規范性。農戶土地租賃范圍主要在村組內部親戚、鄰居或朋友之間，仍然有超過一半的農戶的地租賃期限較短或不確定。農戶間的自由流大多為口頭協議，缺少書面合同，矛盾糾紛難以避免，私下進行的流轉缺乏申請、登記、報告等一系列程序，缺乏集體經濟組織的適當干預，處于無序狀態。統一發包中由于對預期增值認識不清或者漠視，造成對農民、集體利益的損害，甚至剝奪農民承包，造成不穩定因素。

三、規范土地流轉，保障糧食安全的建議

1.加強法制建設，保護耕地。要實行最嚴格的耕地保護和最嚴格的節約用地制度。農村土地流轉過程一定要“堅持最嚴格的耕地保護制，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線”和“實行最格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模”。中國人均土地非常稀缺，我們現在的耕地面積已經降到18．26億畝，人均耕地面積只有一畝三分八，只相當于世界平均水平的40％，再減少確實會危及國家的糧食安全乃至社會穩定。所以要按照“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高”的要求，在全國范圍內劃定永久基本農田，嚴格保護，不得占用；要實行最嚴格的節約用地制度，必須按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學發展，努力轉變用地方式，加快經濟發展由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，促進土地利用方式的創新和土地利用效率的提高，以土地供應的硬約束來促進經濟發展方式根本轉變[3]。

2.加大扶持力度，確保農民增收，糧食增產。加大對農村的資金投入和技術投入，提高并穩定糧食價格。政府應當在糧食種植技術支持方面多提供方便。當前中國有關糧食生產技術方面的重點主要為遺傳育種、轉基因工程等高科技含量技術類工程。中國人口多，資源均分較低，決定了中國糧食生產必須向資源集約型轉移，政府務須加大糧食生產技術的推廣、提高種糧農民生產技術水平，并著重研發諸如小麥精量半精量播種、設施栽培等貼近糧農耕作的生產技術，提高農業科技貢獻率。

3.健全社會保障制度，保護農民利益。土地流轉中，出現強征土地，亂占耕地等現象，嚴重侵犯了農民的合法權益，不利于糧食生產的穩定。這就要求政府健全社會保障制度，保護農民利益，使農民老有所養，病有所醫，從而提高他們的生產積極性，提高糧食產量，保障國家糧食安全。

參考文獻：

[1]侯勝鵬.基于糧食安全視角下的土地流轉分析[J].湖南農業大學學報:社會科學版，2009，(4).

[3]王守智，王素華.土地流轉過程亟待理順的幾個關系[J].江漢大學學報:社會科學版，200