淺析農業市場競爭及監管不足的策略

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一、從五常大米事件看農業市場競爭秩序的扭曲與原因

從目前對五常大米事件的評價看，社會各界普遍認為農民生產者是受害者，對加工、流通環節獲利巨大的大米企業的譴責之聲不斷。在大米產業鏈條中，農民生產者陷入了極其尷尬的處境，他們付出整季、整年的辛勤勞動，但是由此獲得的實際收益卻與市場零售價格相去甚遠———這明顯有違常規市場機制下的價值規律和利益分配機制，不僅無益于宏觀經濟的健康持續性發展，更嚴重挫傷了農民的生產積極性、侵蝕其本就有限的利益。然而，當我們從整個農業市場競爭秩序的角度，冷靜、全面地看待該事件帶來的影響，可能就不僅是對農業生產者利益產生危害，而是對參與到農產品市場交易中的所有主體的利益都可能產生損害，這當然也包括了短期內獲得巨額利潤的大米企業。

一般認為，當自由競爭演化為一種經濟運行樣態，無論何種市場，其本質均為維系既有秩序的重要方式，對市場機制的惡性投機和肆意操弄，在阻礙經濟秩序的穩定和正常運轉的同時，還會顯性或隱性地影響著共存于該體系中的每一個體。五常大米事件，表面上看是米業市場內部價值分配失衡的體現，然俯瞰該事件的始末后其所映射的卻是農業市場競爭運行機制的震動。長此以往，價格壟斷、限制交易、非法集中等違法競爭現象會日益猖獗，屆時，無論是當前處于弱勢地位的農業生產者，還是短時牟取暴利的大米加工企業都無法抽身其外。盡管大米加工企業追求利益最大化是經濟規律使然，但在享有諸多社會福利與市場收益的同時，承擔必要的道德及法律義務亦是其對稱且應當的責任，然在市場競爭秩序缺乏有效監管和政策指引的環境之下，試圖要求經營者自律自省、在惡性競爭條件下獨善其身、并盡力維護現有市場交易秩序的穩定無疑是不現實的，當然，這也與企業追求利益的核心訴求相矛盾。因而，需要架構一套符合經濟規律，契合實際需求的外部競爭機制，通過實時有效、科學合理的市場監管來實現競爭的穩定和有序。一般認為，只要存在經濟性活動，就離不開市場機制，市場機制的有效發生必須以自由公平的競爭為前提和保障。近年來，社會對競爭與壟斷的關注逐漸升溫。為了保障市場競爭機制的健康有序運行，相關部門出臺了一系列法律、法規及司法解釋，并配套相對完善的監督和執法機關———法律實施的硬件設施，而且還從社會公眾對于競爭的觀念認識、價值判斷等非制度層面入手來普及和凈化競爭文化———法律實施的軟件環境。

通過這兩方面的努力來共同推動對各類違法競爭的規制。實踐證明，這一模式是可行的，也是有待大力推進的。然而，由于我國傳統上“和合”文化對競爭理念的排斥和古代重農抑商經濟發展政策與社會分層結構對商業文化和商人群體的抑制，造成了我國傳統上競爭文化的缺失。加之，在新中國成立后，較長一段時間內實行的計劃經濟管理模式，致使經濟交往中競爭性因素的生成與發展被抑制，各行各業中普遍缺乏有效競爭。農業產業作為基礎的民生產業更是如此，國家對農業發展管得太多、統得太死，行政指令經營代替了自由市場選擇，導致在該產業內集約化程度始終不高，分散承包經營難以形成商業集體競爭力。這種生產經營狀況進一步阻礙了現代競爭文化在農業生產經營過程中的生成與發展。必須承認，競爭文化的重大作用在我國這樣一個長期缺乏市場競爭意識傳統的國度里，可能難以在短時間內被社會大眾所認識，但國際經驗告訴我們，在一個相對長遠的周期里，競爭文化一旦扎根于一國的文化稟賦之中，將對該國經濟的可持續發展發揮難以估量的巨大作用。事實告訴我們，現階段在大力推進市場競爭，依法規范市場競爭活動的過程中，明顯有點“力不從心”，即便有“先進”的、與國際接軌的競爭法律制度也會因缺乏相應的社會認同而實施起來困難。在農業產業內的具體表現便是，生產經營的發展主要依托于政府相關政策的扶持，從業者對于發生在市場交易環節中的競爭性規范和監管不了解、不關心、不在乎。五常大米事件作為當下農產生產經營活動中的單個事件，雖被媒體報道時引起了社會的廣泛關注，但隨著時間的推移，慢慢淡出公眾的視野，已不再為一個熱點。然而，從學術反思的角度看，該事件的發生不是一個偶然，其影響也不是短暫的，涉及的利益群體亦非單純的農民兄弟，反映了我國傳統文化和制度慣性在面臨現實需要時的一種惰性與尷尬。從這個意義上講，該事件的發生又有其必然性，所損害的是整個社會在享受農產品市場有效競爭時所帶來的利益，是競爭文化缺失與競爭監管缺位在農業發展中的凸顯。

二、農業競爭文化的培育

所謂競爭文化的培育，既是將競爭的正面作用對自由公平的價值追求，對社會進步與人民生活滿意度提高所做出的各種貢獻；以及相應的負面影響，容易形成壟斷、控制市場價格、危害社會經濟秩序等兩相結合全面并深刻地向社會公眾進行展示和闡述，從而使健康積極的競爭意識植根于社會共識的深處。在這一過程會涉及諸多層面的因素，涵蓋固有消費觀念的變革、惡性經營行為的規制、有效政府監管的建構、市場經濟主體間思維的溝通、市場機制與交易規則的正確認知等，可以說，經濟體系的每個組成要素都直接或間接地影響著競爭文化的實質，其重要影響則表現為，作為職能轉變中的政府部門，應當注重準確把握其在競爭中所扮演的角色，致力于宏觀經濟的正常監管和秩序維護；作為市場競爭的參與主體，則需要果決地擔負市場自由交易所帶來的經濟壓力和社會效果，并不斷通過科技創新或資源優化等途徑提升自身的核心競爭力；而廣大的市場消費者，則應積極正面地運用競爭規則，努力爭取競爭帶給自身的正當利益，進而更加全面并深刻地理解競爭文化。最終通過競爭監管者、市場經營者以及消費者的認識與行為推動競爭文化的傳播和發展。具體到農業領域而言，競爭文化的培育則需要注意以下幾點：

第一，從我國農業長期以來的生產經營模式看，分散的、非組織化的生產經營活動，造成農業生產者議價能力低，商業意識淡薄。我國雖然以發展中國家身份加入世界貿易組織，享有了一定范圍和一定時間內過渡期待遇，但是從長遠來看，我國不可能長久地享有差別待遇。近些年來，就出現了外國資本和競爭者對我國農產品生產和加工業的注資和收購。這一方面是經濟全球化與競爭國際化發展的趨勢，形成“你中有我，我中有你”的局面；另一方面也反映了農產生產經營者競爭意識差，包括競爭防衛和競爭進取，競爭能力弱，對競爭價值關注不夠等競爭文化的缺失。因此，必須抓緊時間，積極培育農業領域競爭文化的生成與發展。這對現階段農業發展至關重要，將有助于推進農業領域的競爭法律政策的實施。

第二，從我國農村地區享有的文化、教育資源和農業生產者的綜合素質看，在農業生產經營中，短時間內培育和提升農業從業者對競爭價值的理解與認知水平困難重重。我國實施改革開放至今，學術界持續的科研關注以及新聞媒體對完善相關法制建設的呼吁對于推廣競爭文化起到了至關重要的作用，取得了巨大成績。但與此同時，由于我國地域廣袤，人口眾多，地區經濟發展不平衡，城鄉建設水平差別大，文化、教育、宣傳資源投放不均等自然與社會原因，導致在廣大農村地區和農民群體中對現代法治理念和先進文化的傳播與培育效果不理想，加上傳統的農村治理模式，相對封閉環境下的熟人鄉里情結和村落結構，致使農業生產者對競爭性生產、生活方式的懈怠和不渴望，對商業性、競爭性信息的不敏感和忽略等現象廣泛存在這些都為現階段，在農業領域內培育和傳播競爭文化設置了諸多障礙，很大程度上影響了對農業產業發展具有重大影響的競爭法律政策的認知和實踐，這反過來又制約了農業生產經營者對競爭文化的理解與支持。鑒于此，應加大資金、人員以及教育技術的投入，舉辦各種形式的法律知識宣講，其中將經常在農業領域發生的違法競爭類型及其救濟途徑作為講授重點，注重實例與案例演示。同時，為符合條件的農民或農民經濟組織設立競爭法律救助安排，提供法律服務，減免相關收費。通過知識傳授與法律實踐幫助，兩方面積極、有效地在農業領域內培育和傳播競爭文化，營造農業競爭法律政策運行的良好認知環境。從而整體提升農業生產經營者的競爭意識、競爭觀念以及對競爭價值的評判，推進農業競爭法律及其監管的有效運行。以此進一步推動農業領域競爭文化的鞏固與發展，在農業領域內形成競爭文化培養與競爭監管實施兩者間的積極互動。

三、農業競爭監管缺位的應對策略

在五常大米事件中，一方面，我國既有的法律對于農業市場競爭問題缺乏系統制度規定，可供參考的類似案例也相對有限，暴露出相關部門對于制度構建和實際操作上經驗的欠缺；另一方面，作為競爭基本法的反壟斷法對農業領域特定主體所實施的特定行為規定了適用除外，但是對特定主體———“農業生產者”、“農村經濟組織”以及“農產品”等關鍵詞，沒有明確的補充解釋，這導致了對大米企業、大米協會身份認定上的困難。雖然大米企業的協同行為屬于反壟斷法農業適用除外中的特定行為，但是主體是否適格不明確。因此，能否適用反壟斷法農業適用除外條款還是個未知數。在這種情勢下，一方面現有農業法律，對該事件應處不力；另一方面，反壟斷法農業適用除外制度還有待進一步明確。在兩者共同的作用下，最終導致了法律監管的缺位。近些年來，結合國家對于“三農”問題的高度關注和現階段經濟發展的實際形式，國家有關部門針對農業領域頒行了一系列法律法規，農業法律體系已初具雛形。然而，令人扼腕的是，我國農業領域的法學研究很難與農業立法趨勢及執法需求相同步，致使理論對于實踐的指導作用無法充分發揮，這對于農業法學的發展以及對“三農”問題的深刻理解是有所影響的。五常大米事件的發生，在一定程度上講，也就是由于農業法與其他規范農業經濟社會關系的法律在銜接上出現問題所致———主要是與反壟斷法中有關農業適用除外規定之間的關聯出現漏洞所引起。鑒于此，我們需要加大對農業法學的研究，科學立法，努力提高立法質量，在完善農業法律體系的同時，協調農業法律與綜合性競爭法律的關系，從法律系統內部平衡產業發展與競爭的關系。

一方面，考慮到市場競爭條件下農業產業抗拒風險能力的薄弱以及農業危機所帶來的連鎖社會反應，現有農業法律均旨在加強對農業產業調整和發展的支持，體現出國家對于農業和農村經濟形態的關注和監管，其對于“三農”問題的態度通過制定和執行相關農業法律來付諸實施，屬于產業法范疇。另一方面，農業生產、經營活動作為市場經濟活動不可或缺的重要組成部分，因此它必然會遵循一般的市場競爭規律，適用于競爭法對此類活動的調整和規制。既然將農業法劃分為產業法，那么當用農業法來調整農業生產經營中產生的各類經濟關系時，其本身就面臨著一定風險，因產業法旨在實現產業的整體提升或發展，至于產業內部價值秩序是否協調，自由公平理念能否得以充分體現，及由此帶來的社會效果便已經超出了產業法能夠兼顧的范疇，甚至在產業利益與競爭利益相悖時，產業法會自然地偏向前者。因此，對農業領域的市場競爭監管，應交由綜合性競爭法律或者是體現產業特征的專門性競爭法律來完成。在五常大米事件中，農民兄弟之所以收入甚微，除了農產品市場競爭秩序監管上的法律消極沖突外，在很大程度上也在于自身市場議價能力低，與大米企業無法形成利益上的博弈，加之大米企業和大米協會濫用了其農業經濟組織的身份。農產品自身具有的易腐性，致使其對于運輸和儲存環節具有極強的流通依賴性，這也導致大部分個體農業生產者同中間商（如收購商、物流商、批發商）間難以保持平等的市場交易地位。個體農業生產者為了保證生產成本，避免供求失衡時為積壓的農產品消化市場風險，通常會選擇與農產品收購商提前簽訂收購協議，在這種情況下達成的訂單很難準確反映實際交易時的真實市場價格。五常地區的農民大多數與大米企業簽訂了銷售訂單，收購價格普遍偏低。更有甚者，在五常市綠色食品辦公室或稻米產業管理中心抑或大米協會的引導下，收購價格也趨于一致，形成了價格卡特爾。以上諸因素的綜合作用則呈現，本身就處于交易中弱勢的個體農民與優勢的收購企業無法達成在自由競爭環境下的博弈，只是一種非正態下的壓迫性交易。

究其原因，一方面在于對“大米協會”功能的濫用，在濫用現象出現之后，又缺乏及時有效的監管；另一方面，雖然我國已經施行了《農民專業合作社法》，但是普通農戶組建農民專業合作社仍然困難重重。這兩方面的對比，一是政府主控下的所謂“農業行業協會”的濫用，二是普通農戶想創建、使用農民專業合作社而尋不著門道，如此現實怎能營造出農產品市場自主選擇、公平交易的自由競爭局面。進一步論，一方面，我國農業法和競爭法法等法律，為農業生產者及其經濟組織，從事開放、競爭、有序的生產經營活動提供了一般性規定和特殊性規定，并不是無法可依，無章可循；另一方面，我國存在特殊的法律實施和運行機制，加上超大型國家法律實施中，統一的法律與各地方經濟社會區域特點的協調，致使在法律實際運行中，極易出現理解上的偏差，使用上的混淆，以地方利益取代國家利益，以產業團體利益擠壓社會公共利益的現象。

針對于此，首先解決農產品市場交易雙方力量不均的問題，鼓勵和扶持普通農戶組建農民專業合作社，只有勢均力敵方可進退自由，公平交易；其次依法加強監管，嚴格規制產業組織濫用產業功能。政府主控下的諸如“大米協會”等經濟組織，歸根到底可認定為一種產業組織，其發揮產業功能無可厚非，但是允許其過度擴張則勢必損害基于自由競爭所帶來的社會公共利益和其他合理利益；最后做好農業法與反壟斷法適用的銜接工作，注意各地方經濟社會區域發展特征對法律適用的影響，在保證農業產業組織的功能得到充分并且正確發揮的同時，盡可能地防止或降低由此帶來的消極影響，在實際操作中，應靈活但有原則地運用法律法規，始終把社會公眾利益作為衡量法律適用的標尺。

事實上，通過對《中華人民共和國農業法》相關規定的解讀，可以得知，縣級以上工商部門擁有對農業市場經濟活動的監管權。與此同時，依現有反壟斷行政執法的實際情況，工商行政管理部門具有市場壟斷和濫用市場支配地位等惡性競爭行為的監管權限，考慮到工商行政管理部門的雙重領導機制，可以適當讓地方和中央兩級工商行政管理機構在可能地條件下進行監管互動和信息共享，形成行業監管和綜合監管的融合平臺，依情況選擇執行農業法和（或）反壟斷法，防止農產品市場競爭監管的缺位。此外，還可以在農業主管部門與綜合性競爭執法機關間建立起有實際法律效力和社會影響力的定期聯席會議制度，以保證農業利益與競爭效益的正確結合，最終實現產業政策同競爭政策間的互動互利。

作者：陳兵單位：吉林大學法學院