森林生態效益管理論文

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論文關鍵詞：建立；完善；森林；生態效益；補償機制

論文摘要：首先從理論和現實的角度分析了建立森林生態效益補償機制的必要性，其次著重分析我國現行的森林生態效益補助政策，在此基礎上針對地方政府應該建立和完善補償政策提出了制度建設的建議和思考。

1引言

根據第五次全國森林資源清查資料，我國現有林業用地面積26329.47萬hm2，森林面積15894.09萬hm2，活立木總蓄積量124.88億m3，森林蓄積量112.67億m3，森林覆蓋率為16.55%，相當于世界平均水平的61%，比世界平均水平低10.48個百分點；全國人均占有森林面積為0.128hm2，相當于世界人均面積的1/5；人均蓄積量為9.048m3，只有世界人均蓄積量72m3的1/8，森林資源狀況和森林環境問題不容樂觀。

雖然從1998年起我國就開始實施天然林保護工程，并在“九五”《全國生態環境建設規劃》中提出：①2010年全國森林覆蓋率達19%，達到遏制全國生態環境惡化的勢頭；②2030年全國森林覆蓋率達24%以上，力爭使全國生態環境明顯改觀；③2050年全國宜林地全部綠化，森林覆蓋率達到并穩定在26%以上。但是我國森林資源的建設和保護面臨著現實的困難：森林建設和保護缺乏資金。因此，資金問題也就成為解決森林問題的關鍵。為此，急需建立和完善我國森林生態效益補償制度，創造可持續的森林生態系統，實現環境、經濟和社會的協調發展。

2目前森林生態效益補償存在的問題

2.1基礎研究薄弱生態價值是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確界定。如何科學準確地界定生態補償標準和對象，成為制約生態補償機制全面實施的一個很重要因素。

2.2補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制資金渠道以中央財政轉移支付為主，補償的重點為西部地區，而且以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區，造成資金的低效使用和浪費。

2.3現行的財稅政策不完善，在一定程度上限制了生態補償機制的建立例如，我國現行的資源稅政策，計稅依據是銷售量或自用量，而不是開采量，客觀上鼓勵了企業對資源的濫采濫用，造成了資源和生態環境的破壞。

2.4征收和使用方式不合理目前，基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業為界，如水利部門收取水資源費、環保部門收取排污費、國土資源部門收取資源費，部門間各自為政，不能形成合力，也沒有真正實現收支兩條線。其他相關行業和部門的生態環境保護投入得不到補助，在一定程度上影響相關單位保護生態環境的積極性。

2.5全國還沒有形成統一、規范的管理體系缺乏有效的監督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞。目前許多證據已經證明，國家投入巨額資金的生態建設項目和補償廣泛存在著地方和部門漁利行為，高額的管理成本已經危及到了項目的順利實施。

2.6法律法規體系不健全我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規定，但約束力不強，法律條款之間存在著矛盾，影響了生態補償制度的實施。如在承包荒山植樹造林的過程中，承包人多年投資造林，好不容易等到成材，但法律不允許種樹人隨意采伐、挖掘具有防風固沙等生態功能的植被，受益艱難，挫傷了當事人投資種樹的積極性。這類事例成了近年來我國北方地區生態建設的典型案例。

3建立生態補償機制的對策建議

3.1建立健全政府間財政轉移支付制度加大對中西部地區、生態效益地區轉移支付力度，改進轉移支付辦法，突出對生態地區的轉移支付；設立對重點生態區的專項資金支持模式，將中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用于對地方，主要是中西部地區的一般性轉移支付；引導省級政府完善省以下財政轉移支付制度，如東部沿海省份向對口支援的西部省份予以各種形式的實物轉移支付(如技術、設備、資產轉移等)和價值轉移支付，東部地區開征生態環境費(稅)設立“西部生態補償與生態建設基金”。

3.2強化生態補償的稅收調節機制調整和完善現行資源稅，增收水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題；開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態破壞行為；對非再生性、稀缺性資源的開發要逐步提高稅率；擴大土地征稅范圍，并適當提高稅率；發揮消費稅在環境保護方面“寓禁于征”的調節作用。

3.3拓寬生態建設和環境保護資金籌措渠道今后可以繼續利用國債這一有利的籌資手段，解決資金缺口問題。同時可以考慮發行中長期特種生態建設債券或彩票，籌集一定的資金。提供各種優惠政策，鼓勵私人投資到環保產業，爭取在股票市場中形成綠色板塊。提高金融開放度、資信度和透明度及加強投資制度的一致性和穩定性，創造良好的條件以引進海外資金，積極吸引國外資金直接投資于生態項目的建設。

3.4加強生態補償機制的基礎研究工作開展生態保護立法研究，為建立生態環境補償機制提供法律依據。根據我國環境污染和生態破壞的實際情況，科學確定不同地區的補償標準、補償方式和補償對象；在財政支付能力有限、政府控制力不足的條件下，加強產權改革制度的研究，調動民間參與污染治理和生態建設的積極性，將政府主導型生態治理模式逐步轉變為民間主導型治理模式。

3.5進一步完善生態補償的收費制度逐步擴大排污收費的范圍，提高排污收費標準，加大收繳力度，加強對有關部門行政不作為的監督。積極探索生態補償收費的實踐，制定嚴格的征收標準，實行收支兩條線管理，征收的生態補償費應該專款專用，用于生態恢復和補償。積極探索建立生態破壞保證金(或抵押金制度)，實施費改稅的政策改革，建立基于市場經濟背景下的激勵與約束機制。

4資金籌措方式

在市場經濟條件下，森林資源生態效益補償資金，可考慮以下籌集途徑：

4.1國家財政撥款國內外的成功經驗顯示，財政是充分發揮森林生態效益的物質基礎。生態公益林的受益者是全社會，應由財政支付生態公益林的補償費用。因此，財政投入應是森林生態效益補償基金的主要資金來源。國家可通過財政專項補助、事業撥款及免稅的形式，為森林生態效益補償制度提供資金扶持。

4.2征收生態安全保險金建議增設生態安全保險金，對每一從事砍伐、經營木材產業的組織和個人在獲準砍伐資格時，繳納一定比例的保險金，以維護森林資源生態安全，并且在森林資源生態安全出現危機時，可以用此項費用保護管理森林資源。

4.3向受益人收取森林資源生態補償費征收項目可包括：工業用水和城鎮居民生活用水，木材加工、販運、征用、占用林地，狩獵，野生動物養殖、經營，森林旅游，風景區的商業活動等。可考慮從電廠電費、生活和工業用水、森林公園和風景名勝區門票收入中按照一定比例提取生態補償費。

4.4生態法人公開募集森林資源生態補償基金生態法人可以向社會籌集資金，其來源渠道可以是國際組織、外國政府和國內單位、個人的捐款或援助。

4.5林業部門補償林業部門從育林基金或造林更新費中提取部分公益林補償基金，主要用于公益林的病蟲害防治、護林防火、科學研究等。

4.6發行生態彩票由中央政府授權并下達發行額度，縣級以上人民政府通過發行生態彩票的方式，向社會公眾募集森林資源生態補償基金。

5設想

5.1明確森林生態補償的依據森林資源除了具有經濟效益，還具有生態環境效益，森林的建設和維護，需要有一定的費用投入。森林的生態環境效益具有外部性，把這種外部性內化，就需要對森林生態進行經濟補償，這樣才能保證森林資源的持續發展。

5.2明確森林生態補償資金籌集的途徑森林生態補償資金除了國家出資以外，應當根據“誰收益誰補償”的原則，明確其他主體包括個人、企事業單位、其他組織的應繳份額，從而體現了生態效益的社會共享共擔原則。

5.3明確森林生態補償的對象和范圍重點防護林、自然保護區、森林公園、風景名勝區以及其他重要的森林生態資源區，應當作為森林生態補償資金重點補助的對象和范圍。

5.4明確森林生態補償金征收的標準在制定森林生態效益補償標準時，應當考慮下列因素：森林自身生態功能的大小、森林生態功能與人類生存關系的緊密程度、當地居民與森林之間的經濟密切度、森林生態效益的社會認同程度、國家與地方的財政狀況、森林保護等級。

5.5明確森林生態補償的檢查監督制度森林生態補償金應當專款專用，用于森林環境的建設、保護與管理。因而，森林生態補償制度必須有配套的檢查監督制度，主要內容應包括：森林生態效益的核定、補償資金籌集和補償的實施等方面的檢查與監督，以保證森林生態補償制度的有效運作。