退耕還林成效的博弈探析

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內(nèi)容提要：本文通過構(gòu)建一個退耕還林工程中不同利益主體之間的利益博弈模型，對退耕還林績效差作出解釋。文章首先描述了退耕還林績效的具體情況,指出現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究不足,闡述文章的理論基點。然后,給出一個利益博弈模型,對退耕還林中各利益主體的行為進(jìn)行分析,重點研究了退耕還林中的尋租和串謀行為，并導(dǎo)出若干命題和推論。最后，針對退耕還林中存在的問題，給出一組政策建議。

關(guān)鍵詞：退耕還林績效制度安排利益博弈

一、引言

退耕還林工程是國家根據(jù)我國環(huán)境不斷惡化狀況作出的具有歷史性意義的偉大工程，對提高我國人民整體福利和發(fā)展生產(chǎn)力都有很重大的意義。但是筆者在對退耕還林工程的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：退耕還林工程的績效很差,其中存在著嚴(yán)重的“尋租”和“串謀”行為。主要表現(xiàn)為政府種苗供給劣質(zhì)、監(jiān)督不力,政策兌現(xiàn)不到位。農(nóng)戶短期行為傾向嚴(yán)重,只還林不退耕或退耕不到位甚至毀林復(fù)耕的問題普遍存在，樹苗成活率很低。

從常理看，退耕還林工程于國于民都是一項受益的工程，但是為什么這些不規(guī)范甚至違法行為會廣泛存在于該工程的實施過程中呢？現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是從林權(quán)角度（姚順波，2003）、外部性和政府行為角度（張吉國胡繼連，2003）、退耕還林的微觀投資激勵與政策的持續(xù)性角度（蔣海，2003）和退耕還林私人承包的激勵相容角度（王小龍，2004）對其解釋。從這些角度雖然可以在一定程度上解釋退耕還林績效差的原因，但并不能解釋筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的如上問題。基于此，本文試圖在闡述理論基點的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個利益博弈模型，對退耕還林工程中各利益主體行為作出經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，對退耕還林問題作出解釋。針對我國現(xiàn)實狀況，對模型結(jié)論進(jìn)一步擴(kuò)展。最后，提出一組政策建議。

本文的理論基點：制度安排作為一個社會中用于約束、激勵和保護(hù)利益主體行為的規(guī)則，通過影響利益主體的利益而影響利益主體的行為。一定的制度安排規(guī)定了該制度安排下利益主體的利益選擇集。利益主體在不同的制度安排中，根據(jù)自身利益需要將表現(xiàn)出不同的行為方式。一般而言，利益主體處在多個制度安排中，只要其認(rèn)為一項制度安排下所得利益小于其他制度安排下所得利益，那么其就會突破該制度安排而選擇另一種更有利的制度安排，表現(xiàn)為一項制度安排下的非規(guī)范行為。制度安排下非規(guī)范行為的產(chǎn)生，必然將導(dǎo)致該制度安排實際績效與預(yù)期績效的偏離。簡言之，制度規(guī)定了利益的選擇集，行為基于利益，利益博弈決定行為績效。行為績效與預(yù)期績效的符合度是衡量一項制度安排的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二、模型

基本假設(shè)：

假設(shè)1：在退耕還林工程中，利益主體有國家、政府、政府人員、監(jiān)督者、農(nóng)戶和其他利益體；

假設(shè)2：各利益主體都是以自身利益最大化為目標(biāo)，這種利己行為在一定的制度安排下進(jìn)行。利益主體根據(jù)利益需要可能突破這種制度約束。

假設(shè)3：由于人的有限理性或出于制度制定者的利己需要，制度總存在著不合理性，也有其“盲區(qū)”，即制度是不完善的。

假設(shè)4：退耕還林作為一種制度安排，是由政府強(qiáng)制供給的，該制度安排的運行需要權(quán)力的賦予，即需要政策執(zhí)行者，而政策執(zhí)行者必定為政府人員中的相關(guān)人員。而如果制度不完善導(dǎo)致權(quán)力失去制衡，就會有尋租可能，這種“尋租”有可能是被動的，也有可能是主動的“抽租”或“政治創(chuàng)租”。

假設(shè)5：政府對監(jiān)督者缺乏監(jiān)督。

假設(shè)6：各利益主體的利益目標(biāo)函數(shù)分別為：

國家利益：NI=f(E,P,N,S)；其中E：主權(quán)和領(lǐng)土；P：綜合國力；N：國民凈福利；S：有效率的制度。

政府利益：GI=f(NI,G)；其中NI：國家利益；G：政府自身集團(tuán)利益（G1：政治利益和G2：經(jīng)濟(jì)利益）。

政府人員利益：PI=f(GW1,C1)；其中GW1：政府福利；C1：政府人員自身利益（C11：政治利益和C12：經(jīng)濟(jì)利益，主要為尋租所得利益）。

監(jiān)督者利益：OI=f(GW2,C2)；其中GW2：政府福利；C2：政府人員自身利益（C21：政治利益和C22：經(jīng)濟(jì)利益，主要為尋租所得利益）。

農(nóng)戶利益：FI1=f(P1),FI2=f(P2),FI3=f(W)……其中P1：傳統(tǒng)種植收益；P2：退耕還林收益；P3：當(dāng)工人所得收益；因為農(nóng)戶處在多個制度安排下，所以其收益函數(shù)是多個可選擇的。

其他利益體利益：SI=f(R)；其中R：尋租所得利益；本文中其他利益體是由租的存在而衍生出來的，所以在該制度安排中，其利益因子只有租，即R。

特別強(qiáng)調(diào)的是利益目標(biāo)函數(shù)與利益因子呈正相關(guān)關(guān)系。

根據(jù)以上假設(shè)，各利益主體利益關(guān)系反映在圖表中如下：

退耕還林利益關(guān)系圖

說明：該利益關(guān)系圖中，關(guān)系1、2、3、4都是委托——關(guān)系，但委托——的內(nèi)容不同。關(guān)系5、6、7、8都是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。

在清楚以上退耕還林利益關(guān)系圖中各利益主體的利益關(guān)系后，我們將對該圖利益關(guān)系的各種可能結(jié)果作出探討：

在關(guān)系1中，政府是國家公共事務(wù)的者，政府此項工程，于政府函數(shù)中的國家利益因子和政府的政治經(jīng)濟(jì)利益因子都是有促進(jìn)作用，從而有利于政府利益的擴(kuò)大，在該關(guān)系中，政府的利益目標(biāo)和國家利益目標(biāo)一致，政府行為不會偏離國家利益，因此，該關(guān)系是穩(wěn)定的。在退耕還林工程實施的過程中，用N2和N1分別代表退耕還林后和退耕還林后的國民凈福利，用P2和P1分別代表退耕還林后和退耕還林后的綜合國力，用NI2和NI1，G2和G1分別代表退耕還林后和退耕還林前的國家利益和政府自身利益。用GI2和GI1分別代表退耕還林后和退耕還林前的政府利益。由于N2>N1,P2>P1,則I2>NI1,G2>G1,所以GI2>GI1。由此，可得出：

命題1：在退耕還林工程中，政府與國家利益一致，其會強(qiáng)力推動退耕還林工程的實施。

在關(guān)系2中，也即政府和農(nóng)戶這一環(huán)節(jié)中，政府憑借其強(qiáng)制能力，在一定范圍內(nèi)對農(nóng)戶進(jìn)行限制，對部分農(nóng)戶的土地實行強(qiáng)制退耕還林。但是，正如前文所言，農(nóng)戶作為一個個體，其處在多個制度安排之下，具有多個利益函數(shù)，只要其認(rèn)為在其他制度安排中的利益是大于該制度安排中的利益，那么他就會放棄該制度安排，而選擇其他更有利的制度安排。如外出打工或繼續(xù)進(jìn)行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植。其利益博弈如下圖：

博弈圖1

注：FI2是退耕還林后農(nóng)戶的補(bǔ)貼收入，F(xiàn)Ii是農(nóng)戶在其他制度安排下的收入；GI3是政府在不退耕還林時的收益，GI4是政府在退耕還林時的收入。當(dāng)FIi>FI2時，農(nóng)戶退耕還林，否則農(nóng)戶不退耕還林；顯然，GI3<GI4；由此，可得出：

命題2：只有當(dāng)政府補(bǔ)貼大于農(nóng)戶在其他制度安排下的利益所得時，農(nóng)戶才會與政府合作，實行退耕還林工程。

在關(guān)系3中，也即政府與監(jiān)督者之間，政府只能委托監(jiān)督者通過法律的手段對政府人員以及其他人員進(jìn)行監(jiān)督，使得制度安排得到有效實施以達(dá)到預(yù)期績效。然而，由于政府缺乏對監(jiān)督者的監(jiān)督，因此，監(jiān)督者很可能有偷懶行為，或表現(xiàn)為監(jiān)督無作為，有監(jiān)督之名，而無監(jiān)督之實，同時監(jiān)督者如果認(rèn)真監(jiān)督會遭到報復(fù)等，這使得政府與其監(jiān)督權(quán)人——監(jiān)督者的“委托——”關(guān)系呈現(xiàn)不穩(wěn)定性，其利益博弈如下：

博弈圖2

注：a：監(jiān)督者監(jiān)督成本；b：監(jiān)督收回國家利益額，在這里我們假定其為其他人員造成的國家利益損失；c：監(jiān)督者監(jiān)督收益（心理安慰等）；d：國家利益被追回的概率。

顯然，當(dāng)(-a+c)>0時，監(jiān)督者才會監(jiān)督。由此，可得出：

命題3：只有當(dāng)監(jiān)督者的監(jiān)督成本小于監(jiān)督收益時，監(jiān)督者才會認(rèn)真監(jiān)督。

關(guān)系4是一個與關(guān)系3非常類似的一個博弈關(guān)系，運用同樣的方法，可以得出：

命題4：只有當(dāng)政府人員的監(jiān)督收益大于監(jiān)督成本時，政府人員才會認(rèn)真監(jiān)督。

在關(guān)系5中，如果政府人員不尋租，那么監(jiān)督者無論是監(jiān)督還是不監(jiān)督國家利益都不會受損，是我們的理想結(jié)果。但是大量存在的是政府人員尋租的活動，在政府人員尋租前提下監(jiān)督者與政府人員之間的利益博弈可從以下博弈圖得出：

博弈圖3

注：博弈圖3中e：監(jiān)督成本，e>0；f：政府人員尋租所得,f>0。g：為反監(jiān)督付出的監(jiān)督成本g>0；k：反監(jiān)督成本,k>0；在這里，我們假定政府人員的受損額等于其尋租所得，且監(jiān)督者可以全部追回該損失；h：監(jiān)督者與政府人員分享“租金”所得,h>0。這是由于監(jiān)督者也是一種權(quán)力（監(jiān)督權(quán)）的掌握者，其也有尋租的可能，而其不規(guī)范行為難以監(jiān)督，權(quán)力掌握者就會采取與監(jiān)督者分享尋租所得而使自己萬無一失的策略，同時，監(jiān)督需要監(jiān)督者付出成本，而與政府人員串謀可安全地獲得非法收益。

求解此博弈圖，易得均衡解：政府人員與監(jiān)督者串謀。由此，可得出：

命題5：在對監(jiān)督者的監(jiān)督缺位狀況下，監(jiān)督者會與政府人員串謀分享“尋租”所得。

在關(guān)系6中，由于政府人員（權(quán)力掌握者）的權(quán)力后面隱藏著超額利益即租，因此就會有尋租者（其他利益體）的出現(xiàn)，以某種購買方式購買權(quán)力掌握者手中的權(quán)力，這種權(quán)力可以通過合法或非法的手段獲得，合法是指尋租者鉆制度的“空子”，這個“空子”可以是由人的有限理性的制約造成，也可以是制度制定者因自身利益需要而造成。當(dāng)然，此“租”也可能是政府人員主動創(chuàng)租。

以種苗的供給權(quán)為例，種苗可以由政府供給，也可以由農(nóng)戶自己在市場中尋得，由市場供給。在市場供給中，種苗的好壞由農(nóng)戶識別，責(zé)任也由農(nóng)戶負(fù)責(zé)，毫無疑問，這是市場經(jīng)濟(jì)的配置資源方式。但是，在這種資源配置方式下，政府就少了一項權(quán)力，也就少了一個尋租的可能，因此，政府人員要獲得種苗供給權(quán)所帶來的超額利益（租），就必須把種苗供給權(quán)集中在其手里。若政府供給種苗，由于該權(quán)力相伴有租的存在，就會有尋租者中的權(quán)力購買者的產(chǎn)生，而政府的種苗供給必定要有人，權(quán)力購買者（其他利益體）就會爭當(dāng)人，在博弈圖4中，可以清晰地看到政府人員和其他利益體的利益博弈結(jié)果：

博弈圖4

注：博弈圖4中p,q分別是政府人員與其他利益體的尋租所得。由于其他利益體尋租不成功在現(xiàn)實中受到懲罰的概率非常微小，是小概率事件，所以我們假定其尋租不受懲罰。

在其他利益體獲得種苗供給權(quán)后，種苗質(zhì)量是無從得知的。其他利益體由于在獲得種苗供給權(quán)時付出了代價，因此其很有可能以次充好。雖然有質(zhì)量檢查部門，但其很有可能與政府人員和其他利益體串謀，將次說好。即使經(jīng)過很長時間的檢驗也無從得知。因為，假如栽不活種苗，我們很難確定這到底是種苗質(zhì)量還是氣候還是農(nóng)戶不努力的結(jié)果。在處罰時，責(zé)任無法確定，而農(nóng)戶往往處于博弈的劣勢，農(nóng)戶受處罰的可能性較大。即使法律執(zhí)行人員是公正的，出于信用考慮，農(nóng)戶受處罰的可能性較大。

結(jié)合命題5，可知該博弈的均衡解是政府人員與其他利益體都尋租。由此，可得出：

命題6：在命題5成立條件下，其他利益體和政府人員都會“尋租”。

在關(guān)系7中，由命題5和命題6可知，監(jiān)督者要獲得“租金”就必須與其他利益體串謀。從而可得出：

命題7：在命題5和命題6成立條件下，監(jiān)督者與其他利益體必定串謀以分享“租金”。

在關(guān)系8中，政府人員與農(nóng)戶是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，就像政府人員與監(jiān)督者一樣，這種監(jiān)督關(guān)系不存在利益的激勵，即監(jiān)督者不能通過監(jiān)督獲得利益，反而有可能損失利益。監(jiān)督者的監(jiān)督積極性只能通過其他手段保證，如道德等，但是，我們必須看到道德是有其作用臨界點的，而且這個臨界點在當(dāng)前中國是極其低的，這一點在我國社會各界是得到廣泛認(rèn)同的。政府人員和農(nóng)戶的利益博弈如下：

注：博弈圖5中m1,n1分別為串謀所得，m2,n2是不串謀時雙方得益（損失），其中m1<m2，n1>n2；因為農(nóng)戶處于博弈弱勢，如果其選擇串謀，則相對會少一些，政府人員受益。而如果農(nóng)戶選擇不串謀，致使政府人員受損，政府人員無疑會選擇報復(fù)，表現(xiàn)為監(jiān)督時的刁難，何況如果種苗不合格，合格率難以達(dá)標(biāo)，這種報復(fù)就更以一種“合理”的面目出現(xiàn)。

對該博弈圖求解易得在政府人員串謀前提下，農(nóng)戶的最優(yōu)選擇是串謀。由此，可得出：

命題8：在政府人員串謀前提下，農(nóng)戶的最優(yōu)選擇是串謀。

根據(jù)命題1－8，易得出：

推論1：退耕還林作為一項制度安排，其對農(nóng)戶的利益補(bǔ)償必須大于農(nóng)戶傳統(tǒng)種植利益才能使農(nóng)戶積極退耕還林。

推論2：如果滿足模型假設(shè)4，退耕還林工程會出現(xiàn)一個多方利益主體串謀共同損害國家利益的格局，這個格局的主導(dǎo)者為政府人員和監(jiān)督者。如果不能解決其中的“尋租”和串謀行為，那么這種格局將永遠(yuǎn)存在，在這種格局下，退耕還林的績效必定很差。退耕還林績效差是退耕還林制度安排不合理的內(nèi)生必然結(jié)果。

由于我國現(xiàn)存制度安排中，普遍缺乏對監(jiān)督者的監(jiān)督，所以，該模型只需要作稍許修改就可應(yīng)用于其他類似情況，所以，推廣推論2可得：

推論3：只要制度安排中權(quán)利失去制衡，那么該制度安排下的行為績效與預(yù)期績效必定相左，權(quán)利制衡越小，實際行為績效與預(yù)期績效相差程度越大；反之則反。

推論4：制度安排要達(dá)到預(yù)期績效就必須滿足“激勵相容”和“納什均衡”。

三、結(jié)語

本文在對退耕還林工程中發(fā)生的不規(guī)范行為的疑問基礎(chǔ)上，首先闡明制度、利益與行為及績效之間的關(guān)系，然后構(gòu)建一個利益博弈模型，對退耕還林中各利益主體的行為作出分析，并導(dǎo)出若干命題和推論。根據(jù)以上分析，我們給出退耕還林具體政策建議如下：

①加大對退耕農(nóng)戶的補(bǔ)償力度，真正建立和健全退耕還林的利益補(bǔ)償制度；只有讓農(nóng)戶切實獲取退耕還林的利益，真正實現(xiàn)“誰付出，誰受益”，才能讓其一心一意退耕還林，才能使退耕還林工程高效率高質(zhì)量完成，最終實現(xiàn)國家利益的最大化。

②在退耕還林工程中，盡量減少政府干預(yù)，實現(xiàn)市場化運作；雖然退耕還林必須要通過政府才能實施，但是要實現(xiàn)政府指導(dǎo)和監(jiān)督下的市場配置機(jī)制，能市場化的盡量市場化，這樣就從根本上根除了政府人員尋租的可能，從而將整個由政府人員主導(dǎo)的尋租和串謀格局打破，實現(xiàn)退耕還林的市場化運作。

③建立完善的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對監(jiān)督者的監(jiān)督和激勵；這不僅僅存在于退耕還林之中。如前所論，我國當(dāng)前監(jiān)督機(jī)制缺乏利益激勵和利益約束。應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間，建立激勵獎懲機(jī)制。使監(jiān)督者的博弈均衡解是監(jiān)督。為防止監(jiān)督者與被監(jiān)督者（權(quán)力掌握者）串謀，對監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)可以交給人民大眾，并給以保護(hù)和獎勵。因為串謀使人民利益受損，其必定反對，只要政府切實給以保護(hù)和獎勵，使其博弈均衡解為監(jiān)督并舉報，人民大眾是很樂意監(jiān)督的。

④加強(qiáng)對其他利益體的監(jiān)督和懲罰，并通過誘導(dǎo)使其行為規(guī)范。現(xiàn)實中對其他利益體的不完善監(jiān)督和懲罰使其有足夠的動力尋租，通過加強(qiáng)對其監(jiān)督和懲罰加大其尋租成本從而使其尋租動力減弱是打破串謀格局的一個重要手段。

⑤在完善監(jiān)督條件下切實提高政府人員生活水平和福利水平，加大其尋租預(yù)期成本。不得不承認(rèn)，政府人員在合法范圍內(nèi)的收入是比較低的，有的政府人員原本是好的，但是商品社會中物質(zhì)精神消費的巨大差距使其很容易在非法利益面前低頭。

⑥實現(xiàn)政府（人員）行為公開透明制度。目前廣泛存在的政府（人員）行為的不公開不透明為政府人員尋租、偷懶等非規(guī)范行為創(chuàng)造了條件，從而使其能夠安穩(wěn)地從事“黑箱”操作又逃脫懲罰。如果能夠?qū)崿F(xiàn)政府（人員）行為公開透明制度，政府（人員）行為就會受到監(jiān)督，其不規(guī)范行為也就相應(yīng)的會受到約束，自然而然地，其行為績效就會提高。

⑦實現(xiàn)各個利益主體權(quán)利的制衡。制度安排中權(quán)利失去制衡，其行為績效與預(yù)期績效必定相左，權(quán)力制衡越小，實際行為績效與預(yù)期績效相差程度越大。一個制度安排只有實現(xiàn)了權(quán)利制衡，才能提高其行為績效。而行為績效與預(yù)期績效的符合度是衡量一項制度安排的重要標(biāo)準(zhǔn)。

⑧在制定制度時，廣泛征求各方面的意見，盡量使制度完善，滿足“激勵相容”和“納什均衡”。如前所論，退耕還林績效差是退耕還林制度安排不合理的內(nèi)生必然結(jié)果。如果制定制度時能夠從各個角度使其得到完善，那么各種非規(guī)范行為就不會出現(xiàn)，退耕還林工程的績效也必定很好。這是最重要的。

當(dāng)前，我國正處在轉(zhuǎn)型期，各項制度安排都不同程度地存在漏洞，制度總體不完善，這就難免會出現(xiàn)制度安排下內(nèi)生的非規(guī)范行為，從而導(dǎo)致制度安排的績效較差，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)運行低效率。因此，提高制度安排的績效就一定要從制度安排本身存在問題著手，以達(dá)到治本之效。

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