淺談農業社會化服務體制革新

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家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是適合中國現階段農村生產力水平的要求，具有著廣泛適應性和旺盛生命力。但目前我國規模過于狹小的家庭承包經營作為一種小農經濟，其固有的局限性使農業生產與發展社會主義市場經濟的矛盾越來越尖銳，影響了農業發展和農民增收。從生產力水平更高程度發展的需要看，社會化大生產是一種歷史趨勢。要把家庭承包經營納入到社會化大生產的軌道上來，在保持家庭承包經營的優點的同時積極組織社會化大生產，這就需要在完善農村雙層經營體制過程中建立起能夠溝通家庭承包經營和社會化大生產之間聯系的社會化服務體系。隨著農業生產專業化、社會化和商品化程度的提高，“小生產”與“大市場”的矛盾日益突出，正如黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出的，“建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，是發展現代農業的必然要求。”因此，根據當前農村實際情況，如何構建與發展中國特色現代農業相適應的新型農業社會化服務體系，已成為一個需要認真加以研究和解決的重要課題。

一、我國農業社會化服務體系的變遷及其背景

農業社會化服務是由社會上的服務機構或個人為農業生產提供所必需的生產資料（產前），農產品收購、儲存、加工和銷售（產后）以及生產過程中各種生產性（產中）的服務，農業社會化服務體系是由國家經濟技術部門、合作經濟組織和其他各種服務性經濟實體構成的為農業提供的服務網絡。農業社會化服務是農業生產力發展的結果，也是農業生產社會化和農業現代化的必要條件。討論農業社會化服務體系的創新，首先要對我國農業社會化服務體系形成的背景進行分析和再認識。其實，自20世紀50年代起，我國農村相繼建立了農業、林業、農技、農機、水利、氣象等國家經濟技術部門以及供銷合作社、信用合作社等各種服務組織，形成了以各部門縱向科層制管理為主的服務網絡。嚴格來說，這一時期的農業服務并不具有現代真正意義上社會化服務的性質，這是因為，這個服務體系是和計劃經濟體制下集中統一經營的產品經濟棺聯系的，當時國家（政府）通過高度集中的政治經濟體制控制著全部的經濟資源和社會組織，政府扮演著“全能主義”的角色，自上而下形成了科層制的管理體系，農業生產的組織、農業生產的技術服務、生產資料的供應和農產品流通等各個環節都在國家基層組織——體制下建立了較為完整的行政體系來控制和把持，農業服務也往往是采取行政手段分解下達工作任務來實現。

黨的十一屆三中全會以后，農村實行包產到戶，農戶成為獨立的商品生產經營者，為解決農戶產前、產中、產后服務的需要，原有計劃經濟體制下的政府涉農經濟技術部門如農業局、農機局、水利局、畜牧局、科技局等逐步將其基層單位延伸到鄉鎮，這個過程可以稱為路徑依賴式的制度變遷，其內在的發展動力既有對農戶社會化服務需求的主動回應，也有在家庭經營制度下失去了生產隊、大隊和公社等對口的集體服務對象后，原有農業服務部門為了解決自身組織職能定位問題，延續其組織生命的強烈要求。于是，中央和各級政府就支持各涉農部門發展基層組織，建立起條條的涉農服務部門。在計劃經濟體制下建立的農業服務體系有這樣一些特點：一是部門所有。鄉鎮主要有農業技術推廣站、畜牧獸醫站、林業站、農機站、經管站、水利電力排灌站，供銷合作社、農村信用社等，所有涉及農業的站所都是上級經濟技術部門、金融以及糧食農資等流通部門自上而下延伸到鄉鎮（公社）辦事機構。二是實行科層制管理。這些部門大都由上級政府定編定崗，規定相應的行政級別。由此形成了以各部門縱向領導為主的服務網絡。…20世紀9。年代，隨著政治經濟體制改革和市場化的推進，隨著農村市場的逐步放開，農村供銷、農資、農機等服務組織率先走向衰敗。鄉村農技、農機、水利等機構相繼被減（停）撥付事業經費，鄉鎮各類經濟技術服務組織基本處于癱瘓狀態，出現了“網破、人散、線斷”局面。盡管后來國家相關部門試圖恢復農村基層的社會化服務組織，維持隊伍穩定，但由于這些基層站所的服務功能已經基本社會化、市場化，加之鄉鎮基層農業服務組織和人員由于缺乏經費和工資保障，人才紛紛流失。目前的現狀是，農村建立了以國家經濟技術部門為依托，以民間組織和個人為輔助，國家、集體、個人一齊上的多主體、多層次、多形式的服務網絡。但由于“近些年來，各地在推行鄉鎮機構改革中將一些有利可圖的事業站所紛紛上收垂直管理，而有責無利的文化、農技、衛生防疫等與“三農”密切相關的事業站所卻面臨著推向市場，徹底與財政脫鉤，人員分流的窘境。現在農村生產發展最急需和離不開的資金、技術、信息、農資、銷售、法律、文化等農業社會化服務力量日漸薄弱、服務體系“斷層”的局面。

二、我國農業社會化服務體系建設存在的問題與弊端

我國農業社會化服務體系經過多年的建設取得了一定的成就，其對農業的服務作用也逐漸增強，其地位也越來越重要。也已經初步形成了包括國家經濟技術部門、合作經濟組織和個體以及企業等多元主體的服務網絡體系。目前，我國的農業社會化服務體系建設存在的問題主要表現在以下幾個方面。

一是農業社會化服務體系建設頭重腳輕，在鄉村一級形成斷層。現在存在的農業社會化服務體系大部分是國家技術經濟部門向下延伸形成，因此在農業社會化服務體系建設中，往往縣級以上機構全，人滿員，而鄉村基層一線人手少、技術力量薄弱。鄉村一線的農業社會化服務技術力量薄弱，遠遠不能滿足農戶對社會化服務的需要。

二是農業社會化服務組織尚與農民之間形成利益共同體，服務意識淡薄、服務質量差。政府涉農部門、農民專業合作組織、農業產業化龍頭企業等各類農業社會化服務組織都過于重視自身的經濟利益，甚至是片面追求盈利，而忽視農民利益。加之，農業比較利益低，農民增加服務的投資并不能與因此從農業中得到的回報相匹配，挫傷了農民接受服務的積極性。

三是財政支農資金存在著管理體制上的弊端，不適應農業社會化服務體系建設發展的需要。近年來，政府涉農部門在國家支農惠農政策中爭取了龐大的資金，各自分頭組建為農服務機構，各自制訂各自加強對農服務的措施，結果是機構林立，人員龐雜。當一些地方財政不能完全承擔機構運轉和人員工資時，為了卸財政包袱，則提出市場化改革，而市場化改革的結果是提高了農戶尋求服務的成本。同時，由于支農資金分散使用，難以統一調度，造成重復構建和損失浪費現象，進一步加劇了資金供需矛盾。

四是農業金融保險等部門為農服務的積極性不高。由于目前我國農業生產仍以家庭承包經營的小規模生產為主體，農業貸款和保險具有風險大、經營成本高的特點，這就導致了金融保險部門對農業生產經營的貸款和保險缺乏積極性。

從農戶的經濟運行的角度看，農業社會化服務可以分為兩大類。一類是公共服務，是指那些對一個農戶來說具有外部效益和社會效益的事情，如農田水利基礎設施建設、氣象服務、道路建設等。另一類是對農戶經營的服務，如生產要素購買、生產作業、農產品銷售等。這類服務基本上是以市場服務為導向的，供需雙方都有追求利潤的動機。其實，目前農村社會化服務體系中備類主體的服務行為，均可歸為這兩大類。有的服務主體的行為應該歸為公共服務，應由國家投資，無償對農民服務，而有的服務主體的行為已經歸由自收自支的事業單位或者企業經營，自然要對農民進行市場定價，如果市場價格超出農民的承受能力，則應由國家補貼。也有的服務主體兼有這兩類性質的服務，其資金來源就應該有所區別。而在我國現有農業社會化服務體系中，由于依托部門創辦服務主體，開展服務，造威了農業社會社會化服務體系存在‘部門化’的弊端。其結果：一是涉農機構林立，各自為政，造成了多方搶要財政資源，國家支農資金使用效率低下。國家財政支農資金由眾多的部門分散把持，無法統一調度，下級地方政府為爭取資金，竟桕包裝項目通過公關來套取經費，有的機構甚至通過與農機、良種等企業暗中交易將國家惠農補貼和支農資金變為機構運轉經費和福利，造成國家支農資金巨大損失和浪費，進一步加劇了資金供需矛盾。二是部門化的多主體服務體系在泛市場化的改革趨勢下，更多地追求其自身利益，以部門獲利為目標，竟相進入利潤高、缺乏有效監管的服務領域，使得特定服務領域中存在壟斷，營利性服務質次價高，農戶尋求服務的成本上升。三是服務性和經營性兩類社會化服務的性質被有意混淆，導致不能獲利的公益性服務日益衰落，甚至使公益性服務領域形成空白。上述的“部門化”服務體系存在的弊端，使得農戶很難獲得其應該獲得的基本公益性服務，而由于目前我國農民仍是力量弱小、組織化極低的兼業小農，使得在公益性服務領域，農民農戶處在被動承受地位，無法作為弱質產業從業者獲得應有的合理扶持，在商業性服務領域，農民也無力作為強大的服務需求方，通過集體行動達成對供給方的約束，而只能采用逃避（如棄耕，不使用服務），從而在某種程度上，成為部門化主體服務體系的犧牲品和默許者。如果這種局面繼續下去，中央政府和農戶將不得不收獲來自這一社會化服務體系低效運行而致的惡果。

三、新型農業社會化服務體系的改革創新之路

由上可見，我國現行的農業社增強公眾和生產者環境意識與參與意識，提高適應與應對技術技能社會公眾是應對氣候變化的重要力量。國家重視提高社會公眾氣候變化的科學意識，努力推動社會公眾參與應對氣候變化和節能減排工作。近年來組織安排的系列宣傳報道和全民參與活動，有效地提高了社會公眾對重視氣候變化影響的認識，為開展應對氣候變化工作奠定了良好自，丁基礎。為將公民的衣食住行、節能減排與應對氣候變化結合起來，應加強節能減排和氣候變化科學知識的普及，提高全民應對氣候變化意識，調動全民參與積極性。利用現代信息傳播技術，加強氣候變化方面的宣傳、教育和培訓，鼓勵公眾自覺轉變生產方式和生活消費方式，從我做起，從現在做起，努力實現節能城排。