農業開發項目前期準備及策略

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杭州市蕭山區位于錢塘江下游南岸，憑借得天獨厚的灘涂資源，從20世紀60年代中期揭開大規模有計劃圍涂的序幕以來，到目前已進行33期圍涂，共圍墾土地27.73千萬平方米，為蕭山土地總面積的1/4，占整個蕭山可耕種土地的40%之多，不僅緩解了蕭山人多地少的矛盾，為蕭山經濟的可持續發展提供了很大的空間，也為農業綜合開發土地治理項目的實施提供了廣闊平臺。農業綜合開發是發展“三農”工作的重要組成部分，它的基本任務是：著力加強農業基礎設施和生態建設，提高農業綜合開發能力，保證國家糧食安全；著力推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，提高農業綜合效益，促進農民增收。同時，農業綜合開發強調依靠科技進步，優化農業結構，提高農產品質量，大力發展優質、高產、高效農業，促進農業產業化經營，實現農業的可持續發展。農業綜合開發項目，是指在一定的時間和確定的區域范圍內，為獲得預期的經濟、社會和生態效益，經農業綜合部門批準，由項目建設單位組織實施，通過綜合投入，運用綜合措施，對農業資源進行綜合開發的一次性投資活動。為使蕭山區農業綜合開發項目獲得最大效益，尋找最合適的路徑，筆者通過項目實施對農業綜合開發前期工作進行深入研究。

1項目前期工作中影響工程實施的主要問題

項目前期工作是指建設項目從項目建議書到開工建設之前所進行的全部工作，是整個項目建設程序中一個非常重要的階段。一般包括項目選擇、現場踏勘、規劃設計、政策處理、專家評審、開工動員等各個階段，哪一個環節出問題都會影響項目的順利實施。當前，在前期工作中難度較大、影響項目順利實施的問題主要來自項目鎮、村和施工單位。

（1）初步規劃毛糙，有的項目鎮分管領導和經辦人員強調工作重心多，沒有時間深入項目區仔細踏看，而是在航拍圖上量長度，在辦公室里搞規劃，閉門造車，脫離實際，以致能做工程的位置和數量與規劃圖出入較大，在實施中變更頻繁；

（2）個別村干部自己想做工程，不達目的就不做協調工作，甚至設置障礙，阻止進場，逼迫中標單位讓位；

（3）有的村民私心嚴重，工程規劃碰到他的土地、莊稼、設施，就漫天要價，想趁機撈一把，你不答應他的要求，他就不讓你做工程；

（4）材料采購困難，特別是石料，由于政府控制開采，很難滿足當地工程建設需要，如戴村2008年項目做防洪堤所需外貼石料有一部分要到桐廬、富陽去采購，既影響進度，又增加成本；

（5）項目資金多處分享，農發辦按農發預算定額確定工程造價后，財政審價要適當降一點，招投標要統一下浮10%，中標單位要向施工承包者收取10~15%的管理費，最高收取20%，有的施工單位感到無利可圖，接了工程也不敢去做。這些問題如果不能及時解決，就會直接影響工程建設的進度，如在南片鄉鎮實施的2007、2008年山區中低產田改造項目就是因為上述問題導致工期普遍延誤，最慢的河上鎮延遲到第四年才完成。

2如何做深做細項目前期工作

農業綜合開發是一項系統工程，從申報項目到竣工驗收，需涉及到多個部門、多個環節，做深做細項目前期準備工作顯得特別重要，因為前期準備是項目實施的前提和基礎，如果前期準備工作不深不細，沒有做到位，就會導致項目實施中問題多、變更多、在協調和變更上花的時間多，直接影響項目的正常實施。為了加強對農業綜合開發土地治理項目的管理，區農發辦在2008年就制訂了《蕭山區農業綜合開發土地治理項目流程及各個環節的主要做法》，按照國家、省農發辦有關項目管理要求，結合本地實際，把農業綜合開發工作流程分為前期準備、申報立項、工程招投標、工程實施、竣工驗收、建后管護等六個階段，突出了對前期準備階段的工作要求，具體從三方面入手，做深做細項目前期工作。

2.1先把項目申報前的工作做到位

項目申報前的工作是由項目鎮、村和區農發辦共同完成的，從初步規劃到專家評審，自下而上進行。首先召開規劃設計動員大會，有區級有關部門、設計單位、項目鎮分管領導、項目實施小組成員參加，統一工作計劃，提出規劃設計要求，同時要求項目鎮、村組織實地踏勘，詳細掌握項目區情況，在此基礎上拿出符合項目區實際和建設需要的初步方案；然后由區農發辦派人到項目區實地核實，繪制現狀圖和規劃圖，編制可研報告；最后邀請區農業綜合開發領導小組成員單位及有關專家對項目進行評審。在這個階段，區農發辦要考慮五個問題，對鎮、村提出5點要求：

（1）考慮到對項目建設的組織領導，要求項目鎮建立領導小組和實施小組，正式行文上報農發辦；

（2）考慮到群眾自愿的原則，要求項目村提交要求立項的書面申請、由村民代表簽名的要求開發的會議紀要以及村干部不強攬工程、不強派機械、不強銷建筑材料的書面承諾；

（3）考慮到自籌資金的落實，要求項目鎮正式行文對保證自籌資金到位作出承諾；

（4）考慮到實施中少變更、不變更，要求鎮、村干部深入項目區，走遍田頭地角，逐條丈量，提供準確數據；

（5）考慮到項目工程的整體性，使路、渠、溝能夠貫通，要求項目單位顧全大局，打破村界、組界，統一規劃。

2.2按問題涉及范圍明確責任，做好協調工作及時做好協調工作，盡快解決實施中遇到的各種問題（包括項目實施前需要解決的政策處理和青苗賠償），為施工到位排憂解難，創造良好的施工環境，是項目管理部門、項目建設單位的共同責任和應盡義務，也是項目順利實施的有力保障。為了防止互相推諉，互相扯皮，區農發辦明確規定，涉及到一個村的問題由村干部負責協調；涉及到兩個村以上的問題由鎮政府出面協調；涉及到兩個鎮以上的問題由區農發辦牽頭協調。這樣按照問題涉及范圍分級協調，有分有合，互不推諉，協調效果比較明顯。如2010年度戴進中低產田改造項目的戴村項目區，由于占地和青苗賠償費沒有落實，工程遲遲不能動工，本來應該由鎮政府出面協調，區農發辦得知鎮里協調有困難，就主動上門，與鎮主要領導進行溝通，落實賠償費用，終于使久拖不決的問題得以解決，并立即進場施工，趕上了進度。

2.3按制度、規程辦事，規范項目前期工作

蕭山區對農業綜合開發項目和資金管理，一直堅持按制度辦事，實行規范操作，早在2005年就將16個制度性文件匯編成冊，發到項目單位。隨著時間推移和上級政策的變化，考慮到有些內容已不適應新時期項目和資金管理的要求，從去年年初就著手對原《政策文件匯編》進行修改完善，對近年來新出臺的制度性文件進行收集整理，到去年六月份共收集22個文件，形成了新的《政策文件匯編》。在項目實施前把《匯編》發給項目單位和有關管理人員，做到項目未動，制度先行，使項目單位從前期工作開始就有章可循，有據可依，把各個環節的工作做得規范、合理、可行。進行深入調研分析，根據省政府部署，我區在全面開展標準農田地力調查的基礎上，已從2009年起實施“千萬畝標準農田質量提升工程”。計劃通過10年努力，有序有效提升標準農田質量，確保標準農田真正具備噸糧能力，確保全區糧食生產能力，同時，探索建立農田質量管護長效機制，切實增強農田綜合生產能力，為蕭山區農業轉型升級夯實基礎。

3做深做細項目前期工作的成效

蕭山從1990年實施第一期國家農業綜合開發項目，到2011年底，已連續立項19期，先后實施土地治理項目25.5千萬平方米，其中灘涂造田3.3千萬平方米，中低產田改造22.2千萬平方米。累計投入資金2.6億元，其中省以上財政資金1.1億元，蕭山財政配套1億元，其它為群眾自籌資金。在項目區共建成排灌泵站660座、機耕路947公里、渠道914公里、排水溝1131公里、渠系配套建筑物數以萬計。縱觀20年來農業綜合開發土地治理項目取得的成績，可以概括為“四個最”：一是持續時間最長，連續20年，年年有項目；二是扶持范圍最大，從圍墾到內地覆蓋全區；三是投入資金最多，累計投入2.6億元；四是從中受益最廣，項目區內90%以上的農戶得到實惠。此外，在整合項目、整合資金過程中，區農發辦還組織實施土地整理項目，建設標準農田，從1998年到2006年共建成標準農田39.3千萬平方米（其中14.9千萬平方米與農業綜合開發土地治理項目拼盤實施），新增耕地5.78千萬平方米，按有關政策規定獲得建設用地折抵指標3.47千萬平方米，對蕭山經濟、社會的發展作出了較大貢獻。以上所取得的成效都得益于做深做細項目前期工作。同時做深做細項目前期工作還有利于減少工程變更，減少信訪事件發生，促進廉政建設。在具體工作上從4方面加以控制：

（1）要求項目鎮、村在實地踏勘和初步規劃時堅持實事求是，做到規劃一步到位，工程數量準確，盡量不留變更余地；

（2）嚴格控制工程變更，對確實需要移位、增量的工程，做到先申請再實施，要區農發辦、項目鎮、項目村三方到場認可并出具書面批復后才能實施，對擅自變更或先斬后奏的工程一律不予認可；

（3）在竣工驗收時采取全面核對和隨機抽查相結合的辦法，堅持多做不補、少做要扣的原則，特別注意以舊抵新工程、隱蔽工程和長度（數量）出入較大的工程，該扣則扣，不給套取項目資金的機會；

（4）農發辦干部職工嚴格自律，在確定項目時，征求、聽取項目鎮、村和有關部門的意見，并在網上進行公示；研究討論工作制訂了《主任議事規則》；項目規劃設計、審價、招投標委托有關單位或中介機構；與施工單位簽訂廉政協議；工程變更、驗收扣款都集體討論，形成文字資料；工程決算、資金撥付嚴格按規定辦理。

由于堅持從源頭抓起，從自己做起，從多方面控制，從而保證了項目資金專款專用，也保證蕭山實施農業綜合開發20年來沒有在項目和資金管理上出問題。因此說，做好項目前期工作，既有利于項目順利實施，也有利于加強廉政建設。