農墾體制改革管理論文

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內容提要：文章根據對黑龍江、海南兩省國有農場的調查，并結合全國農墾情況，系統回顧并探討了我國國有農墾改革的歷程、國有農場轉型、農墾經濟改革模式及存在的問題。

關鍵詞：農墾體制改革轉型

綜觀20多年農墾體制改革的進程，無論是國有農場內部還是整個農墾系統，都取得了明顯的進展，包括縱向調整了省局、分局、國有農場、生產隊、家庭農場之間的關系，橫向調整了政企、社企之間的關系等。本文根據對黑龍江、海南兩省國有農場的調查，并結合全國農墾情況，就關于國有農場改革的評估、國有農場的轉型、墾區集團化及產業化改革模式初顯、農墾體制改革任務艱巨四個問題做一些分析。

一、國有農場改革的歷程

20多年來，國有農場進行了一系列改革。在國有農場內部，實行了農業改革、產權制度與職工身份轉換改革、政企社企分開(主要是內部分開)、事業單位改革、建立養老和醫療保險制度、精簡管理機構、并隊改革、人事制度改革、住房制度改革等。

(一)農業經營改革

繼20世紀80年代中期實行大農場套小農場①的改革之后，90年代開始實行“兩費自理”(生產費用和生活費用自理)改革，這使家庭農場成為相對獨立經營的市場主體，既調動了家庭農場主發展生產的積極性，同時也扭轉了因家庭農場經營不善而導致國有農場虧損的現象。據對30個墾區統計，到2000年，職工生活費自理率達到94％，生產費用自理率達到90％；90％以上的農機具已歸職工個人所有。以黑龍江墾區為例，全省家庭農場總數達到22．5萬個，承租耕地2996．9萬畝，生活費自理達100％，生產費自理率達到98．2％，生產費用自理率比1998年大洪災后的1999年高出5．7個百分點，前幾年形成的生產、生活費用欠帳問題也采取逐年清理的辦法，正逐步得到解決。在實行“兩費自理”的基礎上，一些墾區也逐步放開家庭農場用工制度和分配制度，進一步增強家庭農場的風險意識和市場主體意識。

①本文所指的大農場為國有農場，小農場為國有農場中的家庭農場。

為促使家庭農場成為有競爭力的市場主體，還對土地等生產資料的承包、租賃制度進行改革，核心是給予家庭農場更多的經營自主權：一是積極探索土地承包權流轉機制，試行“兩田制”，促進土地資源逐步向種田能手集中。江蘇、安徽、湖北、河北、山西等墾區除保證農工基本生活田外，對其余土地全部實行招標承包，擴大了家庭農場的經營規模。二是橡膠、劍麻等長期作物的轉讓、租賃也取得重大進展。如廣東墾區，已將8萬畝國有劍麻全部作價轉讓給職工個人經營，45萬畝水果實行全部自費經營，70％左右的開割膠園也轉讓或租賃給了職工家庭和專業大戶，形成了與大農場利益共享、風險共擔的新機制。

黑龍江墾區的一些國有農場在土地承包方面，也做了一些探索：一是實行土地承包末位淘汰制。海林農場等實行土地末位淘汰制，即國有農場職工因經營不善而發生難以完成承包合同規定項目(如產量指標和承包費的上繳等)，則淘汰其土地承包權，并向生產能手集中。這一制度促使承包者提高經營水平，并逐步形成規模經營；另一方面又保障了“兩費自理”的實現和大農場不再發生新的虧損。末位淘汰制的實行，是根據國有農場土地歸國家所有、職工具有國有企業職工身份而有社會保障體系的具體情況，做出的一種制度安排。這與農村土地由農民集體所有和土地家庭承包經營制度有所不同，因為農村土地是農民社會保障體系中的重要內容之一，而國有農場職工有醫療、養老保險等社會保障制度。末位淘汰制也有弊端，即承包關系不能長期化，如果發生發包不公平的現象，將是不安定因素之一，必須慎重采取相應措施，保障被淘汰者有就業渠道和收入來源。二是將土地作為資產進行經營。以黑龍江省寧安農場為例，有兩方面的舉措：(1)對農業進行投資，改善基礎設施條件，興辦高效農業示范區。由于示范區基礎設施條件好，種植甜絲瓜、圓蔥等銷往日本、俄羅斯等收益頗豐，盡管利費稅較高，但農場職工進入示范區仍有較高收入。為了公平，采取公開競標的方式發包示范區耕地。國有農場對土地等的投入，改善基礎設施條件，不僅提高了生產力水平，為結構調整創造了條件，還使得大農場、小農場均獲得較好收益，在國有農場地費稅收入適當提高的同時，承包家庭畝純收入也高達約2000元。(2)從別的國有農場租用耕地5萬畝，投資1300萬元，租期20—40年，2003年即進入收獲期，收入約160萬元，2005年年收入可達300萬元。把土地當作資產來經營，增加投入，使其增值，改善基礎設施條件，進而使大、小農場兩個層面均獲得新的利潤增長點。

由于耕地承包制度的改革，家庭農場耕地規模經營有所擴大。2003年黑龍江墾區經營5公頃以下的家庭農場9．3萬個，與上年持平，經營耕地38萬公頃，比上年下降了1萬公頃；經營5．1—30公頃的家庭農場10．2萬個，與上年持平，耕地109。5萬公頃，比上年略有減少；戶均經營30．1—50公頃的家庭農場6728個，比上年增加了305個，增加了5％，經營耕地23．3萬公頃，與上年基本持平；經營50．1公頃以上的家庭農場2702個，增加了252個，增加了10．3％，耕地25．5萬公頃，增加了4．1萬公頃，增加了19．2％。戶均規模在750畝以上的家庭農場占總數的1．2％，經營了全墾區13％的耕地，同比提高了0．9個百分點和2個百分點。

(二)產權制度和職工身份轉換改革

80年代中期至90年代末，隨著改革的深化，國有農場一、二、三產業全面發展。但是，在市場化改革進程中，由于國有農場產權制度改革滯后等原因，國有農場經營二、三產業虧損現象普遍。中共十五大以來，國有農場產權制度，特別是對非農產業的經營性資產進行了改革，可分為兩類：一類是轉讓；另一類是實行人股、租賃、承包等多種方式。通過轉讓，實行民營化，這既增強了企業的活力，又丟掉了國有農場辦二、三產業所承受的經營虧損的壓力。通過人股、租賃、承包等方式，盤活了國有資產，實現了國有資產的保值增值。在實踐中，每個國有農場在產權制度改革上，舉措不盡相同。黑龍江省海林農場除學校、醫院保留為國有外，對非農產業國有經營性資產完全實行民營化。海南省的國有農場，除橡膠產業外，非橡膠的農業和二、三產業已基本退出國有經濟。以海南省的藍洋農場第5生產隊為例，全隊人口為113人，勞力32個，從就業結構看，從事橡膠生產的有16人，其余均從事自營業務，包括隊長也從事非橡膠產業(養了20頭豬，經營了一個小商店)，即在國有經濟和民營經濟領域就業的勞力各占一半。黑龍江省八五——農場則有區別地實行人股、租賃、承包、轉讓等方式盤活國有資產，對企業實行“租殼(廠房)賣芯(設備)”，以獲得房地產增值的收益。

在改革產權制度的同時，必然發生職工身份的轉換：在改革前，國有農場區域內，無論是農業工人，還是所屬企業職工，都是國有農場的職工。產權制度改革后，經濟組織隨之重構。同時，在產權制度改革和鼓勵個私經濟發展的政策下，農墾系統的非公有制經濟獲得了長足發展。2003年，全國農墾系統非公有制經濟經營單位已達36萬個，實現國內生產總值306億元，占農墾整個國內生產總值的31．35％。以寧安農場為例，2002年非國有經濟實現社會生產總值5673萬元，占全場社會生產總值的44％。國有農場與所在農場的二、三產業企業屬于同等身份的法人主體，將國有農場職工身份及時轉換，減輕了國有農場醫療、養老保險等負擔。這在一定程度上減輕了國有農場的就業壓力和養老、醫療保險等負擔。

(三)政企、社企分開

在地方政府無財力接收國有農場承擔的社會職能的條件下，為適應市場經濟發展的要求，推進現代企業制度建設，農墾系統在實踐中不斷探索政企、社企分開的改革模式。以黑龍江省為例，根據“省級授權、部門派出、系統管理、內部分開”的原則，在國有農場成立社區管理委員會，負責國有農場內部的社會行政管理工作，國有農場各分公司負責生產經營。根據改革設計方案，社區和國有農場實行職能、機構、人員、資產、經費和財務6分開；社區管理委員會資金來源于上級撥款、事業創收和國有農場各分公司補貼3部分。國有農場和社區共設一個黨委和群團組織，形成國有農場各分公司和社區獨立、相互支撐、雙軌運行的管理體制。政企、社企內部分開，在推進現代企業制度建設上邁出了第一步。筆者所到國有農場，政企、社企內部分開的程度不盡相同：八五——農場規模較大，是黑龍江省第一批改革試點單位，政企、社企內部分開較徹底，不僅做到了上述6分開，連辦公區也分開了；海林農場因為規模較小，實行人員交叉、一套財務班子兩本帳。同時，在經費上對社區管理委員會實行剛性預算管理，以約束國有農場辦社會支出的隨意性擴張。其他墾區，如上海、遼寧、廣東等墾區，將全部或部分社會職能移交當地政府，減輕了農墾企業的負擔，這是國有農場實現減虧增盈的重要因素之一。

(四)精簡管理機構、并隊及人事制度改革

在實行政企分開、社企分開的同時，國有農場精簡場部管理機構和人員，合并生產隊，進而減少了人員費用和管理機構運轉費用。黑龍江墾區在國有農場內部設立108個社區管理委員會和160個社區居民自治組織，減少管理人員近千人，減少管理費用840萬元。以八五——農場為例，在政企分開、社企分開的同時，人員編制由原來的79人減少為69人，企業機構由原來的9個減少為6個，僅人員減少一項，就節省開支16萬元。同時，撤并生產隊，減少生產隊干部，生產隊財會人員也由原來的3人減為1人，并設想實行幾個生產隊共設1個會計的改革①。這一改革降低了管理費用，在這種條件下，一些國有農場減少土地承包利費稅，以減輕農場職工負擔。八五——農場每畝承包土地的利費稅，由1998年的165元降至2003年的85元，減幅為48．48％。國有農場人事制度改革也在積極推進之中。海林農場從1988年起，先后實行了一系列改革，在場辦企業招標承包過程中，實行廠長推薦制；在事業單位改革過程中，實行學校校長、醫院院長推薦制；1995年實行直選生產隊長；1998年全場基層干部實行海選。我們所到國有農場，仍有一些國有農場實行生產隊長任命制。

①海南墾區國有農場規模較小．牛產隊管理人員由原夾的3—5個人減少為1人。

(五)事業單位改革

對于國有農場興辦的中小學和醫院這類事業單位，在經費上實行補差或承包制。海林農場對學校實行補差，不足部分由上級撥款和國有農場補貼；對醫院實行包干，自負盈虧。八五——農場對事業單位實行法人登記、企業化經營。是國有農場減虧增盈的重要舉措。

(六)建立養老和醫療保險制度

國有農場改革了用工制度，實行老人老辦法、新人新辦法的改革。對待新人，在就業上實行合同制。對老人，仍按國有農場正式職工對待。海林農場退休職工700多人，用統籌辦法加以解決。現在，全國國有農場職工養老保障已進入社會統籌①。同時，實行職工身份轉換，對盡職工義務者，按職工對待；對不盡義務者，如不包地、不養牛，或不上交統籌費等，解除職工身份。有的地方還實行以土地置換身份的辦法。國有農場還進行了住房制度改革。

總之，上述改革舉措，實現了其政策目標。其一，按照市場經濟的要求，重構了適應市場經濟發展要求的市場主體，包括政企社企分開的國有農場、家庭農場、民營企業等，進而建立起新的運作機制，增強了經濟活力，調動了職工和企業主的積極性。2002年，全國農墾經濟發展出現重大轉機，扭轉了連續5年虧損的被動局面，取得了全系統實現盈利21億多元的成效。2003年，盡管遭遇“非典”疫情和各種嚴重自然災害等不利因素的影響，農墾經濟保持健康平衡的運行態勢，全國農墾實現國內生產總值977億元，比上年增長10％，創1995年以來新高，首次實現兩位數增長；實現利潤27億元，比上年增長31％，不僅盈利水平創歷史最高，而且出現了一二三產業全面盈利的可喜局面；人均國內生產總值8000元，人均純收入3580元(比上年增長6％，高出同期農民人均純收入約1．4個百分點)，糧豆總產量1374．29萬噸。其二，國有農場增收減支，大農場實現了連年盈利。實踐證明，這一系列改革，其成效是明顯的。

二、國有農場轉型分析

國有農場是為解決農產品短缺問題，由大批轉業官兵(隨后有大批知識青年)墾荒而從事農業生產經營的國有企業。在計劃經濟體制下，國有農場只是單純的生產經營型企業。在市場化改革進程中，特別是在大農場套小農場和產權制度改革中，國有農場發生了重大轉型，即由生產經營型企業轉為資產經營型企業。通過對國有農場經濟組織的重構、國有農場公司制改造的實踐、生產隊的職能、國有農場財務狀況等方面的實證分析，得出了“國有農場由生產經營型企業轉為資產經營型企業”這一重要結論。

(一)國有農場經濟組織的重構

在建立家庭農場和產權制度改革進程中，國有農場經濟組織發生了重構，由原來的國有農場一個，變成了3類眾多的經營主體：一類是家庭農場。通過實行“兩費自理”，以及放開家庭農場用工制度和分配制度，家庭農場成為了相對獨立經營的市場主體。二類是民營企業。通過產權制度改革，把部分國有農場的經營性資產民營化。同時，在鼓勵個私經濟發展的政策下，一大批新的個私企業迅速發展起來。三類是國有農場。國有農場角色發生了轉變，由生產經營型企業轉變為資產經營型企業。

①2003年7月1日起，11個原來沒有納入養老保險社會統籌的墾區也全部進入當地社會統籌。

(二)國有農場實行公司制改革未能突破原有運作模式而難以適應競爭農業發展的要求

根據建立現代企業制度的要求，各墾區國有農場在實行政企、社企內部分開的同時，一些國有農場實行公司制改革。從改革實踐分析，存在許多問題，最主要的有：

第一，難以按公司制企業運作。例如，黑龍江省的國有農場，雖然掛了公司牌子，但在經濟活動中，都沒有用公司的名義，還是用國有農場的牌子，公司制改造徒有虛名。再如，海南省墾區，2000年下半年以來，在西聯農場等進行建立現代企業制度改革試點中，實行公司制改造，但沒有在工商部門登記，原因是土地由國有農場轉讓給公司，必須交數額較大的轉讓金，對公司而言，這是一筆不小的成本支出，對于現行極低的經營績效而言，顯然是負擔不起的。第二，現行對國有農場實行公司制改造，因為路徑依賴，并沒有突破原國有農場的運作模式，且運作層次增加。我們所到的西聯農場、藍洋農場，其運行中都有較多矛盾。首先，在組織構架方面，改革方案設計中分為農場、公司、社區3套機構。一般而言，國有農場書記兼任農場場長和公司董事長，一位農場副場長兼公司總經理，一位農場副場長兼社區主任，加上群團組織，正處級干部增加到6個，由于采取的是政企、社企內部分開，很多職能交叉，經費預算控制也難以實現。換言之，掛了公司牌子，沒有按照公司制運作，且由于多了機構，辦事效率成了問題，組織成本增加。第三，不適應專業化發展的趨勢。從組織模式分析，對國有農場實行公司制改革，這一模式有其積極的一面，即適應了國有農場由生產經營型企業向資本經營型企業轉型的要求，這是國有農場發展的必要條件，但還不是充分條件。因為，這一改革并沒有克服原有國有農場模式的弊端，且由于國有農場經營規模小而難以形成專業化、規模化經營，還是一個社區性的綜合性公司，而并非專業性的公司，不具有競爭力。因此，還應將國有農場相關資產以股權形式配置到專業性產業公司，走農墾經濟集團化和產業化之路以股權形式配置到專業性產業公司，走農墾經濟集團化和產業化之路。

(三)生產隊的職能

我們到八五——農場和藍洋農場的生產隊，就生產隊的職能進行了訪談。八五——生產隊管理人員有3—5人，財會人員由原來的3人減少為1人，并準備搞若干個生產隊共設1個會計的改革，生產隊主要負責土地的發包、黨群工作、計劃生育、精神文明建設等。藍洋農場第5生產隊，人口少，僅113人，只設了1位生產隊長，主要是負責黨群工作、計劃生育、精神文明建設等。兩個國有農場的生產隊都不是一級獨立的經濟核算單位，而只是承擔社會事務的派出機構。

(四)從國有農場財務狀況探其經營業務

關于國有農場經營業務，我們是通過對其財務狀況的分析來得出結論的。下面是對海林農場和八五——農場2003年預算收入和支出控制指標進行的分析。

1．關于預算收入控制指標的分析。表l是海林農場和八五——農場2003年預算收入控制指標。根據表1，可以分析得出以下3點結論：

(1)國有農場已無生產經營性收入。(2)國有農場的收入主要來自經營資產所獲得的收入。在國有農場自己創收中，來自土地發包所得的利費稅收入所占比重大。海林農場非農產業全部轉制為私人企業，故沒有場辦企業上交的利潤收入，其收入主要來自土地發包所得的利費稅，其中來自土地收繳收入占自己創收的比重為84．2％，非農的事業單位收入(如扣除支出，實際收入為負值，不足部分由國有農場補貼)、其他收入及糧食差價收入僅占15．8％。八五——農場來自土地發包所得的利費稅收入占整個農場創收的比重為51．3％，即超過半數，所不同的是，其占整個國有農場收入的份額比海林農場小。這是因為八五——農場實行“租場賣蕊”，有房產租金收入；擁有完達山乳業股份有限公司18％的股權，是其第一大股東，有較多的股息紅利收入，場辦企業承包費、租賃費、股息紅利及投資收入共1412萬元，占農場創收總額的35％。由此還可以得出另一個結論，即國有農場保留部分資產實行租賃、承包經營和參股經營，有利于國有農場收入的持續增長。對于何種資產退出國有經濟(即賣掉)，何種資產實行租賃、承包、參股經營，應當根據實際情況而定。全部賣掉，發展個私經濟，是促進經濟發展的途徑之一，但對于國有農場收入的持續增長是不利的。保留部分非農資產實行租賃、承包和參股經營，對于國有農場收入的持續增長是有利的。(3)國家財政補貼在國有農場總收人中所占的比重相當大。海林農場占18．9％，八五——農場占23．2％，即約1／5是靠國家財政補貼。這一補貼，是用于國有農場辦社會不足部分的補貼。

表12003年兩個國有農場預算收入控制指標

2．關于支出控制指標的分析。表2是海林農場和八五——農場2003年預算支出控制指標。根據表2，可以分析得出以下4點結論：

(1)沒有直接用于生產經營的費用。兩個國有農場不僅沒有生產經營費用支出，也沒有積累，只有間接生產經營費用支出，即基金支出和專項支出，兩項合計也很少，海林農場這2項合計占總支出(不含代交農業稅)為4．2％，八五——農場為1％。(2)國有農場組織成本高。兩個國有農場的費用支出，主要用于管理費和政社支出。海林農場管理費用支出占總支出(不含代交農業稅)的64．3％，政社支出占24．2％，兩項合計為88．5％；八五——農場管理費用支出占總支出(不含代交農業稅)的61．4％，政社支出占22．5％，兩項合計為83．9％，財務費用為13．1％，3項合計為97％。可見，國有農場組織成本相當昂貴，這是影響國有農場農產品競爭力的重大因素。(3)國有農場實際為負盈利。兩個國有農場之所以能實現盈余，是因為政府轉移支付了其辦社會的部分費用，如果扣除財政補貼辦社會開支后，各國有農場均為負盈利。(4)國有農場忽視了企業積累的功能。即便含國家財政補貼后有盈余，但其占總收入的比重很少，海林農場占12．9％，八五——農場占13．3％。這僅是預算控制指標，而實際盈余比預算要小的可能性極大。可見，作為企業的國有農場，已失去了企業積累發展的功能。

表22003年兩個國有農場預算支出控制指標

根據兩個國有農場2003年收入、支出預算控制指標的綜合分析，我們可以進一步得出這樣3點結論：第一，在收入中，沒有生產經營性收入，只有經營資產所獲得的租金或股息紅利；支出中沒有生產經營支出，主要用于管理費和政社支出等，國有農場已從生產經營領域退出，而是實行資產經營，且主要是“經營”土地資產(實為享受國家賦予的土地使用權收益)。兩個國有農場所不同的是，海林農場僅經營土地資產，其他資產均民營化；八五——農場除經營土地資產外，非農資產未完全民營化，而是保留部分實行租賃經營、承包經營、參股經營等。第二，兩個國有農場都沒有積累，這等于是放棄了國有農場作為企業自身發展目標，而發展目標完全由家庭農場和非公有制經濟來實現。第三，國有農場組織成本昂貴，管理費和辦社會費用在支出總額中所占比例極大。如果改革國有農場，如精簡管理機構和人員，政企、社企分開，將降低組織成本，極大地提高農墾系統農產品的競爭力。這3點結論表明，作為企業的國有農場，其發展的持續性受到嚴重的約束，組織成本的昂貴，家庭農場所交的地費稅難以支持這一組織的正常運轉，不僅政企社企合一的國有農場難以維計，失去發展甚至是生存空間，也將制約著家庭農場的發展，成為生產力發展的障礙因素。

(五)關于國有農場現狀分析的結論

根據實證分析，關于國有農場的職能，主要有以下幾方面：

1．從企業經營狀況分析，國有農場已由生產經營型企業轉為資產經營型企業。這表明國有農場仍具企業特性，加之國有農場資產總量較大，是國有資產的重要組成部分，不能采取“農場農村化、農工農民化”的改革思路①。這一研究結論具有重要的現實意義，是國有農場職能剝離、資產有效配置和農墾經濟集團化、產業化改革的理論基礎。

表3海林農場各類機構設置

2．從企業承擔的社會職能分析，國有農場承擔了政府應當承擔的社會職能，但又是一個不是政府的政府。表3是黑龍江海林農場實行政企、社企內部分開后的機構設置情況。表3的第二列“社區”和第三列“駐場部門”均屬于“政府職能”部門，應當從國有農場剝離出去。現在，國有農場社會事業發展已達到一定規模。50多年來，經過幾代農墾人的艱苦奮斗，農墾公益事業取得巨大成就。據統汁，到2002年底，全國農墾系統已經形成了大大小小上千個以國有農場為核心的農墾小城鎮，其中超過5000萬人的農場小城鎮有600多個②，修建道路幾十萬公里。農墾系統已經建有部級、省級科研單位486個，職工1．7萬人，科技人員7202人，農場實驗站2000多個，并形成了科研與推廣相互銜接的服務網；農墾系統共建成各級各類學校5079所，教職工16．5萬人，在校學生203萬人；農墾系統共有醫療衛生單位9340個，其中醫院1480所，醫務人員6．99萬人，醫生3．04萬人，病床

①按此思路改革，國有資產將得不到保值。

②從19日開始由國務院批準設立的圖木舒克、阿拉爾、五家渠3座城市分別在各自的所在地同時正式掛牌。圖木舒克、阿拉爾和五寶渠3座城市分設于新疆生產律設兵團農三師、農一師和農六師。

5．78萬張，療養院6所；農墾系統還建立了4個電視臺，1000多個電視差轉臺、地面衛星接收站和有線電視臺，1500多個廣播站，電視、廣播覆蓋率達到95％。①表3這些“政府職能”部門和墾區辦社會的沉重負擔，已成為農墾發展的重要影響因素。

3．國有農場在墾區經濟集團化和產業化過程中，發生了分化，有的已成為原料生產基地或第一車間，有的成為若干專業性產業公司的分公司。

4．根據以上3點，面對日益激烈的市場競爭，在市場化、專業化、規模化的客觀要求下，國有農場職能剝離是必然趨勢，組織也必須重構：現行負責的社會職能向當地政府移交②；國有農場負責資產經營，可通過資產重組，將相應資產以股權形式納入農墾經濟集團和專業性產業公司。

三、農墾經濟改革模式探索及問題

近年來，很多墾區在集團化、產業化方面取得了明顯的進展，成立了類似集團總公司，建立起以資產為紐帶的母子公司關系，在墾區經濟集團化方面邁出了第一步。全國農墾有17個墾區已經整體轉為企業集團。據不完全統計，農墾系統現有產業化組織467家，其中龍頭企業381家；有47家企業為省級以上龍頭企業，其中又有28家為國家農業產業化重點龍頭企業。全國農墾產業化經營組織固定資產達218．72億元，占全國農墾企業總資產的24．5％；實現利潤15．24億元，占農墾企業利潤總額的73．1％。在已轉為企業集團的墾區，通過資本紐帶和市場手段，對優勢產業和優勢資源進行調整、重組、聚合，已經在糧、油、糖、果、麻、膠、奶等支柱產業上組建了一大批專業性產業公司，成為墾區經濟發展的龍頭和骨干，形成墾區核心競爭力。

面對日益激烈的市場競爭，農墾系統發揮組織優勢、資源優勢、科技優勢等，正打造集團化、產業化的龍頭企業，集團化、產業化改革模式初顯。

盡管如此，農墾體制改革仍存在很多問題，概括起來，其難點主要有兩方面：第一，政企、社企分開問題。農墾體制改革滯后最突出的表現是政企不分、社企不分。政企分開、社企分開，有兩個層次：第一個層次是國有農場層次。現在，除少數墾區將社會職能移交當地政府外，絕大多數墾區國有農場政企、社企實行的是內部分開。最終目標是徹底分開。第二個層次是國有農場以上各級政企分開。以黑龍江、海南兩省為例，農墾總局、分局(海南省沒有分局這一管理層次)政企分開等問題尚沒有實質進展。這些，都制約著農墾事業的進一步發展。第二，面對經濟全球化帶來的日益激烈的競爭，農墾系統如何提高競爭力，打造集團軍，在農業現代化建設上發揮作用，則成為發展中的重要課題。現在，集團化、產業化改革模式初顯，這是破解農墾發展的方向性改革問題，但涉及到國有農場是作為經濟組織存在還是作為政府組織存在的問題，涉及到國有農場資產的重組及相應的管理體制問題。這一改革，也是一場重大革命，是一場農墾系統能否生存的改革，是一場比家庭農場的建立更復雜、更難的改革。因為家庭農場的改革主要涉及到職工的利益，而集團化和產業化改革則涉及到國有農場官員及國有農場以上農墾官員的利益。

①《農民日報》2003年10月21日第3版。

②新疆建設兵團需另行研究。