農地征用制度管理論文

導語：農地征用制度管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]我國現行農地征用制度產生于20世紀50年代，雖經多年發展和完善，但相比較于迅速發展的社會主義現代化建設，依然呈現出明顯的滯后性和諸多亟待解決的重大問題。為適應快速發展變化的經濟社會發展需要，解決因制度自身缺陷和制度運行過程中存在的一系列實際問題，本文在對新中國建立之后的農地征用制度的沿革過程進行分析的基礎上，針對目前的現狀及其中存在的實際問題進行了剖析，提出了健全我國農地征用制度的基本思路及對策建議。

[關鍵詞]農地征用；沿革；現狀問題；健全對策

一般說來，土地征用是指國家或政府基于不特定多數人的公共利益目的考慮，將土地所有權強制收為國有，并給予失地人員補償的一種行為。

在我國，土地征用制度主要是指農地征用制度，是指國家針對集體所有土地的征用制度，也就是國家基于公共目的需要，依法將集體所有的土地收歸國有，并給予失地農民以補償的法律制度。

土地征用在各國(地區)憲法中一般都可以找到明確的法源，這是憲法賦予國家或政府的一種強制性的公權力，是對公民財產私權的最嚴厲的制約。土地征用制度涉及農業用地向非農用地轉化的問題，在我國同時伴有土地所有制的改變。

農地征用制度有狹義和廣義之分，狹義的農地征用制度是指土地征用制度本身，廣義的不僅包括制度本身還要包括制度的構建及其運行，本文所指的農地征用制度是指廣義的。

一、我國農地征用制度的沿革

國家為實現社會主義現代化目標，總是需要進行經濟建設和發展各項社會事業，這就產生了對土地占用的需求；在國有土地存量不足或不適合的情況下，從其他土地所有者手中征用土地就成為必然的選擇。既然有了大量的土地關系，也就要求有相應的土地征用制度作為保障。

新中國成立以來，我國農地征用制度經歷了從無到有，從不完善到逐步完善的發展過程，如今農地征用制度已經成為我國社會經濟制度體系當中的一個重要組成部分。

(一)建國初期

在我國建國后的法律法規中，第一次出現“征用”一詞，是在1950年11月公布的《城市郊區條例》中?！稐l例》第十四條規定：國家為市政建設及其它需要征用私人所有的農業土地時，須以適當代價，或以相等之國有土地調換之。

隨著經濟社會的快速發展，國家建設項目的不斷增加，土地占用規模也與日俱增，土地征用關系也就變得更加復雜。為了解決不斷出現的新問題，1953年新中國出臺了第一部專門針對“土地征用”的完整法規《關于國家建設征用土地辦法》，在此辦法中第一次提出“土地征用”概念。它是指國家或政府為了獲得建設項目的實現，可以通過強制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有權或原國有土地使用者的使用權，并建立國家的所有權或使用權。

《辦法》還明確規定“國家建設征用土地的基本原則是：既應根據國家建設的確實需要，保證國家建設所必需的土地，又應照顧當地人民的切身利益，必須對土地被征用者的生產和生活有妥善的安置?！薄氨徽饔猛恋氐难a償費，在農村中應由當地人民政府會同用地單位、農民協會及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之。一般土地以其最近三年至五年產量的總值為標準，特殊土地得酌情變通處理之?！?/p>

(二)社會主義土地公有制建立時期

隨著農村土地由農戶私有制經過改革后變為社會主義集體所有制，為了適應國家建設的需要，妥善處理國家建設中土地征用出現的新問題和由于土地審批相對寬松而導致的一些地方嚴重浪費土地現象及補償不足問題，新中國又在1958年1月6日，在對原有1953年《關于國家建設征用土地辦法》加以修訂的基礎上，重新頒布施行了《國家建設征用土地辦法》。在這一時期農村的土地所有制關系發生了根本性的變化，農戶私有土地變為集體所有土地，因此土地征用關系也做出了相對的改變和調整。除了規定“必須貫徹節約用地的原則”外，還進一步完善了國家建設用地征用的審批程序，并針對人民生活有所提高的現象相應的提高了補償標準；在安置失地農民方面強調了盡量以農業安置和就地安置為主。這一辦法和1953年頒布的《關于國家建設征用土地辦法》一樣，都是專門的直接針對土地征用而制定的，是新中國成立后較早的關于土地征用的行政法規。

“”時期由于國內經濟建設基本停滯不前，導致土地征用相關工作基本處于停頓狀態。

(三)改革開放以來

十一屆三中全會以來，特別是改革開放以后，隨著經濟建設的發展，大量新增建設項目增多，土地的價值逐漸顯現，為了慎重處理在社會經濟關系調整過程中特別是在農村經濟關系中由于土地征用所引起的土地關系調整，1982年國務院制定并頒布了《國家建設征用土地條例》。這是新中國成立以來的又一部直接針對土地征用而頒布的法律法規。其中第一次明確規定，征用土地的補償費包括土地補償費、青苗補償費、土地附著物補償費以及農業人口安置補償費，并在此基礎上適當地提高了補償標準，對農村剩余勞動力的安置途徑也做出了相應調整，主要有：就地農業安置，鄉村企業安置，遷隊或并隊安置以及農轉非—集體或國有企業安置等。

為了進一步加強我國土地管理力度，合理使用占用土地，1986年全國人大常委16次會議在1982年《國家建設征用土地條例》基礎上，結合以往相關土地法律法規和土地管理經驗，制定并頒布了我國第一部相對完整的《中華人民共和國土地管理法》，將相關土地管理從行政立法上升到法律的高度。[1]

1990年國務院頒布了《中華人民共和國國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》，從此以后，城市土地走上了有償使用的道路。但對比城市土地使用改革，農村土地用地制度改革卻相對滯后，在農村土地制度方面特別是有關土地征用方面仍然基本上沿用1986年的《土地管理法》(1988年曾做出修訂)。

隨著我國社會主義市場經濟逐漸步入正軌，土地管理制度也迫切需要調整，1998年第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議對1986年《土地管理法》做出了全面修訂，對土地征用制度做出了重大調整。除了隨著經濟水平的提高相應提高補償標準之外，將原有五級土地審批制上升為中央級省級兩級審批制[2]以外，針對改革開放以來耕地占用嚴重的情況，提出了“保護耕地”和“占補平衡”的基本原則，以提高全社會在耕地保護上的憂患意識。

但隨著經濟的不斷發展，用地量大大增加，其中出現的一些問題引起了社會各界極大的關注，完善征地制度被提上議事日程。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，有關土地征用方面的是對第十條規定進行的修訂：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用給予補償。”自此，我國從憲法高度確定了對農地征用給予補償的制度。與此相適應，2004年8月《土地管理法》依據憲法做出了相應修改。

縱觀上述我國土地征用的沿革，不難看出，我國農地征用制度(法規)成形雖早，但就形成較為系統的制度(法律)來說，還是近幾年來的事。隨著經濟發展水平的提高，國家建設項目的不斷增多和擴大，我國的農地征用制度也隨之不斷完善。

但我們同時也應該看到，目前我國現行農地征用制度還存在許多問題，征地實際當中暴露出的矛盾和問題十分明顯。征地規模過大、范圍過廣，征地補償過低，農民利益得不到有效保障，監督力度薄弱等等問題的出現，固然是經濟發展過程中不可避免的問題，但其中更重要的是這一征地制度本身相對社會發展的不適應和滯后?！白鳛橥恋毓芾碇贫鹊幕痉?，《土地管理法》總結了我國改革開放以來我國土地管理工作的基本經驗，但又滯后于改革實踐的發展”，[3]雖然1998年修訂的《土地管理法》在原來基礎上從多方面做出了重大調整，例如提高補償標準、嚴格審批程序、上收審批權、增加保護耕地條款等，但因其基本精神仍然沿用1982年的《國家建設征用土地條例》，從其本質上來看仍然帶有嚴重的計劃經濟色彩，因此完善我國現行土地征用制度已經成為我國經濟社會發展的客觀要求。

二、我國農地征用制度的現狀問題

(一)征地范圍過廣，補償標準低，農民利益得不到保障

我國現行農地征用制度從實質上看不存在對農地的買賣關系，對于被征農地的補償標準是國家為補償農民為公共利益做出的犧牲而給予的一種經濟補償，是由國家制定的一種確定標準，在農地征用過程中并沒有將被征用的土地視為一種商品。

從我國現行各種法律法規來看，我國土地征用制度中的征地目的，應該僅是針對公共利益用地而言；但由于我國法律中從未明確界定何為“公共利益”，而《土地管理法》中又明確規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。因此，一些地方政府往往會依據所謂的種種原因需要對“公共利益”進行解釋，甚至打著各種“公共利益”旗號將征用上來的土地隨后變成了各種房地產、商業用地等，這樣就在無形之中擴大了“公共利益”的征地范圍。

在補償方面，《土地管理法》規定要按土地原用途給予補償，并且土地補償費和安置補助費總和不能超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。而在目前農業發展呈現多元化的情況下，農地的年平均產值既無法體現又無法衡量土地的稀缺性和土地真正的價值。而且許多以“公共利益”名義征來的土地又轉手賣給一些開發商進行商業項目。據了解，一塊農地，一旦成為城鎮或工業用地，其市值上升幾十倍甚至百倍，對這些“非公共利益”征地卻仍按“公共利益”標準對失地農民進行補償，即使這樣的低補償在某些地方還會經過層層提留占用挪用等，到農民手中已經所剩不多。這種“低征、高賣”產生的價格差額極大地損害了農民的利益，不僅使農民失去了土地，也將農民排斥在土地增值收益之外，引起了失地農民的強烈不滿，也成為農民阻撓政府征地的一個重要原因。

農民利益得不到有效保障也是現階段我國土地征用當中實際存在的一個不可忽視的問題。在現實征地當中，農民的合法權益常常被侵犯，一些地方因種種原因違反法律規定濫用征地權，強行占地，侵犯農民的土地承包權，在補償時又不能很好地對農民的土地承包權予以足夠的重視；一些地方還存在為了節省成本而隨意壓低補償費及補償費不到位的現象，且往往由于征地補償分配混亂，鄉(鎮)、村、組、農民之間缺乏可操作的統一分配方法，導致農民所得進一步減少，農民往往僅能得到征地補償的5％～10％，嚴重損害了政府的公眾形象。

(二)征地主體缺乏有效的監督制約機制，征地隨意性嚴重

1998年九屆人大四次會議對《土地管理法》進行了修改，上收了征用土地的審批權，將以往征用土地的五級限額審批改為由國家和省級人民政府兩級審批。緩解了由于土地多級審批所帶來的土地濫用的弊病，加強了國家對土地的管理職能。

但是，其中有一個值得我們關注的問題是，不論是土地的多級審批還是土地的兩級審批，作為征地主體的政府部門，至今都缺乏有效的監督和制約，既是征地的執行機關，又是征地行為的管理機關，這種“運動員”兼“裁判員”的雙重身份，使得征地機關在征地過程中成了“主導者”，處處說了算?！盵4]

另外，由于我國土地征用相關法律法規條文分散，缺乏連貫性、針對性，以至征地中出現的種種問題，諸如征地補償款不到位、甚至出現層層克扣挪用，隨意壓低補償標準，征地程序不透明屢屢發生卻得不到有效解決等問題。而對于征地補償款的落實，我國的法律有著明確的規定。目前的問題主要是出在執行上存在偏差，因此嚴格依法辦事，建立對行政執行部門的有效的監督制約機制，是做好目前征地工作的前提和保證。

由于執法部門監督力度不得力，征地的隨意性也很嚴重。一些地方打著低價土地的旗號招商引資，盲目搞各類開發區，濫占耕地，因實際需要而隨意解釋征地條款。有資料表明，截至2002年底，全國共有各級各類開發區3837家，其中省級以下開發區2586家，主要是各種工業園區，圈占大量耕地，規劃面積已達3．6萬平方公里，超過了全國城市用地面積。這種征地的隨意性和缺乏監督性，不僅嚴重地傷害了農民的感情，而且濫占濫用了大量耕地，這對我國這樣一個人口大國來說，不能不說是一個十分嚴重的問題!

(三)征收征用概念混淆

一直以來，我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。[5]

土地征用和土地征收是近現代世界各國土地法律法規當中兩個極為重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有區別的。土地征收主要針對的應是他者的土地的所有權，而且他人的土地所有權因征收而消失。而土地征用的標的物應是土地的使用權，而不是針對土地的所有權。

但就目前我國的習慣而言，我國土地征用制度是指國家基于公共目的需要，依法將集體所有的土地收歸國有，并給予失地農民補償的法律制度。在此期間國家對集體所有農地及附著在其上的他項權利的進行“征用”，土地的所有權發生了改變，實質上行的是“征收”之實。

這種土地征用征收不加以區分的情況，對農地集體所有權、農戶使用權以及農民的利益保護十分不利。土地是農民最基本的生產生活保障，能不動農民的土地盡量不要去動，即使動了也應該給予合理的補償。雖然許多地方的農民收入已呈多元化，但在我國目前農村社會保障體系還不健全、農民整體素質還不高的情況下，中國的大部分農民還是靠地維生，靠天吃飯，土地的收入還是他們最基本的生活來源，失去了土地的農民很容易在不合理地花費了土地征用補償款之后，變得一無所有。而對于一些臨時性的公共利益項目，比如戒嚴、臨時性軍事設施建設、臨時需要性建筑等，在公共利益完成以后應盡快將土地歸還農民，并需給予相應補償，農戶可以在原有土地上繼續行使使用權及其相關權利，這樣對保護農民土地使用權的長期性和穩定性十分有利。

(四)集體產權主體模糊，農民參與性差

我國自建國以來，土地制度雖經一再改革，但集體土地產權的主體至今依然十分模糊，對這一問題的理解也存在很大爭議，目前對農地集體產權的理解總的來說存在兩種觀點：一種是“多元主體論”，認為集體土地產權主體是多元的；一種是所謂的“缺失論”，認為集體土地的所有權主體是虛置或缺失的。[6]但不論是“多元”還是“缺失”，集體土地產權在目前我國土地制度當中存在的問題都是不可忽視的，尤其是在土地征用過程中出現的一系列問題都不能不引起我們極大關注。

集體所有權是一個總的概念，它是對多種多樣的勞動權中集體組織各自享有財產所有權所做的概括?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ掇r業法》等法律規定我國農民集體所有的土地依法屬于村民小組、村和鄉(鎮)三級所有，但究竟產權主體是誰、是哪一級集體、是哪一級集體經濟組織并不明確。這就造成了土地名義上歸集體內每個成員所有，但又不屬于任何個體成員所有的局面。從而導致在實際農地征用過程中，無論哪一級集體組織都不能成為完全代表農地產權的主體。況且從很大程度上講，鄉、行政村和村民小組本質上是一種帶有行政意義的垂直隸屬關系，鄉(鎮)一級屬于我國行政組織的基層設置，村一級組織是基層行政組織在村一級的派出機關，組又是村的延伸，是行政組織，不是經濟組織。因此找不到誰代表集體利益來真正關心土地，并成為土地所有權的體現者。

另外，由于這種集體產權多元化或被架空而實際虛置現象的存在，使得集體土地的“生殺大權”往往被少數村干部所把持，而他們在實際上就成了集體土地的“當家人”，成了其中一些人“尋租”的工具。而在土地征用過程中，由于征地的透明度差，農民的參與權，知情權等權利被嚴重忽視。農民對土地具有天生的依賴感和親切感，他們是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不協商”卻往往成為一種普遍的現象，辛勤勞作的土地一夜之間糊里糊涂丟失掉，這對農民來說不能不算是一種悲哀，對我們的社會來說恐怕也應該是一個值得廣泛關注和解決的重大問題。

(五)失地農民安置措施不完善

失地農民，是伴隨城市化和工業化出現的特殊群體。據保守估計，我國失地農民目前已經達到近4000萬，而且，這一數字還在以每年250萬到300萬人的速度遞增。

農地自古以來就承擔著農民的就業社保功能，農民失地以后，就業問題、社會保障等問題就會凸顯出來。隨著我國經濟體制改革的進行，各級各類企業用人制度發生了根本性的變化，政府原有的傳統的安置方式逐漸失靈，失地農民問題開始凸現。目前有關土地征用最詳細的《土地管理法》中并未對失地農民的安置提出具體的措施，各地最主要的還是采取貨幣安置方式。但由于各種原因，例如補償費用低，不合理花銷或投資等等，貨幣化安置方式往往只能解決失地農民的近憂，卻難以化解他們的遠慮，從而導致部分農民失地又失業，況且絕大多數農村的社會保障體系尚屬“空白”，所以這些失地農民的長遠生計必然成為一個巨大的社會問題。特別是其中年齡較大的農民，在失去土地后，往往會成為“上崗無業、種地無田、低保無份”的“三無”人員。農民失去土地就意味著社會保障能力的喪失，這么龐大的失業大軍絕對是我國社會穩定的巨大隱患。

有人認為，暫時犧牲農民利益為現代化發展服務是無可厚非的；但農民自從改革初期就毫無保留的為現代化的實現做著貢獻，沒理由在國家有能力反哺農民后仍然無條件的繼續著他們的犧牲；農民為城市化、工業化和現代化做出了巨大的貢獻，他們有理由要求一同享受經濟社會發展帶來的繁榮。目前土地征用當中出現的問題已經嚴重的影響到了政府的公信力和農民的信心，如果不高度重視并及時加以解決的話，勢必會影響到整個經濟的大局，甚至會引起社會危機!

三、我國農地征用制度的健全對策

土地征用制度是一國土地制度體系中的重要組成部分之一，尤其是在我國目前城市化進程迅速發展的情況下，土地的征用占用更是不可避免。在這種情況下，必然要求有一個與目前發展情況相適應的土地征用制度。

筆者認為，健全我國土地征用制度的基本思路及對策主要應該包括以下幾個方面：

(一)完善并構建相關的法律法規是健全我國土地征用制度的核心內容

一項制度的確立，首先要有相應的法律法規作為基本準繩。我國目前涉及土地管理的法律法規主要有《土地管理法》、《農村土地承包法》等，其它散見于各類相關法律法規之中。基于以上的內容，筆者認為，應該抓住2004年憲法修訂的契機，在總結各地經驗的基礎上，加快對土地征用相關法律制度改革完善的步伐。

1．完善《土地管理法》及與土地征用制度相關的法律法規

(1)相關法律中應體現《憲法》精神，將征用與征收嚴格區分開來。目前《土地管理法》已將相關內容修改。盡快將永久占地同臨時用地區分開來，這樣不僅有利于對農村集體土地的所有權的保護，也有利于農民土地使用權的保護。

(2)改革土地增值收益分配方式。土地違法案件的屢禁不止，其直接原因就是利益驅動。筆者認為，應將土地出讓金按一定比例大部分直接列入國家財政收入，然后由國家相關部門加以重新分配，并從中列出一定比例作為土地征用專項基金。此部分資金應劃撥到失地農民專用賬戶，用于支付失地農民養老保險、就業培訓資金以及教育資金等，以顧及他們的長遠生計和利益。

(3)按照法律關系確定土地承包關系，明確農民土地使用權，盡快制定農村土地使用權法，用法律和制度保障農民土地使用權。從法律上允許并規范農民集體建設用地合理流轉。在國家土地一級市場應該向集體土地開放，但要有相應的嚴格的審批程序，對于基本農田應嚴禁進入土地市場進行交易，要積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。

(4)將公共利益征地與非公共利益用地嚴格區分開來，在完善公共利益征地政策的同時，提出非公共利益占地的用地政策辦法，同嚴格意義上的征地徹底區分開來。政府應該退出這一領域，按市場規律運作。在土地利用規劃范圍內，采取“招拍掛”的方式出讓土地的使用權。

(5)改革安置辦法。在現階段的情況下，單純現金安置根本無法滿足失地人員長遠生活安排和基本保障。所以，在《土地管理法》中除對失地人員應付的安置補助費外，還應突出強調失地農民的就業安置和基本生活保障的問題，探索對失地農民有效的、穩妥的安置方式。另外，安置補助費應嚴格的?？顚Ｓ?，不得擅自挪作它用。

(6)盡快制定《物權法》。世界大多數市場經濟國家都有此法，物權相對于債權來說具有優先權，法律效力更強、更穩定。民法中的物權法應以國際慣例單獨分列出來，以視對物權的重視。我國的物權法已列入十屆人大常委會的立法規劃，有望在近期出臺?！段餀喾ā返闹贫ê蛯嵤⒂欣诒Ｗo公民的私有財產。

(7)制訂《土地法》。該法可作為土地制度運用的框架性、基礎性法律。作為調整土地關系的完整框架，世界大多數國家都十分重視對此法的制訂頒布，其中應包括對土地產權的明確界定，城鄉土地使用的統一原則(解決城鄉二元體系)等。

2．制定專門的《土地征用法》，將土地征用納入法制化軌道

由于我國目前城市化進程日益加快加深，土地的利用會日漸增多，尤其是城市擴充過程中出現的對農村土地的征用問題十分復雜，依據國情以及我國目前所處的社會主義初級階段的土地利用情況，必須要依照國際慣例，在完善相關土地法律法規的同時，制定專門獨立的《土地征用法》，確立土地征用的具體實施措施及操作規程，以彌補《土地管理法》等相關法律具體操作性不強的不足。

筆者認為，《土地征用法》的主要框架應該包括：

(1)明確土地征用范圍。明確規定何種條件下可以實行土地征收，將非公共利益用地嚴格限制在征地之外，即明確嚴格的公共利益范圍。

(2)明確征地補償標準的計算方法。實行分區域、統一的補償標準。其中應著重強調失地人員的就業安置方式以及明確對農民土地承包權的補償。

(3)明確土地征用過程中政府官員、用地單位以及被征地人員的權利和義務，明確具體相關責任人違法后的懲處措施。

(4)制定明確的土地征用程序和征地步驟。要堅決貫徹“以民為本”的原則，征地之前以通告的形式告知當事人，聽取相關責任人的意見，必要時按國家規定程序舉行聽證會。

(5)規定具體的支付賠償的程序以及最高時限。以防止個別人員和利益集團對土地補償款的截留、挪用和占用。

(6)明確征地糾紛的處理機構和方式，給被征地人員以質疑和申訴的機會和途徑。

(7)規定文物古跡在土地征用當中要受到特殊的保護和處理。

(二)構筑有效的監督體系是健全我國土地征用制度的關鍵舉措

權力的執行要有相應的執行監督機構，建立自上而下的執法監管部門是保證土地征用法律法規確實執行的“達摩克利斯之劍”。

1．嚴格控制土地審批權，實行責任制，層層負責，出現問題落實到個人

1998年《土地管理法》中已明確規定。將土地審批權上移至國家和省級政府。但一直未能得到很好的落實，尤其是在現階段，由于新增建設用地的土地有償使用費大部分歸于地方政府的情況下，更是加速一些地方政府征地占地的積極性，市區縣供地權仍在各地方占地上起著推波助瀾的作用。目前國家正在醞釀土地的垂直管理體制，試圖以這一舉措來實現對地方土地管理機構人事權力的上收，并由此凍結市、縣、鄉的土地審批權。實現土地垂直管理體制之后，省級以下政府的土地審批權力將不復存在。但目前改革正在進行當中，所以改革的效果還有待時間證明。

筆者認為，在嚴格土地管理體制的同時，還應該實行土地管理的領導責任負責制，將土地利用保護尤其是耕地保護同政府官員的政績掛鉤，明確崗位職責，責任落實到個人，實行層層落實、層層負責的制度，并及時加大宣傳力度和懲處力度。

2．征地補償費設專用賬戶納入銀行體系，設公開查詢機構，監督土地補償金使用情況

設置征地資金專用賬戶，納入地方銀行體系，并將其按照國家政策分為土地補償費、地上附著物及青苗補償費、安置補償費等(在改革征用補償費后可相應改變分配方式)，將存折銀行卡等發放到失地農戶手中，但應探索相應措施盡量避免將補償費一次性全部發放到農民手中，以防止失地農民對征地補償費的不合理使用而使其長遠生計無法保障。?？顚Ｓ茫捎行Х乐拐鞯匮a償費被截留、挪用等。將土地補償費及安置補助費的利用情況公布，任何人都可查詢其使用情況，這樣做，能有效地防止征地補償款的挪用濫用，增加資金使用的透明度。

3．設立專門土地執法監察咨詢機構，加強土地執法監察力度

各地應設立專門的土地執法監察咨詢機構。土地監察咨詢機構可以由以下人員組成：土地管理部門的專門人員、執法部門專員，土地管理專家學者，失地農民代表等。這幾者可形成一種相互制約的機制，類似有限責任公司中的監事會，對土地征用權的行使及補償安置情況進行公開監督和受詢。這其實符合管理學原理上的執監分設原則，在土地管理部門之外設立必要的監督和制約，有利于暴露矛盾和解決矛盾，也給農民提供一個問詢相關問題的手段和場所。

另外，在此基礎上應該探索設立專門土地糾紛裁決機構，該機構應該在充分考慮農民財產權和基本權利的基礎上，具有對土地糾紛裁決的絕對權力，但其案件因涉及到失地農民的根本利益，因此應接受社會公開質詢，以增加其案件審理透明度。

(三)鼓勵農民參與征地是健全我國土地征用制度的必要條件

1．鼓勵農民積極參與征地，使征地過程透明化

在征地過程中要嚴格履行法定程序，特別是要保護被征地農村集體經濟組織和農戶的知情權、參與權、選擇權等。農村集體經濟組織是農村土地的產權所有人，農戶擁有承包土地的所有、使用權，尊重農民對土地的所有權即是尊重農民的財產權。所以筆者認為，在征地過程中要實現充分尊重農民的知情權，就要做到在征地之前要充分聽取農民的意見。可采取公示制度，參考國外實行聽證會制度(但在我國目前現實情況下，范圍過大的聽證會會加劇征用成本，可小部分或有條件的地方按國家規定實行)。做到與農民協商征地，從而達到在征地過程中的國家政府與農民的“雙贏”。

2．探索多種形式，讓農民可以共同分享土地增值收益

現行土地收益分配制度在很多方面的影響是負面的，我國《土地管理法》的五十五條規定，新增建設用地的土地有償使用費，30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，都要專項用于耕地開發。但現實情況則是，在一些財政緊張的地方，土地使用費就成了當地政府的“第二財政”和招商引資的優惠旗號，以“低征”、“高賣”搭乘“公共利益”的便車，并以此方式公開謀獲暴利、“與民爭利”，嚴重地損害了政府的公信力。

國土資源部耕地保護司負責人曾指出，現行的土地收益分配辦法，往往導致占用耕地越多，地方或部門收益越大的結果，而采用的手段往往是“低進高出”。這種土地收益分配方式往往刺激少數地方政府征地的積極性，十分不利于耕地保護和農民利益。

因此應該探索使農民可以共同分享土地增值收益的多種形式。例如，可以探索土地使用權的合理流轉、土地使用權人股經營、增加征地補償標準，從土地出讓金中劃出一部分為農民交納醫療、養老保險等，具體操作方式應因地制宜，各地依據自身條件開拓新路以力保農民失地不失利。

(四)建立妥善的安置方式是健全我國土地征用制度的可靠保障

建立妥善的安置方式就是要探索妥當完善的就業服務系統和社會保障機制，尋找多種途徑安置失地農民。目前各地已探尋出各種安置辦法，例如采取留地安置，土地入股安置、社會養老保險安置等方法。要解決被征地農民長遠生活并無后顧之憂，應探索對不同年齡段的被征地農民實行多渠道、多樣化的安置方式，設立失地農民最低生活保障，設立“留用地”，提高支農資金，特別是探索從土地出讓金中劃撥等方式。積極拓寬就業模式，用地單位工程上馬時，在同等條件下應優先雇傭被征地農民等。筆者認為，探索合理的完善的安置方式主要應該從以下幾個方面人手：

1．改革城鄉二元社保體系，設立專門的失地農民保障基金，將失地農民納入社保體系

目前農村社會保障尚未立法，在制度建設基本空白的情況下，應盡快將失地農民納入城市社會保障體系當中，實現與城鎮社保的連接。成立失地農民社保基金，幫助農民理財，具體操作方式可仿效城市社?；疬\作。

至于基金籌措，可由國家、農民和用地單位三方共同出資。在提高補償標準的基礎上，農民從征地補償費中拿出一部分，國家和政府從土地出讓金當中拿出一部分，用地單位拿出一部分(可計人生產成本)。國家在2004年末已停止劃撥土地，這樣在一定程度上減低了“暗箱操作”所帶來的巨大成本，透明性增加、公開度增強。而事實證明，公開招投標成本要比“暗箱操作”成本要低，并且有利于有實力者脫穎而出。這樣就可以保證建設資金及時到位、工程順利開工、補償費用及時發放等。此舉也會迫使用地單位珍惜較高成本得來的土地，促使其合理利用，使土地浪費嚴重現象得以相對緩解，從而促進土地征用制度的良性發展。

失地農民應享受基本醫療保障、社會養老、失業保障等基本社會保障，保障金由國家和用地單位從土地補償金中直接撥付出相應部分支付給當地社會保障部門，參加各項社會保險，并建立基本養老金賬戶。

失地農民可分年齡段上繳，采取半自愿原則，設立最低限額，除保證最低限額必須上繳外，更高檔次由農民自愿繳納，要以保證農民能領到城區最低生活保障金作為參考，來適當提高現行補償標準。但事前應該對農民進行充分宣傳教育，使農民了解國家的社保政策，尤其是對中老年年齡段的人來說，充分了解國家大政方針政策有助于農民的積極配合。

2．建立完善的再就業培訓體系，鼓勵失地農民自主創業

失地農民之所以在失地以后很難融入城市生活，一是長期的生活習慣導致對城市的快節奏生活很難適應；二是就業能力差、技術水平低，不適應城市相對較高的生產力發展。完善良好的再就業培訓系統是解決這一問題的根本出路，再多的錢也有坐吃山空的一天，但有了一技之長就有了生存的根本，所以再就業培訓體系就顯得尤為重要。雖然短期不能完全提高農民的競爭力，但起碼可以掌握一門簡單的技術，加之培訓機構的推薦，短期內解決在城市中的生存應該不成問題，不失為一個好辦法。

再就業培訓體系應該城鄉同步進行，將農村勞動力就業問題納入國家的就業規劃，由國家撥專款專用，建議根據不同年齡段和不同文化層次，有針對性的安排不同的培訓內容，盡可能多地解決農民的就業問題。城市化進程速度在不斷加快，以后的若干年內還要有許多農民涌人城市，對農民再就業培訓是非常必要的。再就業培訓中農民也應交納部分的錢款，作為督促其學習的壓力和動力，畢業考試合格全部推薦工作，做到只要肯出力，就不愁沒有工作。目前一些省市已經開始嘗試實施這一方式，取得了良好的成效，建議在全國有條件的地方推廣開來。

參考文獻：

[1]郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》，北京，法律出版社，2002年，297～298頁。

[2]李延榮主編：《房地產管理法》，北京，中國人民大學出版社，2002年，44頁。

[3]齊援軍：《我國土地管理制度改革的回顧與前瞻》，《經濟研究參考》，2004年13期。

[4]史娟、姜開勤：《對失地農民財產權益問題的思考》，《農業經濟》，2004年6期。

[5]楊一介：《中國農地權基本問題——中國集體農地權力體系的形成與擴展》，北京，中國海南出版社，2003年，172頁。

[6]朱冬亮：《社會變遷中的村級土地制度：閩西北將樂縣安仁鄉個案研究》，廈門，廈門大學出版社，2003年，21頁。