海洋功能區劃與海域生態環境論文

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1引言

眾所周知，海洋功能區劃是海洋管理的基礎，尤其在近年我國陸海統籌與海洋強國戰略背景下，海洋功能區劃在指導與管制海洋開發利用實踐活動等方面的戰略意義更趨突顯。隨著《全國海洋功能區劃（2011～2020年）》以及沿海省市縣各級《海洋功能區劃》相繼頒布，我國海洋功能區劃體系日益完善，有效地保障了海洋資源與生態環境的可持續發展。與此同時，一些深層次的問題卻日益突顯，作為協調各種用海方式的基礎性制度，海洋功能區劃本應在促進沿海地區經濟社會與生態環境統籌發展中發揮重要作用，但實際上，近年研究卻發現，海洋功能區普遍面臨生態環境問題。不少研究針對特定地區或特定海洋功能區展開，對山東、江蘇、等的研究發現，以往設立的海洋功能區劃潛藏生態風險，海洋資源的過度開發使海洋生態容量與資源環境承載力嚴重下降，不僅無法滿足原本的功能需求，其長期影響甚至在功能區劃調整后也難以根除。對長江口、珠江口、渤海灣等的觀察也發現，盡管港口航運、海水養殖、灘涂圍墾等大部分資源開發性的功能區通常可達到海洋環境質量標準，但海洋保護功能區生態環境質量與要求相距甚遠。海洋功能區的生態環境問題不僅大量體現在區域層面的研究中，全國沿海地區的綜合評價結果同樣令人擔憂，對全國海洋功能區劃的實施狀況進行評價發現，在海洋功能區劃推進下，海洋生態系統健康狀況惡化趨勢并未有效緩解。需要指出的是，盡管相關研究不同程度地反映出我國海洋功能區的生態環境問題，但囿于大部分研究或是聚焦較小空間尺度的實證分析，或是基于較大空間尺度的定性討論，對全國范圍海洋功能區與海域生態環境關系的研究仍有待進一步展開。基于此，本研究選取具有典型性的11類國家級海洋功能區，采用空間分析方法，分析110個國家級海洋功能區與海域生態環境的空間關聯，探討導致海洋功能區劃陷入生態環境難局的主要癥結，進而提出相應的策略建議。

2海洋功能區劃與海域生態環境的空間關聯

海洋功能區對不同類型功能區的海域生態環境進行嚴格限定，特定的海洋功能區必須滿足相應的生態環境要求，因而海洋功能區與海域生態環境的空間關聯分析至關重要。自2002年起，國家海洋局歷年的《中國海洋環境公報》均高度關注“海洋功能區”的生態環境狀況，成為本研究的重要支撐，文中采用的海洋功能區數據、海域生態環境指標等均來源于2013年《中國海洋環境公報》，在此基礎上，將海洋功能區與海域生態環境質量進行空間疊加分析。盡管在全國尺度和大比例尺下，圖像配準和投點可能存在一定誤差，但并不影響本研究的基本判斷。通過疊加比對發現，我國國家級海洋功能區與海域生態環境之間的空間關聯主要具有以下特點：第一，海洋功能區大量分布于生態環境質量較差的海域。由于我國沿海地區用海活動高度集聚于近海，因而海洋功能區劃主要在近海展開，大部分國家級海洋功能區分布于毗鄰陸地的近海地區，而近海恰恰是我國海洋生態環境問題最為嚴重的海域。受此影響，不少海洋功能區與海域生態環境污染區域空間重合，某種程度上，較差的海域生態環境基底嚴重影響海洋功能區的正常運轉。第二，以開發為主導的海洋功能區海域環境達標情況相對較好。海洋公園、濱海旅游度假區、海洋牧場示范區、集中集約用海區，以及因缺少相關標準而無法測算的海洋傾倒區、海洋石油探礦區域等是達標情況相對較好的海洋功能區，其共性特點就是以海洋資源開發利用為主要功能。出現這一情況的原因之一在于該類區塊的功能實現往往對生態環境質量有一定要求，因而在功能區劃定時就以一定的生態環境質量為前提。第三，以保護為主導的海洋功能區海域環境超標情況較為嚴重。海洋特別保護區超標最多。例如，80%的國家級海洋保護區超標，盡管海洋特別保護區的功能在于協調海洋開發與生態保護，但當前海洋特別保護區的規劃和設立中，地方政府仍然更傾向于特別保護區的開發功能，加劇生態環境影響。又如，水產種質資源保護區的超標程度也達到65%，而這一功能區直接關系到人類食用水產的安全，在日后海洋功能區管理中應引起重視。當然，保護性的海洋共更趨超標情況嚴重的可能原因之一是出于引導、規制的作用，其標準大多較為嚴格，不過，如此高的超標比重必須高度警惕。綜上，空間關聯分析表明，我國海洋功能區面臨的生態環境問題不容小覷，應當引起廣泛重視，對海洋功能區劃進行優化調適，為此，必須進一步對導致問題的主要誘因加以剖析，這也構成本文進一步研究的主要內容。

3海洋功能區劃生態環境難局的雙重維度

空間分析直觀展現了我國海洋功能區不容樂觀的生態環境質量，對其中關鍵因素的分析將主要從空間與體制這兩個密切相關的維度展開。

3.1空間維度：毗鄰功能區相互掣肘

不同類型的海洋功能區在空間布局上卻彼此交錯疊合，但其功能取向卻可能極具差異。一般說來，相近功能取向的海洋功能區，彼此功能沖突相對較少。例如，不少海洋自然保護區包含有水產種質資源保護區等，可以對生態環境和水產種質進行共同保護；又如，許多濱海旅游度假區往往又是風景名勝區，既起到風景保護功能又起到旅游開發功能，一些地方更將兩功能區的管委會合署辦公從而發揮集合作用；再如，不少國家海洋牧場示范區中又設有多個漁業增殖區，兩者的功能取向都是為了魚類增殖，因而可以共存。然而，倘若不同功能取向的海洋功能區空間疊合或毗鄰，就有可能產生沖突，甚至加劇海洋功能區的生態環境問題。海洋傾倒區與其他海洋功能區的沖突較為典型。海洋傾倒區的功能在于協助管理傾倒疏浚物，而疏浚物本身就具有污染性，所以傾倒區應選址在水體交換活躍區，具有較強的自凈能力和較大的環境容量。尤其重要的是，海洋傾倒區必須與海洋保護區等保護性的海洋功能區設置一定距離，后者對海洋生態環境特別是水質的要求極高。例如，對煙臺市的海洋傾倒區研究發現，傾倒區與海洋功能區相距必須在2km以上，傾倒物才不會進入芝罘灣的海水養殖區、港區及海濱休養區沿岸和養馬島附近等[7]。如果海洋傾倒區與海洋保護區的距離過近，則可能導致災難性后果。例如，珠江口原本設立有海洋傾倒區，伴隨著港口海運等的迅速發展，傾倒物和疏浚量不斷增多甚至存在亂傾倒現象，對海洋生態環境產生較大壓力，特別是淇澳島東南傾倒區與珠江口中華白海豚保護區相疊合，疏浚物增加海水濁度、影響白海豚種群的正常繁衍，最終該海洋傾倒區于2005年封閉。不僅如此，在一些海洋功能區密集交錯的地區，功能區間潛在的空間沖突也應引起重視。山東省正是典型區域，沿海岸帶分布的國家級海洋自然保護區、特別保護區和水產種質資源保護區等海洋保護區數量在全國名列前茅，占有較大比重。《山東半島藍色經濟區規劃（2011）》指出“重點打造海州灣北部、董家口、丁字灣、前島、龍口灣、萊州灣東南岸、濰坊濱海、東營城東海域、濱州海域九個集中集約用海片區”，這些集中集約用海區大多鄰近海洋特別保護區、自然保護區、海洋牧場等，盡管努力改變以往較為粗放的用海方式，但仍有可能對其他功能區潛藏生態環境影響。例如，規劃指導下首個獲批的煙臺龍口灣港高端制造業聚集區，是全國獲批的最大人工島群項目，規劃填海面積35.2km2，擬建造6個人工島和1個突堤式人工島，如此龐大的集中圍墾和填海工程是否會對相鄰的龍口黃水河口海洋生態國家級海洋特別保護區等帶來影響，必須在長時間的海洋監測加以關注。

3.2體制維度：功能區管理尺度錯位

海洋功能區分屬沿岸區縣級政區的不同專業部門管理，但大多數海洋功能區的管理都并非某地某業能夠獨立承擔的，因而近年為化解地區之間、部門之間的體制摩擦問題，不少地方積極探索管理協調委員會、聯席會議、聯合執法等協調機制。然而，在協同能力方面，有的聯席會議每年只會晤一次，缺乏長效機制甚至避重就輕；在執行能力方面，國家和地方眾多相關法規條例相繼出臺，但濱海開發的利益驅動牽制了執法動力，有的城市雖然嚴格推行聯合執法，卻面臨執法人員素質、執法裝備、執法效率、執法方式等問題；在創新能力方面，相關技術創新的原始性、集成性及產業化程度較低，難以適應當前海洋功能區生態修復、整治、保護等的新變化與新要求，等等。與此同時，以往沿海城市的濱海地區大多是鄉村和農場，社會訴求相對單一，近年人口與產業等不斷向海集中，社會構成趨于復雜，隨著海洋功能區劃的確立，如何協調海洋產業、生態環保等與沿海社會治理間的關系問題突顯。遺憾的是，目前不少地方重產業發展輕社會管理、重工程項目輕公共服務，難以回應日益多樣的社會訴求。加之城市向海蔓延擠壓濱海農民、漁民的發展空間，出現大量失地農民和失海漁民的就業問題。不僅如此，在海洋功能區規制作用以及近海生態惡化影響下，一些漁民遠赴他國管轄海域捕撈，甚至導致國際糾紛。顯然，上述問題不斷累積，勢必加劇海洋功能區劃的生態環境風險，極有可能成為海洋強國戰略的“生態羈絆”，優化海洋功能區的生態環境效應，迫在眉睫、刻不容緩。

4破解海洋功能區生態環境難局的策略建議

4.1促進海洋功能區劃與城市規劃等的銜接

沿海城市是海洋功能區編制的基本主體，海洋功能區劃應努力實現三方面轉變：首先，從重經濟總量向重生態容量的轉變，確立“反規劃”理念，以海洋環境容量與陸域生態承載為雙重約束，規范濱海新城、新區、開發區的開發強度，促進海岸帶及近海資源的集中集約利用；其次，從重陸域協調到重陸海協調的轉變，加強沿海城鄉規劃、海島規劃、海洋經濟規劃和海洋功能區劃等的相互銜接與協調；再次，從重土地潛力到重綜合潛力的轉變，尤其是海洋功能區集中設置的深水岸線、海洋旅游、生態環保等多方面的潛力。

4.2強化海洋功能區的規范引導與協同治理

規范引導與協同治理是優化海洋功能區劃的重要支撐，一是從技術創新到集成創新，在不同功能區治理關鍵技術攻關的基礎上，進一步推進管理、政策等集成創新等；二是從專項示范到綜合示范，目前已有海洋功能區的水環境監測、綜合管理等專項示范，但生態環境問題的復雜性要求加快建立綜合示范點，示范產業方式、社會管理、考核指標、災害應急等多方面內容；三是從項目主導到標準引導，項目主導注重海洋功能區管理的當地特色但推廣價值有限，要在示范項目基礎上，加快研制“海洋功能區劃的標準和技術導則”并進一步推廣，保證功能區管理的過程優化和質量控制；四是從部門規范到公民規范，將規范引導進一步落實到公民自身行為，有的國家頒布《海岸帶公民指南》取得了很好效果，為此，要加強海洋功能區劃的宣傳教育與科學普及，增強公眾的海洋生態文明意識。

4.3加強海洋功能區的法規與制度體系建設

法規制度是海洋功能區劃優化的重要保障，至少應加強三方面建設：在完善立法方面，加強沿海城市海洋功能區劃的立法研究，尤其是重視海洋及海岸帶相關的現行法規條例之間的協調；在制度體系方面，在海洋功能區劃框架下探索沿海城市海岸帶及海洋資源的使用許可、有償使用、環境影響評價、生態補償等制度；在綜合執法方面，在現有海上聯合執法機制基礎上，加強海洋功能區的跨地區跨部門綜合執法。此外，加強沿海城市海洋功能區管理的執法依據、過程、結果全公開，建立外部監督機制，接受社會監督，提升執法公信力。海洋功能區劃與海域生態環境具有密切的雙向作用，海洋功能區既依托于特定的海域生態環境條件又對生態環境產生直接影響。無需贅言，當前我國海洋功能區陷入嚴峻的生態環境考驗，尤其隨著沿海省、市、縣海洋功能區劃的不斷修編完善，對引發海洋功能區生態環境問題的諸多誘因應當予以關注。如果說，海洋功能區劃的編制水平與執行能力是一個國家或地區現代海洋治理能力的重要參照，那么能否超越生態環境難局，構建海洋功能區劃與海域生態環境的良性循環，是我國深入推進陸海統籌與海洋強國等戰略必須回應的重要命題。

作者:虞陽申立武祥琦單位:華東師范大學聯合國教科文組織上海市城市規劃設計研究院