生態環境構建法治保障路徑

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一、問題的提出

黨的報告提出了要在本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的奮斗目標。生態文明建設作為一項重大政治責任和政治任務被確立下來。該以什么樣的方式和手段來推進這項工作？法治無疑是最佳選擇。法治是治國理政的基本方式，是實現國家治理能力和治理體系現代化的重要依托，2018年在全國生態環境保護大會曾指出：“要站在推進全面依法治國的高度，統籌研究生態文明建設的法治保障問題，推動生態環境保護納入法治化軌道，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。”可見，生態法治是全面推進依法治國的重要組成部分、是全面依法治國關于生態環境保護的核心內容。法治化、制度化、規范化是生態文明建設的必然選擇。2018年1月1日，《中華人民共和國環境保護稅法》《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》施行，環境保護被納入到了更深層次的全面依法治國軌道，開啟了法治護航生態文明建設的新時代。同時，十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態文明”載入憲法，進一步為依靠法治力量推動美麗中國建設創造了條件。

二、生態環境法治建設中存在的問題

近年來，我國生態環境法治建設不斷完善，基本形成了全社會共建美好生態的良好局面。但同時，法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力等問題也在一定程度上存在。（一）立法的引導功能尚須強化。當前生態環境法律體系建設不斷完善，但也存在著立法的城鄉不平衡、領域不均衡等問題。以某市為例，專門針對農村生態環境保護的立法項目與相關計劃都略顯薄弱，除《某市農村人居環境整治三年實施方案》外，缺少專門針對農村生態環境建設的規范性文件，制度保障不能體現出城鄉間歷史條件與現實基礎的差別。此外，一些地方的生態環境立法仍較多地停留在工作方案或規定的層面，立法效力級別不高，發揮作用空間有限，地方立法在與國家環保新要求的有效銜接上、在對部門間權限的界定上等仍需提升技術與能力。如針對環境違法成本低等問題，除國家層面要完善相關立法外，還需要地方立法予以配套落實，但一些地方這方面的措施尚未完全建立起來，致使環境違法收益大于違法成本的現象仍然存在。（二）環境執法的監察監測水平有待提升。1．隊伍保障能力不能滿足現實需要。目前，一些地方的專業技術人員結構、整體素質與新時期的環保任務要求還不能完全適應，集中體現在環保隊伍人員少、執法人員少，監察、監測力量薄弱，業務人員、用房、設備配置等均遠低于國家標準要求，難以應對當前繁重的環保任務需要，尤其是環境信息化建設、環境法治、科技支撐、監測預警、風險管控等基礎能力仍較為薄弱，技術支撐保障能力有待提升。2．執法權威尚未完全形成。雖然國家對生態環境問題立場明確且三令五申，但一些地方和人員履責盡職意識不夠、擔當精神不足，存在著工作舉措不力、執行制度不嚴格的問題。以環評審批為例，一些地方的審批工作在程序、要求、標準和規范等方面執行不嚴，“入關口”把握不準，環評質量不高，一些項目的環評結果只依據第三方報告，缺少實地檢查和監督，導致出現環保信訪事件和群眾負面反映；（三）司法護航功能需進一步發揮。由于環保問題涉及面廣，與地方經濟的發展、部門考核及領導干部的任職等很多因素密切相關，因此，司法機關處理在處理與地方政府、部門相關的環境問題時往往也更謹慎，尤其對于一些招商引資項目、縣區重點項目，一旦生產經營中出現污染等問題時，處理起來需考慮的因素較多，尤其是經濟發展與生態環保之間的關系問題，這也是不同地方在生態環保事件處理時面臨的共性問題。實踐中，一些地方的司法機關往往不愿處理環境案件，污染環境的行為發生后，當污染受害者訴諸司法解決糾紛時，會以訴訟主體資格不符等理由不立案，即使受理，審理過程中也更容易受到一些隱性因素的干擾影響。司法是社會公平正義的最后一道防線，司法保障生態功能的發揮，需要擔當的精神和理性的心態。（四）公眾環保法治意識亟需提升。法治意識是法治行為的基礎，法治意識的缺失將誘發一系列環境問題并增加治理的難度。目前仍有一些地方的人們沒有養成文明的生活習慣，環境守法意識不強。也有一部分人錯誤地認為生態環境建設只是政府的事情，與己無關，對于日常一些污染破壞環境的行為不以為然，對于主動參與到生態環境保護與生態文明法治建設活動缺乏認同感和積極性，不能認識到良好生態環境的形成需要全社會共同努力。缺乏“不以惡小而不為”的主觀能動性，對不文明行為存在放任心理。沒有形成對美好生態環境共治共建的意識，依賴心理強，自覺主動守法、維護環境健康安全的意識沒有養成。

三、推進生態環境建設的法治化路徑

推進生態文明建設的法治化，就是要通過完善生態文明法律法規、完善生態環境監管制度、健全政績考核和責任追究制度等一系列制度安排，建立起一套系統完整的生態文明制度體系，促進生態文明建設的制度化與規范化。（一）完善生態環保的法律體系。1．制定科學合理的立法計劃。落實對環境要素的整體保護而非孤立調整的思路，通過出臺土壤、水、大氣污染防治等方面較為全面的地方性生態環保法規和規章，以立法的方式來完善各項生態法律制度。各地方要在科學編制立法計劃上下功夫，提高立法的科學性，使各項生態環境建設工作更好地服務于經濟社會發展實際，逐漸形成完備的生態立法體系，為生態環境執法司法等活動提供制度依據。2．強化農村生態治理中的法律權威。一要通過出臺促進鄉村振興的法規政策，將農村生態政策制度化、法定化，強化法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解利益沖突等方面的權威地位。二要引導村規民約在鄉村生態治理中發揮積極作用。對社會公約或村規民約中沒有涉及的生態保護理念與具體要求，要及時補充完善，發揮村干部、黨員、有聲望村民的帶頭作用，在村規民約中寫入環保條款，增強村民參與環保建設的積極性。（二）提升環保監察監測的能力水平。在2015年全國生態環境保護大會上強調：“建設一支政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰斗、特別能奉獻的生態環境保護鐵軍。”擁有這樣一支環保隊伍，生態文明執法效果將事半功倍。要特別注意培育基層隊伍，尤其是農村執法力量建設，善用專業力量提升環保執法隊伍的能力和水平。1．敢于動真碰硬。法律的生命力在于實施，如果對破壞環境、影響生態的違法犯罪行為不依法嚴懲、追究到位，不去較真、不敢碰硬，就會導致法律權威受損、執法公信力下降；增加守法者經營成本，侵犯其公平競爭權利；助長違法者氣焰，環境問題不降反增。因此，必須加大生態文明執法力度、提高違法犯罪成本。一是建立環保信用評價系統，對超標和超總量的企業予以“紅黃牌”警示；二是消除地方保護主義，對不正常使用防治污染設施、偽造或篡改環境監測數據等各類惡意環境違法行為嚴管重罰；三中將可能影響環境質量改善的重點排污大戶列入重點監管名錄，作為環境執法“兩隨機、一公開”重點監管對象；四是集中整治、分類施治，指導排污單位根據問題制定整改方案，明確不同階段的整改目標，不搞“一刀切”。2．建立健全生態環保監督管理機制。一是政府要依法履行管理責任。加強環境引導、調配和監管職能，將不同層級、不同部門，以及不同區域的政府生態環境職能分工細化，優化整合職權和資源，為統籌城鄉環境治理、科學決策、精準化治理奠定基礎；二是有關環保部門各司其職，配合協作。按照《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》要求，推動環境保護管理體系改革，強化綜合管理，著力解決多頭多層重復執法，提高執法效能；三是加強日常監督管理，按照環境監管屬地管理和網格化監管要求，建立企業環境主體責任明確、屬地具體負責到位、行業監督管理清晰、社會參與充分的網格化、精細化規范管理的工業企業環保長效管理機制，落實環境行政執法與司法銜接機制。（三）落實生態環保考核問責機制。1．嚴格落實黨政主體同責。按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》要求，加快建立健全以改善生態環境質量為核心的目標責任體系。一是完善對領導干部生態法治意識的考核評價體系，樹立科學政績考核體系，使環保考核成為領導干部行權用權的硬約束。二是對不顧生態環境盲目決策、違法違規審批開發利用規劃和建設項目的，對生態環境事件多發高發、應對不力、群眾反映強烈的，對生態環境保護責任沒有落實、推諉扯皮、沒有完成工作任務的，等等，依紀依法嚴格問責、終身追責。2．實行差異化考評的方式。一是各地區要結合生態文明建設中心工作，制定行業生態環境保護年度工作計劃和措施清單，對本行業生態環保問題及環保督察問題整改方案論證、標準、質量和時限把關。二是對貫徹落實生態環境保護政策及污染防治攻堅任務進展緩慢，存在完成風險的部門及領導，及時予以生態環境預警，提醒相關單位及時采取補救措施，加快生態環境保護及污染防治攻堅進程，確保目標任務的完成。三是要強化考核結果運用，用好考核評價這個“指揮棒”，將生態文明考核結果作為各級領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。（四）落實生態治理的公眾參與制度。1．暢通公眾參與渠道。一是要注意參與渠道的選擇。設置較為清晰的參與方式與適用標準，重視運用行政指導等手段協助老百姓參與到生態環境事項的決策與監督中來，通過百姓與政府、與環境保護組織之間的互動和交流，提高環境執法效能。二是要完善信息反饋機制，引導公眾依法依規參與生態環境保護公共事務，努力提高社會公眾的環境保護意識，形成良好的社會輿論監督體系。2．確保參與結果的有效。落實《環境影響評價公眾參與辦法》與《環境影響評價公眾參與辦法》相關要求，對涉及城鄉環境利益以及環境與經濟利益取舍等關乎城鄉環境公共利益的問題，保障利害相關人的知情權、參與權、表達權和監督權。有序即每一次的公眾參與都要在平和有秩序的環境中開展，防止公眾參與過程的混亂與不可控；有效即生態決策等行為要體現對公眾合法權益的尊重、反映公眾意愿、表達公眾訴求，切忌出現走形式走過場的問題。生態環境的改善是優化發展環境的重要組織部分，生態建設的法治化進程，必將推動國家生態環境持續向好發展。

參考文獻：

［1］趙曄．莫讓村民成為鄉村環保的〈旁觀者〉［N］．學習時報，2019-1-16．

［2］史紅倫．加強法律生態環境建設全力推動鄉村振興［N］．貴州日報，2018．6．

作者:畢再宏 單位:中共齊齊哈爾市委黨