鄉村整治的難點與策略研究

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關于農民上訪的既有學術梳理

農民上訪成為影響農村穩定的重要因素，而在現有維穩思維下處理農民上訪事件不但激化了基層政府與農民的矛盾，而且也催生了以上訪為生的新的上訪群體。而學界對農民上訪的研究大都集中在“權利”、“抗爭”、“利益”等標簽下，將農民上訪看做是農民權利意識的覺醒，通常將政府置于農民的對立面。通過對當前學界對農民上訪問題研究的梳理，發現研究重點主要集中在維權抗爭的研究范式及國家與社會的關系上。李連江、歐博文認為農民上訪作為一種“依法抗爭”行為，是“以政策為依據的抗爭”，在這種政治活動中，農民運用國家法律和中央政策來維護自己的經濟利益不受地方政府和地方官員侵害。通過對農民上訪行為的分析，他們還進一步推論出，以上訪為主的維權行為可能有助于農民權利意識的形成，從而實現從農民到公民的轉變，推動中國民主政治的發展［4］。他們將農民上訪看做是農民對中央政府的信任，并借助中央的權威來維護自身的利益。于建嶸通過對湖南農民上訪活動的考察，認為抗爭者將包括自己在內的農民作為解決問題的主體，將基層政府作為訴求對象，是一種旨在宣示和確立農民這一社會群體抽象的“合法權益”和“公民權利”的政治性抗爭［5］。他在“依法抗爭”的基礎上提出了“以法抗爭”的解釋框架［6］。斯科特在對東南亞農民起義的研究中指出，農民對剝削的定義不是在意剝削者從自己手中拿走了多少，而是以給自己留下多少來作為評判標準，并根據農民的習俗而提出了“生存倫理”這一概念，只要不對農民的生產構成實質性的威脅，他們將不會起來反抗［7］。在“依法抗爭”的范式引導下，不少學者提出了“以身抗爭”、“以理抗爭”、“以利抗爭”等新的研究觀點。董海軍通過對塘鎮幾個案例的研究，提出了“依勢博弈”的解釋框架，試圖整合學界流行的關于農民上訪的“日常抵抗、依法抗爭、以法抗爭”等關于農民利益博弈和維權抗爭的抗爭理論，突破傳統的研究中關于利益博弈主體強勢與弱勢的簡單兩分法定義，并進一步提出了“作為武器的弱者”等新概念用于解釋農民上訪行為［8］。維權抗爭者在“依法抗爭”失效時，會使用其他策略和利用其他資源進行抗爭，不少農民抓住基層政府怕出事的心態而不斷進行上訪，試圖通過社會壓力的方式來實現自己的利益訴求［9］。在當前的農村，盡管維權型上訪依然存在，但已經不再占據主導地位，長期的上訪產生了一些以上訪為生的農民;謀利型上訪的凸顯，不僅改變離開農民上訪的行為結構，而且極為深刻的影響著基層上訪治理的狀況和邏輯［10］。不論是“依法抗爭”還是“以法抗爭”，農民上訪都是為了維護自己的合法權益，兩者均以國家法律政策作為抗爭的手段，只是后者更加強調上訪的組織性，特別是行動中的政治性。應星從草根動員的角度出發，他發現草根行動者所進行的草根動員，使農民群體利益表達機制在表達方式的選擇上具有權宜性，在組織上具有雙重性，在政治上具有模糊性，而造成這一狀況的重要原因就是農民維權行動中的“合法性困境”的障礙［11］。吳毅從學理性方面來分析農民上訪，利用“權力—利益結構網”來解讀農民維權的困境，他認為農民利益表達機制難以形成，從場域而非結構的角度看，可能更加直接來源于鄉村社會生活中既存的各種“權力—利益結構網”的阻礙［12］。稅費改革后，基層政府的控制力下降，國家為了達到控制治理鄉村基層人、消滅“贏利性經紀人”的目的，同步推行鄉鎮機構改革，試圖推動基層政府由管理型政府向服務型政府轉變［13］。鄉鎮機構改革后，鄉鎮政權由原來的汲取型政權向“懸浮型政權”的轉變，出現了鄉鎮財政的“空殼化”和鄉鎮政府的“空殼化”，基層政權成為有名無權也無錢的“懸浮”政府［14］。基層政府權威弱化使得國家對鄉村控制減弱，使得治理資源喪失，農民上訪的出現即是鄉村治理弱化的一種結果，同時，農民缺乏政治參與的渠道，不能夠很好的表達自己的利益訴求。隨著社會發展，農村也經歷了極大的變化，并且產生新的利益主體，鄉村社會結構也出現新態勢。張厚安、徐勇從農民的習慣出發，指出農民缺乏制度化參與的習慣，進而導致非制度化參與大量增多［15］。農民上訪問題是社會轉型所帶來的一種后果，它不同于西方意義上的社會運動，更不是西方理論下的民主政治參與，而是在社會轉型中農民由于利益受損所引起的，在制度化表達無效的情況下的政治參與。

陽鎮的上訪事件及其影響

陽鎮位于四川北部地區，距離縣城僅有15公里路程，蘭渝線從該鎮穿過，在修建鐵路時，因為拆遷等遺留問題，致使該鎮近年來的上訪事件上升。陽鎮屬于傳統農業區，糧食產量不高，水田的產量在900斤水稻/畝，旱地作物(如玉米)大都在800斤/畝，鄉鎮的財政收入較少，很大程度上都依賴上級撥款。在沒有財政的情況下，陽鎮在治理鄉村中大多數時候起著“上傳下達”的中間作用。蘭渝鐵路規劃時，當地村民試圖從中得到經濟實惠，但在拆遷過程中，因為處理不當，村民的利益受到損失。在2011年，陽鎮全年發生的上訪事件達到17件(表1)，其中包括一起長期上訪事件，在這些上訪事件中，農民上訪都是因為利益受到損失。陽鎮民政所劉所長談到，“現在農民已不再像以前那樣忍氣吞聲，電視里每天都在放那些事情，他們都學會了。而實際上，這些都不是我們的錯，我們自身也很想解決那些問題，但能力有限，不能滿足農民的要求，上級又只看結果，弄得我們基層干部的壓力很大。”①在基層干部看來，上面要求穩定的任務導致一些民眾將上訪看做是自己獲得利益的一種途徑，基層政府由于自身財力有限，又不能很好的處理，導致基層出現了一種“群眾告基層、上級壓基層”的上訪怪圈。從陽鎮的上訪登記表中看出，當前影響陽鎮社會穩定的首要因素是土地問題。中國人千百年的土地情結，使得他們對土地的依賴性較重，即使是外出務工，土地也被看做是回鄉后的生活保障，土地能夠給予農民一種生活安全感。盡管養老保險制度在農村已經實行，但與土地給農民的安全程度相比，國家的生活保障制度反而較低。陽鎮2011年的上訪事件中，土地問題有6起，占全年上訪數量的35．29%，而與土地問題相關的拆遷問題有3起，占全年上訪數量的17．66%，總的來說，因土地問題而上訪的就占到陽鎮全年總上訪52．92%，而村務問題有2起，占到11．76%，因其他問題而上訪的有6起，占上訪數量的35．29%(表2)。可見，土地問題成為影響陽鎮治理的主要問題。陽鎮的上訪案件中，處理了9件，占上訪總數量的52．94%，未處理的8件，占上訪總數量的47．06%(表3)。農民采取上訪的途徑來解決問題，是農民的權利意識覺醒的一種表現，但這不是西方社會的那種權利觀，而是農民對自己利益的重視以及對政府的信任上所產生的一種“責任型”權利觀，其依靠對象是比訴求對象高一級的政府。在上訪的過程中，如果農民的利益能夠得到合理解決，那么上訪將會成為息訪;一旦沒有解決，上訪將會演變成纏訪甚至是鬧訪。近年來，纏鬧式的上訪屢次出現就與農民上訪未能解決相關。所謂上訪，就是指公民、法人或其他組織通過各種合法途徑向上級政府反映情況和提出意見、建議，尋求問題達到解決的一種行為。從陽鎮的上訪材料可以看出，當前農村的上訪主要是由農民的利益受損與基層政權治理能力弱化相關，在陽鎮的上訪事件中，82．35%是與農民利益受損引起的。農民缺乏必要的政治參與途徑，以至于只能通過上訪等非制度參與，而這種參與形式與我國現有政體的制度化程度相關。“利益—維利”的邏輯。稅費改革前，農民的抗稅斗爭被一些學者看做是民眾權利意識的覺醒，甚至還認為這是中國民主政治發展的結果，還將推動我國民主制度的發展。在轉型之中的農村，利益分化也日趨嚴重，人們的反抗形式也由以前的維權抗爭向維利抗爭轉化。在陽鎮的上訪事例中，農民受到損失，通過向鄉鎮干部反映情況，試圖引起重視，進而得到解決;在基層干部不能解決的情況下，便會采取上訪的形式，向更高一級政府尋求幫助;在利益受損的情況下，農民為了維護自身的利益，在有效途徑不能解決的情況下，便走上上訪的維利道路。“治權弱化—權利受損”的邏輯。在陽鎮的上訪案例，有兩個比較特殊的案例:一是為了查詢居委會的歷年賬目———農民的知情權;二是對村委會的換屆選舉不滿，認為不合規定———農民的選舉權。這兩起案例反映的正是農民權利意識的覺醒，而這和西方的民主權利一致，都是個人的政治權利。村一級在法律上是自治機構，但在現實的情況下卻等同于行政機關，不然也不會叫做行政村，同時，像因為水利問題的上訪是鄉鎮財政空虛不能滿足農民農業生產需要，這正是鄉鎮治權弱化的表現。農民上訪是農民維護自身利益或權利的表現，但上訪給鄉村治理也帶來一些影響，在這些上訪事件中，超過一半的是因為土地問題;上訪事件增多表明當前鄉村治理出現了諸多困境，也帶來了不少影響，包括對鄉村治理、干群關系、鄉村關系之間等。對鄉村治理的影響。農民上訪主要對鄉村治理資源造成影響，也是對村干部能力的一種懷疑和不信任;村干部以前依靠干部權威、血緣關系等傳統資源管理現被法治代替，在這樣的情況下，依靠村干部權威進行鄉村治理已經不可能，在面對農民多樣化、多元化的利益訴求前，村干部喪失應對能力。對干群關系的影響。在村莊內部，村干部是村民利益的代表，是村莊管理的當家人，同時，村干部拿著國家的津貼，又是國家在村莊的人;村干部的雙重角色使他們在處理涉及村民自身利益的時候面臨兩難的處境，如果是農民單個的利益，村干部可能會注重人的角色;如果是村民的共同利益，村干部將會發揮其當家人的角色，畢竟，他們是生活在村莊這個具有一定“封閉性”的圈子里。農民上訪，例如涉及因修建鐵路涉及的土地問題以及墳地問題，這在一定程度上是村莊的共同事情，村干部在此時便面臨著兩難的處境，因此，農民上訪對干群關系也產生一定的影響。對鄉村關系的影響。農民上訪在很多時候不是將矛盾指向村干部，而是自身的利益。對村干部而言，維持社會穩定本來就是在他們能力之外的事情，村干部的作用就是上傳下達，政府工作要求的“一票否決制”、“穩定壓倒一切”的政策給基層政府帶來極大的壓力。鄉鎮作為國家權力的末梢，既要承擔來自上級政府的政績壓力，又要面對村莊的維穩壓力，在這樣的情況下，鄉鎮只能將壓力下移到村，本來作為指導與被指導的鄉村關系就變成領導與被領導的關系。以前的自愿合作現在成為壓力合作，村干部在面對鄉鎮的壓力下，不得不從事維穩的工作，而其當家人的角色使得他們又抵觸鄉鎮政府的行為，在這樣的情況下，以前良好的鄉村關系將會進一步惡化。

對策和建議

社會階層多層化是一個國家經濟發展的必然，經濟發展并不是各地區同等發展，隨著經濟發展步伐的加快，我國也成了一個多元社會，目前正處于社會轉型的重要時期，如果對社會矛盾處理不當會影響社會的穩定。農村的社會沖突不是傳統意義上的階級斗爭或社會革命，而是在目前中國農村出現的政權失范、政治權威喪失的基礎上，農民基于法定權利而進行的以地方公共權力機構為直接抗爭目標的政治行為［16］。亨廷頓指出:“制度化是組織和程序獲得價值和穩定的一種進程”，“社會動員與政治動蕩的關系是直接的;在缺少強有力的和靈活的政治制度情況下，這種參與的增加意味著動亂和暴力”［17］。在政治制度不健全的情況下，農民被動員起來，而國家在面臨大面積農民上訪疲于處理時，只能將矛盾轉移到地方，加深了基層矛盾，引發了再次上訪。減少農民上訪不但要從根源上消除，也要在制度上避免纏鬧式的上訪行為出現。首先，加強民主制度建設，建立農民利益表達的渠道。村民自治是發源于基層民眾的智慧，是村民實現自我管理與自我服務的農村基層民主制度;加強村民自治，保障村民的參與權、知情權等政治權利，建立村民的利益表達機制;完善政務、財務公開制度，讓村民參與到村莊管理中。其次，加大對鄉鎮政府的財政支持。完善農村基礎設施特別是農業基礎設施，減少“求援型”上訪的數量;同時，國家應當加大對農村的財政投入，實現城鄉公共服務均等化，減少農民因為生活保障的問題而產生的上訪行為。國家對農民而言既有保護的義務也有照顧的責任，以人為本的執政理念已經深入人心，得到了農民群眾的擁護，近年來國家推行的一系列惠農政策更加強化了在鄉村社會中的權威。最后，建立合理化的績效考核制度。基層政權特別是鄉鎮政府，處于與國家政權與農民的結點地帶，行使對民眾的直接管轄權。隨著國家鄉鎮機構的完成，鄉鎮一級政權的權力被削弱，而承接上面的任務并沒有相應減少，處于權力和責任不對等的地位。國家推行的鄉鎮機構改革使鄉鎮政府財政收入減少，在對農村公共服務提供上顯得力不從心，國家正在試圖通過削弱基層政權的權力減少農民上訪的數量，緩解干群關系，推動基層政權由管理型政府向服務型政府轉變。注:本文得到華中師范大學中國農村研究院“百村十年觀察”項目的資助。

本文作者：蔡玻余欣洪工作單位：華中師范大學政治學研究院