互聯網侵權買賣監管

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自1994年中國引入互聯網以來，隨著網絡和電子商務技術的發展，互聯網已經成為中國約4．2億網民獲取信息的重要渠道。互聯網產業的內容也獲得了極大的擴展和豐富，網上銀行支付等互聯網應用得到了快速普及，互聯網已經開創了一個與現實世界并行的虛擬世界。然而，與現實世界處于政府高度管制的狀態不同，由于互聯網是一個新生的事物，互聯網管理的法律和政策還在逐步建立，政府的監管手段也尚在探索，互聯網世界存在著許多監管的空白點，造成了個人信息安全、不良信息傳播和網絡侵權交易等一些突出的問題。特別是，中國正處在市場經濟建設和完善的過程中，知識產權環境還很不成熟，商品交易中侵犯廠商的知識產權、銷售假冒偽劣產品的現象常常出現，而互聯網匿名性的特點使得此類侵權交易在互聯網上更為頻現。產權保護是市場經濟得以確立和發展的基本要素，因此，隨著互聯網消費模式的日漸流行，盡快探索出一條監管互聯網侵權交易的有效途徑就成為各級政府不可忽視的重要內容。本文以卷煙商品為例，系統地分析了政府在網上侵權交易監管中的理論困境和實踐難題，進而討論互聯網侵權交易有效監管的基本途徑，以期更好地維護煙草產業和區域經濟的平穩發展，并為互聯網其他商品交易的監管提供有益的啟示。

一、問題的提出

卷煙是一種有害健康的商品，中國及世界各國都采取了嚴格管制的方式治理煙草產業，限制卷煙的生產、銷售和消費，特別是采用“寓禁于征”的稅收政策，對卷煙商品征收重稅，用經濟手段抑制卷煙消費需求，保護民眾健康。由于被課以重稅，卷煙商品的制造成本與銷售價格存在較大的背離，隨著卷煙稅率的不斷提高，這種背離也越來越大，這意味著卷煙的生產和銷售有著巨大的利潤空間，導致卷煙成為中國商品侵權交易的重點領域。不斷有個體或組織違反煙草專賣制度的規定，侵犯相關卷煙生產廠商的知識產權，非法生產和銷售假冒偽劣卷煙，給消費者帶來更大的健康風險，造成國家和地方政府稅收的大量流失。因此，市場監管一直是我國煙草主管部門關注的焦點和常年開展的重要工作，有力的監管措施有效促進了煙草產業的平穩發展。然而，互聯網的興起對煙草主管部門的市場監管造成了巨大挑戰。2008年的網絡調查顯示，以“高仿”、“香煙”等關鍵詞在網上可以檢索到非法銷售假煙信息約12．8萬條，在淘寶、易趣等網絡交易平臺上，非法銷售卷煙的店鋪有170多家，部分店鋪的年經營額高達上千萬元。基于互聯網卷煙侵權交易的現實危害和潛在發展勢頭，煙草主管部門意識到，如果不及時采取有效監管措施，違法分子很有可能利用互聯網構建起隱蔽而穩定的地下交易網絡，替代傳統的侵權交易渠道，使原有的政府監管方式完全失效，導致卷煙市場秩序的失控。因此，互聯網卷煙侵權交易的監管和治理成為煙草主管部門研究和實踐探索的重要問題。

二、監管的理論困境

目前，學者們對政府互聯網監管的研究還處在探索階段。相關研究長期聚焦于制度層面，主要關注對世界其他國家互聯網監管模式的介紹，探討中國可行的監管模式。近年來，由于互聯網導致的社會經濟問題逐漸增多，政府互聯網監管的研究不能只停留在監管模式的寬泛論述上，研究的主題應該轉向政策領域或行政角度，探索互聯網監管的具體途徑和方法。從行政角度來看，政府監管行為的實質是政府權威深人到社會生活中的經濟領域，除了對政府權威應用工具適應性和有效性的論述外，我們還需要重點關注這種權威應用的環境對監管的具體活動和效果有什么樣的影響。因此，除了傳統的組織管理理論和執行理論角度對政府監管的分析外，社會網絡理論對政府監管問題的研究也有重要價值。人類經濟行為是“嵌入”于社會關系網絡之中的…，應該從社會結構或社會網絡的角度研究人們的經濟活動，因此，對互聯網卷煙侵權交易的監管研究首先要考察其社會情境。在卷煙侵權交易這一情境中，互聯網上的卷煙交易涉及到的主要利益相關者有：(1)消費者，通過互聯網購買卷煙的個人或組織；(2)供給者，制造、分銷或零售卷煙的個人或組織；(3)中介者，為消費者和供給者提供網絡溝通、交易支付等服務的互聯網機構；(4)監管者，具有網絡卷煙交易監管權責的煙草、通信、工商等行政管理部門。從理論上分析，如果消費者的目標是要獲得質優價廉的卷煙商品，所有的供應者將會力圖以最優的價格提供真品卷煙，最終達成一種合意的市場均衡狀態。在達致均衡的過程中，假設消費者是厭惡假冒偽劣商品的，任何生產或銷售假冒偽劣產品的供應者都會被理性的消費者識別出來，這樣的供應者就會在競爭中失敗，并被逐出市場。因此，在理想狀態下，互聯網上卷煙侵權交易的行為不會長久存在，只要監管者進行適當監管即可。但是，具體分析互聯網上卷煙侵權交易的基本特點，我們發現，留給監管者的只是一個開展“有效監管”的狹窄空間，這主要基于四個方面的影響：(1)非正常需求。吸煙是一種理性致癮行為，一般來說，消費者為滿足自身的效用，會排斥假冒偽劣商品，選擇購買真品卷煙。然而，實際生活中，許多消費者是出于特殊的需求(如送禮、炫耀性消費等)或為謀取非法利潤，明知是假煙，而主動購買，難以完全激發市場中消費者自動驅逐假冒偽劣卷煙的機制。(2)信息不對稱。由于卷煙的制假水平一直在不斷提高，許多消費者并不具備辨認真假煙的能力，也就不能有效識別互聯網上的假煙供應者。此外，雖然煙草有害健康的觀念在社會上較為普及，但部分消費者并不了解真煙和假煙對人體健康的不同影響。這些因素都導致消費者沒有足夠的信息識別和排斥假煙供應者。(3)競爭不充分和負外部性。消費者在互聯網上購買卷煙時，面對眾多的供應者，選擇的條件包括卷煙產品的質量和價格如何；供應者的服務如何，如送貨的及時性、溝通時的態度、交易的便利程度等；是否有中介者，以及中介者的可靠程度等。然而，由于沒有符合法律在互聯網上向消費者提供真品卷煙的供應者，市場競爭的結果反而是假煙供應者的產品和服務質量的改善。(4)互聯網的特性。首先，Web2．0帶來了互聯網信息傳播方式的重大變革，每一個用戶都可以成為信息的者，網上的信息量也大大增加。[3j在互聯網上，假煙供應者可以大量銷售信息，有非正常需求的消費者也可方便搜索到這些信息，而面對如此眾多的信息者和海量的信息，監管者卻沒有足夠的能力完全去除。其次，傳統上，在假煙供應者和消費者之間有一個批量分銷運輸環節，是監管者治理的主要突破口，而互聯網重新塑造了交易模式，用小批量、多批次方式取代了批量運輸環節，供應者利用發達的社會物流網絡可以直接將假煙送至消費者手中，使得傳統上有力的監管手段失效。因此，由于以上因素的影響，互聯網卷煙侵權交易的監管有著理論上的困境，煙草主管部門可采取的監管手段是有限的。具體來說，圍繞卷煙侵權交易參與者的社會關系網絡，針對不同的利益相關者，煙草主管部門可行的監管路徑有：(1)針對消費者，煙草主管部門可以進一步加強宣傳，減少消費者與供應者之間的信息不對稱，通過技術手段盡快提供真假煙鑒別的查詢檢驗服務，抑制并逐步矯正卷煙的非正常需求，同時，組織人員和聯合各網站對互聯網上泛濫的售假信息集中清理，降低信息的易得性。(2)對假煙供給者而言，由于互聯網的主要作用是為卷煙的消費者和非法供應者提供了一個極為廉價和便捷的溝通和交易渠道，因此，監管工作的重點應是提高互聯網卷煙侵權交易的各種成本，例如，對中介者明確政策法規，不得在中介者的網站出現公開經營卷煙的網上店鋪，嚴厲打擊涉嫌經濟犯罪的互聯網卷煙侵權交易參與者，特別是以網絡店鋪、自建網站為交易平臺的經營模式，壓制有規模、有組織的違法行為等。(3)對于監管者來說，其需要積極改善外部機構協調和內部激勵機制，提高互聯網監管工作的效率。特別是，需要明確互聯網監管的政策和工作程序，構建一個適應信息化時代的合作網絡，及時進行線索分析和傳遞，鼓勵各地區充分合作，構建完善的監管網絡，以網治網，共同監管。

三、監管的實踐難題

在有限的監管空間下，從政策執行和組織管理的角度來說，煙草主管部門開展互聯網卷煙侵權交易的監管還需要面對一系列的實踐問題，這些實踐問題并非煙草主管部門所獨有，其他商品互聯網侵權交易的監管工作也同樣存在，主要的難點集中反映在政策、外部機構和內部組織三個層面上。

(一)政策層面：監管要求和執行依據不清晰

2000年，九屆人大常委會第十九次會議通過的《關于維護互聯網安全的決定》中指出，“為了維護社會主義市場經濟秩序和社會管理秩序，對利用互聯網銷售偽劣產品或者對商品、服務作虛假宣傳和侵犯他人知識產權等行為，構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任”。該法律規定明確將利用互聯網開展的侵權交易行為納入了常規的法律治理框架中，為懲治互聯網犯罪行為提供了法律依據。而同年頒布的《互聯網信息服務管理辦法》對互聯網應用服務做出了更為具體的規定，成為行政管理部門監管互聯網交易行為的主要依據。近年來，互聯網主管部門又陸續頒布了一系列部門規章和有關規定，形成了較為完善的互聯網監管政策體系(見表1)。但是，從煙草領域的互聯網監管來看，在政策層面主要有兩大問題：(1)在不斷完善的互聯網管理的政策體系中，煙草方面的內容并沒有明確列入其中，形成了政策鋸釋和執行的真空地帶。例如，《互聯網信息服務管理辦法》中要求，從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械這幾類互聯網信息服務的個人或組織，在申請網站經營許可或者履行備案手續時，需經有關主管部門的前置審批，該辦法所列類別中并沒有提及煙草領域，因此，盡管《煙草專賣法》要求從事煙草經營的個人或企業必須經過煙草主管部門的許可，但在互聯網經營方面卻缺乏明確的政策要求。(2)目前，新聞、醫藥、視聽節目等互聯網內容監管方面已經有了明確的政策規定，而煙草方面的互聯網監管政策尚未制定，監管的依據散見于一些部門規章的條款中，在具體應用上存在一定的困難。此外，由于《煙草專賣法》及其實施條例正式頒布于互聯網還未引入中國的上世紀90年代初，無法預見到現在的監管情形，也沒有對利用互聯網等信息網絡進行的侵權交易活動有明確的約束。例如，在煙草相關的法律、法規和部門規章中，僅有《煙草專賣許可證管理辦法》中較為寬泛地規定了除取得煙草專賣生產、批發、特種經營許可證的企業依法銷售煙草專賣品外，任何公民、法人或者其他組織不得通過信息網絡銷售煙草專賣品。

(二)外部機構層面：協同監管難以實現

按照中國的行政管理架構，有關互聯網監管的職權分散在多個部門之中，包括通信部門(工業和信息化部及各省區通信管理局)、公安部門和工商部門等。在2000年的《互聯網信息服務管理辦法》中明確規定，國務院信息產業主管部門和省、自治區、直轄市電信管理機構，依法對互聯網信息服務實施監督管理；新聞、出版、教育、衛生、藥品監督管理、工商行政管理和公安、國家安全等有關主管部門，在各自職責范圍內依法對互聯網信息內容實施監督管理。由此我們可以看到，按照有關規定，煙草主管部門只具有針對與煙草相關的互聯網信息內容監管的權限，需要協同通信、公安、工商等行政管理部門共同進行互聯網侵權交易的監管。通信部門管理著互聯網在中國的網絡運營和各類網站在國內的接人，侵權網站的查處必須依賴通信部門的技術支持；工商管理部門具有制定網絡交易規則、開展日常管理的法定職責，在加強互聯網中介者的規范經營上也必須依賴工商管理部門的協助；而公安部門則具有案件偵查的技術手段和權限，在打擊涉嫌經濟犯罪的互聯網交易活動上的作用不可替代。因此，互聯網侵權交易的監管職責不是一個部門可以擔負的，需要協同多個部門才能實現，這就導致了協同監管難題。具體說來，中國條塊行政體制中產生的縱向部門和橫向部門配合的“矩陣”難題會對監管的效果產生重要影響，同級單位的不可約束性和部門間的分散權力可能會使具體問題的解決變得復雜而麻煩。由于通信、公安、工商部門在實際行政管理中的職責范圍非常廣泛，各個層級的煙草主管部門在相關問題的處理中需要進行大量的協調溝通工作，而協調的程度直接影響著監管可達到的水平和效果。

(三)內部組織層面：體制銜接存在困難

在內部組織層面上，監管者所要面對的核心問題是：互聯網上卷煙侵權交易的監管這項新的工作如何與煙草主管部門現有的組織管理體制相銜接。相對于煙草部門較為傳統的行政管理體制，對互聯網上的侵權交易活動進行有效監管有一些新的要求，亟待對監管體制進行適應性的改進。(1)主動性。從煙草監管的日常工作來看，主要的監管力量放在了常規的市場檢查中，重大案件的查處也主要依賴各種方式的舉報，監管工作總體表現出被動反應的特點。而有效控制互聯網的不良影響，提高監管的效果，往往需要各級監管部門主動搜索網上信息，研究分析其中的線索，發掘出有價值的信息進行深入調查。(2)跨區域合作。互聯網去中心化特點造成相關線索調查或案件查處往往會涉及到多個地區J，而煙草主管部門目前采取的是屬地管理體制，缺乏便捷的聯合工作機制，跨區域工作成本較高。(3)激勵機制。目前，各級煙草主管部門的主要監管任務是協助破獲大型制售假煙案件，相應的激勵辦法主要依據案件涉及金額、人數等因素。由于互聯網侵權交易案件存在多批次、小金額的特點，查實為大要案困難，缺乏對應的激勵機制，相關案件查處以上級要求為動力，缺少必要的工作積極性。四、監管的未來方向政府監管互聯網最有效的方式是使社會不處于互聯網之中，但是在信息化的時代，這種做法必然會使個人、國家或經濟體付出巨大的代價。相對于互聯網對個人、社會和國家所帶來的機遇而言，互聯網上的不良信息、各種網絡侵權交易都是我們不得不容忍的一種“惡”，政府監管的意義在于將“惡”的影響控制在最小的范圍內。具體到對互聯網卷煙侵權交易的監管上，面對理論的困境和實踐中的困難，政府監管的空間是有限的，可行目標在于通過機制設計，將網上侵權卷煙交易對國家利益和消費者利益造成的損失減少到最低程度。除了積極克服前文論及的實踐難題外，政府在未來監管中還應當思考以下幾個問題，進一步推進政府互聯網監管水平的提高：(1)如何更好地適應互聯網時代的監管環境。互聯網對人類社會的信息交流產生了深遠的影響，任何個人或團體都可以通過互聯網在不同程度上突破國家的管制，其行為很容易超越傳統的政府監管邊界并造成政府難以控制的影響。除了對互聯網問題的被動行動之外，政府也需要積極適應互聯網創造的新環境，改進政府的組織體制，提高監管人員的能力，能夠主動引導互聯網的良性發展。例如，在煙草領域，可以研究授權建立互聯網上的正規銷售渠道，疏導網絡購物的需求，引導消費者的正常消費，在加強“堵”的同時，也注重“疏”。(2)如何找到政府監管互聯網的邊界。各種信息安全事件和網絡犯罪活動的頻繁出現，使得各國政府都加強了對互聯網的監管。但是面對互聯網匿名性、非中心性等特點，政府的監管往往感到力不從心，易于產生完全控制互聯網的沖動。但是，高度管制顯然會限制互聯網的創新能力，限制互聯網可能給個人、社會和國家帶來的機遇。因此，在加強監管的同時，政府也應當保證互聯網有足夠的發展空間，找到監管的邊界，通過完善互聯網監管的法治建設，引導互聯網的自主健康發展。對如煙草等具體的監管部門來說，則應密切關注和研究中國互聯網監管的整體發展趨勢，逐步融入整體的監管體系，形成規范、高效和協調的合作治理機制。(3)如何把握虛擬世界與現實世界的互動關系。我們應該認識到，互聯網之所以被某些人用以開展卷煙的侵權交易，謀取不正當的利益，與個人、社會和經濟中具體的現實問題直接相關，因此，互聯網上卷煙侵權交易的有效監管有賴于煙草行業的進一步改革發展，以及社會整體環境的進步。推而廣之，互聯網世界是建立在現實的人類社會生活基礎之上，互聯網世界中的問題根源往往在現實生活中的問題，過度強調互聯網監管可能只是掩蓋了社會經濟中的矛盾，因此，注重把握虛擬世界與現實世界的聯系，也是政府相關監管工作真正取得效果，推動社會整體福利改善的關鍵點之一。