建國初期我國公務(wù)員他律制度建設(shè)的反思

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所謂他律，哲學(xué)家康德的原意指依據(jù)外界事物或情感沖動，為追求道德之外目的而制定的倫理規(guī)則。今天對他律涵義的理解已發(fā)生變化，泛指外部制約、約束。[1]而其中尤以法規(guī)、政策的外在制約、約束為最重要的他律形式。本文中的公務(wù)員他律制度即指旨在對公務(wù)員行使行政權(quán)力的行為、過程和結(jié)果進行監(jiān)督、制約的一切法規(guī)和政策。他律是自律的依據(jù)和保障，離開了他律，自律將無所適從并難以維持。特別是在制約行政權(quán)方面，由于他律具有客觀性、直接性和強制性，因而更是具有不可替代的重要作用。本文擬從制度經(jīng)濟學(xué)的視角對建國初期我國公務(wù)員他律制度建設(shè)作些分析，以期從中汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，進一步改進和完善我國當(dāng)前的公務(wù)員他律機制。

一、建國初期我國公務(wù)員他律制度建設(shè)的基本經(jīng)驗

從總體上看，建國初期（特別是經(jīng)過1951-1952年的“三反”運動之后）我國行政腐敗的狀況無論從發(fā)生頻度還是規(guī)模上都比改革開放后要小。究其原因是多方面的，其中相對較有效的公務(wù)員他律制度是重要的一條。當(dāng)時的公務(wù)員他律制度之所以有效，從制度經(jīng)濟學(xué)角度看，主要得益于以下因素。

（一）建國初期公務(wù)員他律制度順應(yīng)了當(dāng)時的內(nèi)在制度和法律文化

內(nèi)在制度是指從人類經(jīng)驗中演化出來的規(guī)則，它體現(xiàn)著過去曾最有益于人類的各種解決方法。主要包括價值觀、習(xí)慣、倫理規(guī)范、禮貌和習(xí)俗，以及自然法等。[2]在建國初期公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)在制度的眾多特征中，與他律制度聯(lián)系緊密的主要有：其一，在意識形態(tài)領(lǐng)域，社會主義、共產(chǎn)主義思想和信念占主導(dǎo)地位；其二，對黨組織發(fā)自內(nèi)心地?fù)碜o、信賴和敬畏，直至發(fā)展成對黨的領(lǐng)導(dǎo)人的盲目崇拜；其三，政治觀念、階級斗爭觀念以及紀(jì)律觀念特別強烈（這三個特征的形成都是與共產(chǎn)黨在執(zhí)政后繼續(xù)保留濃厚的革命黨色彩分不開的）。由于當(dāng)時意識形態(tài)領(lǐng)域的一元化，導(dǎo)致了當(dāng)時公務(wù)員的價值觀及倫理道德規(guī)范比較統(tǒng)一，因而公務(wù)員對建立于此價值觀和道德規(guī)范上的他律制度的自覺認(rèn)同程度很深，再加上公務(wù)員隊伍對黨組織的忠誠和很強的紀(jì)律性，以及由于階級斗爭觀念的持續(xù)保持和強化，產(chǎn)生了強大的虛擬外界壓力，這種壓力使得公務(wù)員隊伍的凝聚力和向心力十分強勁，這些都進一步增強了公務(wù)員執(zhí)行上級政策、法規(guī)的積極性和熱情。這種自覺的認(rèn)同和服從對他律制度能否發(fā)揮應(yīng)有功效是至關(guān)重要的。已經(jīng)有人估計，如果沒有形成自覺性服從，“政府靠強制在任何時候最多只能執(zhí)行全部法律規(guī)范的3-7%”。[3]因為“當(dāng)一個共同體的內(nèi)在制度與外在制度沖突時，監(jiān)督外在制度服從情況的成本和執(zhí)行外在制度的成本會限制政府靠外在制度所能取得的成就?！盵4]更進一步，公務(wù)員的這種自覺和熱情還能對法規(guī)、政策本身的不夠周詳和完善之處加以彌補，使法規(guī)、政策的目的與宗旨得以實現(xiàn)，甚至比在周詳、完備的情況下做得更富有創(chuàng)造性與成效。

法律文化是指一個國家或民族受到歷史條件制約的人們對法的性質(zhì)、法在社會生活中的地位和作用以及其他法律現(xiàn)象的看法和評價，是滲透到法律生活當(dāng)中的思想傳統(tǒng)、思維模式。建國初期的法律文化可以概括為“不重視制度理性化的文化”。這種文化不重視正式法規(guī)及其貫徹機制的建立，以至排斥規(guī)范化、理性化的制度結(jié)構(gòu)，非正式的行為規(guī)則和具體情況下隨機的行為控制居于支配地位，正式成文的法律可以因特殊的需要而改寫，從而使得所謂成文的正式制度事實上也不同程度地等同于非正式的制度。[5]在這種只重內(nèi)容和實質(zhì)上的公平，而不追求形式上的正規(guī)化的文化中，法規(guī)越全面而詳盡，也就意味著違法違規(guī)行為越廣泛而普遍，從而使法規(guī)的權(quán)威資源流失。與其如此，還不如多用政策來代替法規(guī)，因為政策往往針對特定事情、特定對象和特定領(lǐng)域，因而對法治文化要求不高，且最適合人治文化。在建國初期的公務(wù)員他律制度中，政策無論從數(shù)量上還是震懾力上都遠(yuǎn)大于法規(guī)，且不論其副作用，這種狀況確實順應(yīng)了當(dāng)時的法律文化，從而增強和放大了他律制度對公務(wù)員行為的規(guī)范功能。

（二）建國初期公務(wù)員他律制度極具靈活性與彈性

雖然從宏觀上講，制度的變遷總是滯后于環(huán)境的變化，但從一定角度看，法規(guī)、政策等制度是環(huán)境的產(chǎn)物，有效的制度體現(xiàn)著人們適應(yīng)和改造環(huán)境的最佳方法。如果制度僵化并嚴(yán)重地滯后于環(huán)境，制度的功效必將降低，甚至成為組織發(fā)展的桎梏。因此制度必須具備必要的靈活性和彈性，要有回旋和調(diào)整的余地，這樣才能降低制度的執(zhí)行成本和服從成本，提高制度對環(huán)境的適應(yīng)性，增強制度的生命力?；仡櫼幌陆▏跗谒芍贫?，其靈活性與彈性可謂被發(fā)揮得淋漓盡致。主要表現(xiàn)為：其一，根據(jù)社會發(fā)展的需要和環(huán)境的變化，他律制度被及時地制定和修改。例如，為配合“鎮(zhèn)反”、“三反”、“五反”等運動，國家及時地頒布了《中華人民共和國懲治反革命條例》、《中央節(jié)約檢查委員會關(guān)于處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規(guī)定》、《中華人民共和國懲治貪污條例》等法規(guī)；其二，公務(wù)員他律制度的內(nèi)容體現(xiàn)了原則性與靈活性的統(tǒng)一，他律制度的執(zhí)行者擁有較大的自由裁量權(quán)。例如，1957年10月頒布的《關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》第七條中規(guī)定：“國家行政機關(guān)對于違反國家紀(jì)律的工作人員，在追究紀(jì)律責(zé)任和給予紀(jì)律處分的時候，……按照所犯錯誤的性質(zhì)和情節(jié)的輕重，參照本人平常的表現(xiàn)和對錯誤的認(rèn)識程度，分別予以適當(dāng)?shù)募o(jì)律處分或者免予處分?！笨梢赃@樣說，建國初期公務(wù)員他律制度的極大靈活性與彈性不但提高了他律制度對環(huán)境的適應(yīng)性和生命力，而且這種靈活性與彈性依托于黨的巨大權(quán)威資源，使他律制度在保持必要權(quán)威與尊嚴(yán)基礎(chǔ)上，充分享有了便宜行事以及激發(fā)他律制度執(zhí)行者主觀能動性和創(chuàng)造性等好處，從而極大地提升了他律制度對黨和國家各項具體任務(wù)的工具性價值。

（三）建國初期公務(wù)員他律制度比較簡約

“認(rèn)識論和法理學(xué)正日益證明，復(fù)雜規(guī)則不起作用，因為它們對人的認(rèn)識要求過高并硬使服從法律的代價超過了必要的水平（Schuck，1992；Epstein，1995）。”[6]“在人性的認(rèn)識局限和其他局限既定的情況下，制度，要富有效率，就必須易于理解。為此，它們應(yīng)當(dāng)是簡單而確定，對違規(guī)的懲罰應(yīng)當(dāng)?shù)玫角逦膫鬟_(dá)和理解。”[7]況且由于各種主客觀原因，建國初期我國公務(wù)員的整體文化素質(zhì)并不高，這就更要求他律制度簡約而顯明?？v觀建國初期的他律制度，雖然體系和條款不夠完備，但確實比較簡約。其一，法規(guī)數(shù)量不多。雖然自1950年至1957年我國制定的法律、法規(guī)或規(guī)范性文件數(shù)量達(dá)873件，[8]但這對于一個對舊法規(guī)采取推倒重來方針的新政權(quán)而言，并不算多，而且其中不少法規(guī)是臨時性的，也就是說，在具體某一時期，實際生效的法規(guī)數(shù)量比這個數(shù)字要少的多，至于其中涉及公務(wù)員他律的法規(guī)，為數(shù)就更少了。其二，公務(wù)員他律制度的條款、內(nèi)容比較簡約。比如，1952年頒布的《中華人民共和國懲治貪污條例》只有18條；《關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》只有17條；《中共中央關(guān)于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》只有13條等。至于黨的對公務(wù)員進行他律的政策，雖然數(shù)量遠(yuǎn)多于法規(guī)，但其內(nèi)容也往往簡單明了，時效性與操作性都較強，例如，1952年1月的《中共中央關(guān)于立即抓緊“三反”斗爭的指示》中作了這樣的規(guī)定：“請你們立即抓緊“三反”斗爭，縮短學(xué)文件的時間（有四五天就夠了），召開干部會，限期（例如十天）展開斗爭，送來報告，違者不是官僚主義分子，就是貪污分子，不管什么人，一律撤職查辦?！盵9]姑且不論此規(guī)定的科學(xué)性，但其顯明性確是十分突出的。

以上因素（不管這些因素的具備是源于政治決策者對制度規(guī)律的深刻洞識與主動把握還是受當(dāng)時的客觀現(xiàn)實所迫）系建國初期公務(wù)員他律制度比較有效的重要成因，值得今天借鑒，因此，換一個角度講，這些因素亦可稱之為當(dāng)時公務(wù)員他律制度建設(shè)的基本經(jīng)驗。

二、建國初期我國公務(wù)員他律制度建設(shè)的教訓(xùn)

建國初期我國公務(wù)員他律制度在爆發(fā)出炫目的暫時性光芒之后，很快就凸現(xiàn)出其巨大的副作用。從1957年起，“法律虛無主義”思潮開始彌漫并日趨嚴(yán)重，并最終出現(xiàn)了“”期間“無法無天”的境況。從制度經(jīng)濟學(xué)角度看，建國初期我國公務(wù)員他律制度建設(shè)的教訓(xùn)主要有如下幾點。

（一）有缺陷的文化與生長其上的公務(wù)員他律制度形成了惡性循環(huán)

雖然建國初期他律制度與當(dāng)時的文化（主要指內(nèi)在制度和法律文化）比較匹配，但這種文化是有缺陷的，其中最明顯的缺陷就是：科學(xué)精神、社會契約觀念、制度理性化觀念、政治市場觀念、思想市場觀念、公民意識、權(quán)利義務(wù)觀念、平等自由觀念等理性文化要素嚴(yán)重缺乏。[10]面對這種有缺陷的文化，當(dāng)時的他律制度不是在積極矯正的基礎(chǔ)上去適應(yīng)它，而是一味地迎合、利用甚至強化這種缺陷，其結(jié)果無異于飲鴆止渴。雖然當(dāng)時的具體任務(wù)和目標(biāo)可能達(dá)成了，但卻是以大量地耗費黨和政府稀缺的權(quán)威資源和合法性資源為代價，從而最終使他律制度趨于“軟性化”和無效。并且在此基礎(chǔ)上，還會進一步形成一個惡性循環(huán)，即有缺陷的文化誘發(fā)畸形的他律制度，而畸形的他律制度又進一步加劇文化的缺陷。筆者認(rèn)為，這是建國初期他律制度建設(shè)最重要的教訓(xùn)之一。

（二）他律制度缺乏普適性

普適性是法治的一個基本態(tài)度，違背普適性準(zhǔn)則一般都會削弱對規(guī)則的服從和規(guī)則的顯明性，并因此而削弱制度的規(guī)范性、協(xié)調(diào)性品質(zhì)。普適性包括三項準(zhǔn)則：其一，制度應(yīng)具有一般性。換言之，制度不應(yīng)在無確切理由的情況下對個人和情境實施差別待遇；其二，有效規(guī)則必須在兩種意義上具有確定性：它必須是可以識別的（顯明的），它必須就未來的環(huán)境提供可靠的指南；其三，制度應(yīng)當(dāng)具有開放性，以便允許行為者通過創(chuàng)新行動對新環(huán)境作出反應(yīng)。[11]而建國初期的他律制度（特別是政策），為了執(zhí)行的便捷以及其它諸如政治、經(jīng)濟等相關(guān)考慮，賦予了制度執(zhí)行者過大的自由裁量權(quán)，規(guī)定了過多的“如果……那么……”式條款，并且有時還根據(jù)人們的階級、地位、影響力等因素，有差別地運用規(guī)則和懲罰，比如：“其有在革命工作中一貫表現(xiàn)好，偶犯貪污錯誤，數(shù)量甚小者，還可以免予行政處分。”[12]這就使公務(wù)員不能清晰地看懂制度的信號，確切地知道違規(guī)的后果，并恰當(dāng)?shù)貙⒆约旱男袨榕c之對照，因而與制度的普適性要求背道而馳?？梢哉f，建國初期公務(wù)員他律制度嚴(yán)重缺乏普適性是釀成后來“法律虛無主義”、“法律工具主義”盛行的重要禍根之一。

（三）不重視元規(guī)則的建設(shè)

元規(guī)則又叫程序性規(guī)則，它們決定實體性規(guī)則可以規(guī)定什么和不可以規(guī)定什么，可以進行什么樣的制度變革，以及如何進行制度變革，比如，誰能啟動變革，要通過變革需要什么樣的多數(shù)票，如何解決制度變革上的沖突。元規(guī)則對于使規(guī)則系統(tǒng)在不同時期合乎預(yù)期地發(fā)揮作用是必不可少的（特別是在規(guī)則激增，整個規(guī)則系統(tǒng)發(fā)生功能障礙的風(fēng)險增大時更是如此），它們能保證規(guī)則系統(tǒng)的內(nèi)在協(xié)調(diào)性，并使制度變革的整體局面保持可預(yù)見性。缺少這種元規(guī)則的制度系統(tǒng)限制著演化性適應(yīng)，從長期來講，它們很可能將難以保證制度的連續(xù)性，并變得不確定。[13]縱觀建國初期他律制度，在法規(guī)中很少設(shè)立元規(guī)則，即使有，也往往過于籠統(tǒng)而難于實踐和操作。至于政策就更不用提，幾乎難覓元規(guī)則的蹤影。元規(guī)則的缺失帶給我國法治建設(shè)的負(fù)面影響是嚴(yán)重而持久的，它不但是后來“法律虛無主義”盛行的重要促成因素之一，而且對當(dāng)今法制建設(shè)中“重實體，輕程序”格局的形成也負(fù)有不可推卸的歷史責(zé)任。

（四）他律制度缺乏穩(wěn)定性

穩(wěn)定制度的優(yōu)越性在于，人們已使自己的優(yōu)點最佳地適應(yīng)于老的制度，養(yǎng)成了近乎本能地遵守它們的習(xí)慣。因此，制度的穩(wěn)定性減少了制度的執(zhí)行成本，提高了制度的可信賴性，并因此而促進著人際交往。[14]所以，他律制度在保持對環(huán)境的必要適應(yīng)和改造基礎(chǔ)上，應(yīng)盡最可能地維持穩(wěn)定性。而建國初期的公務(wù)員他律制度由于過分地追求靈活性、權(quán)變性以及實用性，致使制度的穩(wěn)定性受到巨大沖擊。一些他律制度（特別是政策）幾乎是朝令夕改，嚴(yán)重破壞了公務(wù)員的正當(dāng)行為預(yù)期，并逐漸腐蝕了他律制度在公務(wù)員心目中的權(quán)威性。

三、對當(dāng)前我國公務(wù)員他律制度建設(shè)的啟示

建國初期公務(wù)員他律制度建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)給當(dāng)前我國公務(wù)員他律制度建設(shè)留下了深刻而寶貴的啟示。

（一）保持公務(wù)員他律制度與文化的良性互動

公務(wù)員他律制度建設(shè)必須在積極矯正文化缺陷，構(gòu)建健康的理性化文化基礎(chǔ)上與文化（特別是內(nèi)在制度和法律文化）保持一致，以文化來支持制度和彌補制度的不足（比如以諸如社會不滿、羞恥心和群體排斥等自發(fā)性懲治來補充正式的司法懲罰），并進而形成制度與理性化文化的良性互動。這其中要注意兩個方面：其一，不能被舊文化牽著鼻子走，做舊文化的奴隸，否則將重蹈前他律的覆轍；其二，不能逆文化而行，與文化對抗，否則將導(dǎo)致他律制度的低效。他律制度對文化應(yīng)該采取的態(tài)度是：既順應(yīng)又改造，在順應(yīng)中積極改造，在改造中保持順應(yīng)，將改造和順應(yīng)有機結(jié)合而不是對立起來。改革開放以來，公務(wù)員他律制度（特別是法規(guī)）無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都比建國初期有了飛躍性的提高，但他律制度卻日趨“軟性化”，對公務(wù)員的規(guī)范功能并未達(dá)到預(yù)期效果，其中最關(guān)鍵的一條就是與新型他律制度相匹配的理性化文化沒有相應(yīng)地建立起來，從而不但不能對他律制度起支持、促進作用，反而發(fā)揮著阻礙、抵消的負(fù)面效應(yīng)。

（二）在保持必要的靈活性與彈性基礎(chǔ)上，盡最大可能地維護他律制度的普適性和穩(wěn)定性

改革開放以來的公務(wù)員他律制度建設(shè)雖然在朝普適性和穩(wěn)定性方向邁進，但離真正意義上的普適性和穩(wěn)定性還有較長距離，而且也逐漸失去了建國初期他律制度的靈活性與彈性優(yōu)勢。當(dāng)然，這在社會過渡與轉(zhuǎn)型時期是難免甚至不可避免的，這個問題只有在政治與經(jīng)濟體制改革到位之后才能真正得到解決。但這并不等于說目前在這一點上可以無所作為，我們應(yīng)該盡可能地創(chuàng)造條件來促成普適性、穩(wěn)定性目標(biāo)的早日達(dá)成。在處理他律制度的靈活性、彈性與普適性和穩(wěn)定性的關(guān)系時，如果它們之間發(fā)生沖突，鑒于我國的法律文化現(xiàn)狀，寧愿犧牲一點靈活性與彈性，以維護和促進他律制度的普適性與穩(wěn)定性。

（三）重視元規(guī)則的建設(shè)，并力求他律制度的簡約化

令人欣慰的是，改革開放以來，我國在他律制度建設(shè)中已越來越意識到元規(guī)則的重要性，元規(guī)則在越來越多的他律制度中得到了體現(xiàn)與重視，比如近年來通過的《立法法》、《行政許可法》等就是很好的例子。但在制度簡約化方面表現(xiàn)的就不盡如人意了。翻開現(xiàn)行的公務(wù)員他律制度，不難發(fā)現(xiàn)其復(fù)雜化、繁瑣化漸趨明顯，并且在“提高法律的可操作性”口號的推動下，這種趨勢似乎還在加強。勿容質(zhì)疑，強調(diào)法律的可操作性在我國當(dāng)前有重要的現(xiàn)實意義，但我們要切記，可操作性不等于復(fù)雜性，更不等于繁瑣。況且這種復(fù)雜、繁瑣的趨勢與國際上（特別是歐美）的法規(guī)精簡潮流也不相符，不利于我國的法制與國際接軌和融合。因此，當(dāng)前公務(wù)員他律制度建設(shè)在重視制度的可操作性前提下，應(yīng)認(rèn)真汲取建國初期他律制度比較簡約的經(jīng)驗，從而提高他律制度的規(guī)范性功效。