從“美國銀行案”看新農村建設的制度保障

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內容提要:本文通過美國憲政史上的一個經典案例--“美國銀行案”，探討“信任”的制度基礎及其對中國的借鑒意義。最近，中央提出建設“新農村”的設想并取消了延續2600年之久的農業稅，減輕了農民的稅費負擔。雖然中央的農村政策是令人鼓舞的，但是政策轉變需要穩定的制度保障。“美國銀行案”的邏輯表明，地方稅費應該由地方選民自己決定，中央不應越俎代庖。事實上，只有在農民真正獲得民主自治的憲法權利之后，他們才能“信任”中央和地方政府的政策將反映和尊重他們的基本利益。

關鍵詞:民主信任/農業稅

一、引言

美國憲法學家伊萊教授曾以“民主與不信任”為書名，論證了司法審查的不信任邏輯[1]。正是出于對人的不信任--尤其是對人民選舉產生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法審查制度；正是出于對法官的不信任，才會有必要質疑司法審查權力的正當性并將其限制于對民主有利的某些方面，譬如禁止種族歧視、保證選舉權的平等或控制地方保護主義。然而，雖然民主和法治的出發點都是對人性的不信任，它們同時也是信任的制度基礎。如果說對個人的不信任要求我們健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前，廣泛的政治信任就無從談起。沒有實質意義的民主，選民就不可能信任政府對他們征稅，也不能保證政府制定的法律“代表最廣大人民的最根本利益”；只有通過選舉來控制政治官員，人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法權力之行使。在這個意義上，起源于不信任的民主最終是信任的制度保障。

本文通過美國憲政史上的一個經典案例--“美國銀行案”，探討“信任”的制度基礎及其對中國的借鑒意義。最近，中央提出建設“新農村”的設想并取消了延續2600年之久的農業稅，減輕了農民的稅費負擔。雖然中央對農村的政策是令人鼓舞的，但是政策轉變需要穩定的制度保障。“美國銀行案”的邏輯表明，地方稅費應該由地方選民自己決定，中央不應越俎代庖。事實上，只有在農民真正獲得民主自治的憲法權利之后，他們才能“信任”中央和地方政府的政策將尊重并反映他們的基本利益。理論和實踐都表明，自上而下的中央集權控制模式存在著種種局限性，中央上收財權并不能從根本上解決地方濫用權力的問題。

本文借鑒美國聯邦憲政的相關經驗，論證中央和地方關系法治化的必要性。從1789年建國至今，美國的聯邦(中央)和各州(地方)的關系不斷出現問題。正如戴西指出[2]，聯邦體制設定了地方和中央在憲法面前的平等地位，因而中央和地方之間的法律沖突不能簡單地依靠中央的行政命令，而必須通過法治的途徑加以解決。通過分析目前中央和地方關系中存在的種種不合理現象，本文闡述了地方民主和法治對于解決地方問題的重要性，并呼吁中國必須完成思維方式的轉變，從傳統的中央立法與行政控制模式轉向權利保障和司法控制模式，從而將國家憲法和法律為農民保障的權利落到實處。

二、“美國銀行案”--為什么公民信任政府征稅？

稅，看上去也許是并不起眼甚至是頗為枯燥的細節問題，但它卻關系到每個人切身利益。幾乎在所有發達國家，稅法是一門在所有法律中最繁雜的學科，光是各種各樣的稅法條文就足以“汗牛充棟”。但是這些沉重的稅典并不能淹沒稅的本源。在歷史上，稅是觸發民主憲政的導火線。無論是1215年的《大憲章》還是1776年開始的獨立革命，都和稅有著不解之緣[3]。英國議會民主正是在和國王爭奪征稅權的過程中發展起來的，而“無代表則不納稅”(notaxationwithoutrepresentation)則準確表達了美國獨立革命者(也是稍后的立憲者)對民主自治的追求。可以說，人民對稅的控制就是現代民主的代名詞。

早在1819年的經典案例--“美國銀行案”[4]，美國聯邦最高法院首法官馬歇爾首次從征稅問題出發確立了聯邦主義的民主政治制衡原則。通過闡述“信任”這個概念，馬歇爾令人信服地論證民主選舉是州的選民“信任”州政府對其行使征稅權的制度保證，而既然美國的聯邦政府對州缺乏直接控制，聯邦不能信任州政府對其開設的銀行分支征稅，因而州政府針對聯邦的征稅行為因違憲而無效。根據理性主義法治邏輯，只有在存在民主控制的制度環境下，征稅權才能受到信任；缺乏民主控制，信任就不存在，人民也就無法防止政府的橫征暴斂。馬歇爾的邏輯不僅仍然適用于今天的美國，而且也對憲政國家的中央和地方關系具有普遍的啟迪意義。

1.案件的緣由

在美國聯邦憲法頒布后第三十個年頭，出現了一個和“馬伯里訴麥迪遜”同樣重要的經典判例--“美國銀行案”[5]。這個判例也起源于稅，但是它涉及到一個比一般民主更深的層面--聯邦與各州的權力關系。人們通常將這個案例解讀為一個聯邦主義--或更準確地說，聯邦黨人(Federalist)--決定，因為首法官馬歇爾(C.J.Marshall)寬泛解釋了聯邦憲法第一條第八款中有關“必要與合適”權力的彈性條款，判決聯邦政府有權通過立法建立“美國銀行”，且各州不得通過對銀行征稅阻礙其運作[6]。然而，也正是在這項判決中，馬歇爾法官首次系統闡述了民主政治制衡原則。

案件的起因是簡單的[7]。為了對付1812年英軍入侵所帶來的困窘，國會再次建立了合眾國銀行，以便聯邦政府可以通過自己(而不是各州開辦或特許)的銀行直接支付債務。但有幾個州對聯邦銀行表現出強烈的敵意，其中馬里蘭州對所有外來銀行(其實只有聯邦銀行一家)及其分支征收很高的稅。在聯邦銀行的地方分支拒絕交稅之后，雙方就銀行本身以及州的征稅措施的合憲性產生了爭議。根據美國立憲者的一般理解，為了防止聯邦通過“專橫”的法律侵犯地方自治和個人權利，聯邦憲法確立了聯邦有限原則，因而聯邦法律必須具備憲法授權。美國憲法固然沒有提到“銀行”，但聯邦最高法院并不認為這給聯邦銀行的合憲性構成根本挑戰。馬歇爾大法官的法院判決寬松解釋了為聯邦授權的憲法第一條第八款中的“必要”一詞，認為這里的“必要”只是指建立銀行對于實現合憲的目的是有用、適當或合理的(而不是州政府所主張的必不可少)[8]，而聯邦銀行顯然能為聯邦行使借貸、還債、征稅等憲法授予的權力提供極大便利。因此，聯邦銀行是一個合憲的存在。

既然如此，州是否能對聯邦銀行征稅呢？馬歇爾的回答可能有點令人驚訝：絕對不能！這涉及到美國憲法另一條同樣基本的原則--聯邦最高(federalsupremacy)原則。聯邦憲法第六條規定：“本憲法以及根據其所制訂的合眾國法律？是國家的最高法律；不論任何州的憲法或法律是否與之相抵觸，各州法官均受之約束。”因此，如果聯邦銀行是聯邦法律授權成立的產物，而聯邦法律在效力上高于任何以州法為基礎的措施，那么銀行的運行就不能受到州的阻礙。當然，聯邦最高原則不是無條件的，因為第六條同時也隱含著聯邦有限原則：只有“根據”憲法制定的聯邦法律才是“國家的最高法律”，并約束各州的法官[9]；聯邦立法措施如果超越了憲法權限，則當然沒有法律約束力，因而地方措施是否與之相抵觸成了無關緊要的事情。然而，如果聯邦銀行的合憲性受到了法院的肯定，那么州或地方措施就不能與之相沖突。事實上，在防止聯邦“專橫”之后，法院盡可以放心地保證聯邦法律實現其效力--聯邦銀行的有效運行。

于是，問題的焦點在于州對聯邦銀行的征稅是否構成憲法所禁止的“抵觸”或沖突，而馬歇爾的聯邦主義思維注定他的結論是肯定的。且不說本案中馬里蘭州對聯邦銀行的征稅確實高得令人難以接受，即使正常的征稅也將構成“抵觸”，因為一旦允許各州對聯邦征稅，那么沒有什么能阻止它們濫用這項權力來阻礙聯邦事業(譬如銀行)的運行：“各州可能以摧毀銀行的方式行使其征稅權，乃是如此顯然以至不可否認”；“征稅權包含著摧毀權，而摧毀性權力將挫敗創制權，并使之無用；要授權一個政府去控制另一個被稱為最高政府的合憲措施，抵觸是明顯存在的。”[10]馬里蘭州現在可能只對聯邦銀行征收10%的稅，但它以后完全可能征收100%的稅，其它各州也會如法炮制，那樣聯邦銀行就無法生存下去了。因此，州可以通過征稅在效果上阻礙了它原來不得阻礙的合憲聯邦權力之運行。

2.“信任”的政治基礎

在論辯過程中，馬里蘭州曾試圖用“信任”(trust)這個概念去化解所有的潛在沖突：既然各個兄弟州都是聯邦的一部分，它們不至于像法院想象得那么“壞”，因而聯邦應該“信任”各州不會濫用自己的權力。馬歇爾沒有接受這種論點。在馬歇爾眼里，“信任”是一個悖論：如果不存在適當的制衡機制，也就是說你不得不依靠道德上的“信任”來保證某項權力不會被濫用，那么這種“信任”必然是靠不住的，這項權力也必然是不可信任的；只有具備制度上的制衡來保證這項權力不會被濫用--在這種情況下，你其實并不需要依靠這種信任，你才能“信任”這項權力不會受到濫用。換言之，“信任”只有在不怎么需要它的時候才顯得“可靠”，而在這種情況下，你所依靠的其實是制度的力量而不是空洞的信任。

馬歇爾的論證有意或無意地體現出法治國家的基本邏輯。在法治的語境下，任何人都是理性自私的，任何由人組成的機構也是如此。

難怪霍姆斯大法官后來在他的經典論文中宣稱，法是為了“壞人”而不是好人制定的[11]；好人--可以絕對“信任”的人--是不需要法去規制的，但這樣的人--如果存在的話--在現實中實在太少了，我們大多數人都或多或少需要法律約束我們不超越自己的行為界限。一般人是如此，政府--或更準確地說，行使政府權力的官員--又何嘗是例外？要“信任”他們，必須存在制度上的約束，否則“信任”必然會落空的。這是為什么馬歇爾不接受沒有制度基礎的“信任”。然而，一個在美國不爭的事實是，各州卻具有廣泛的征稅權。事實上，在美國的聯邦體制下，各州擁有比聯邦更為廣泛的征稅權，幾乎可以對州內的任何自然人或法人的任何來源的收入征稅[12]。為什么人們可以“信任”州政府對州內的這些實體征稅，而惟獨不能信任它對聯邦征稅？馬歇爾最后“點題”了：州的征稅權是否可以被“信任”，取決于它行使這項權力的對象--或更準確地說，取決于征稅權的對象對于行使征稅權的主體究竟掌握什么制度上的控制手段。“對濫用權力的僅有保障，乃是政府自身的結構。在征稅時，立法機構對其選民發生作用。這一般是防止橫征暴斂的充分保障”；“他們(選民)的信心是基于立法者的切身利益和選民對其代表的影響，以保護他們免遭這項權力的濫用。”[13]本州公民之所以“信任”州政府不會濫用對他們的征稅權，是因為他們有民主選舉作為最終的制度約束機制--因為所有征稅措施都必須通過地方議會的立法，而通過稅法的議員以及可能擁有提案權或否決權的州長或其它行政首腦都是民選產生的。設想現在有兩個候選人，一個要增稅，另一個要減稅，選民會選哪一個上臺是顯而易見的--誰會和自己的錢包“過不去”？托克維爾在《美國的民主》中指出，在民主社會里，老百姓的稅賦是很輕的(有時可能太輕了)[14]。民主社會沒有種種苛捐雜稅，其根源正在于此[15]。

當然，政府還是要征稅的，否則基本的公共服務就維持不下去了。但是納稅人之所以要維持這個政府，之所以要用自己的錢養活他們的政府，是因為他們需要政府為他們做事情。“天下沒有免費的午餐”，做好事必然有開銷，而這部分開銷自然只有政府的受益者--選民，也就是納稅者--來承擔。無論如何，既然這筆錢從納稅者中來，還是要回到納稅者中去，最后還是要由納稅者來決定到底交多少錢，以換取多少政府服務。因此，納稅者必須是選民，選民必須是納稅者，兩者必須是同一個實體；否則，權利和義務就發生了脫節，征稅權也就不那么可以“信任”了。

總之，只有通過地方民主，納稅者才多少可以“信任”他們的政府不濫用征稅權。然而，在州政府針對聯邦政府征稅的時候，情況卻發生了根本的變異。根據美國的聯邦主義制度設計，聯邦對州除了憲法上的權限規定之外沒有任何直接控制手段：聯邦既不能任免州官或議員，也不能強令州政府實施聯邦法律，而只能通過法院撤消違反憲法或合憲聯邦措施的州法規定。這就是為什么聯邦不能“信任”州政府對它征稅。事實上，在這種情況下，信任州政府對聯邦征稅就好比信任一個州的政府對另一個州的人民征稅一樣荒唐。馬歇爾反問道：“任何一州的人民是否會信任其它州人民的權力，去控制他們政府最不起眼的運作呢？我們知道他們不會。那么我們為何要認為，任何一州的人民應該把權力托付給其它州的人民，去控制他們政府最重要和有價值的運作呢？“[16]根據馬歇爾的邏輯，任何州的議會只能對其本州人民征稅，只有聯邦議會才能對全體聯邦人民征稅，因為”僅在合眾國的立法機構中，所有人民才得到代表。因此，只有合眾國的立法機構才能被人民授權去控制和所有人相關的措施，并獲得不會濫用這些權力的信任。“[17]

當然，州政府不能對聯邦征稅，并不必然表明聯邦也不能對州的有關機構征稅。但是聯邦之所以有權對州征稅，并不是因為它級別更高或權力更大，而是因為它的征稅行為受到憲法限制，以至不能任意濫用這項權力。聯邦憲法第一條第八款規定：“國會有權制訂并征收國民稅、關稅、進口稅和貨物稅，但所有關稅、進口稅和貨物稅應在合眾國范圍內全部統一”；第一條第九款進一步規定：聯邦政府“不得在貿易或歲入的任何調控上偏袒任何州。”因此，聯邦在征稅過程中不得歧視任何州，而平等原則迫使聯邦考慮并代表全國選民的普遍利益，因為如果聯邦稅賦水平過高，那么所有州的人民都將感受到同樣的負擔，最終通過聯邦民主政治過程(即國會選舉)修改相關法律規定。“所有州的人民創造了全民政府，并授予它以征稅的普遍權力。所有州的人民以及各州自身在國會中得到代表，并通過他們的代表行使這項權力。當全體人民對各州的特許機構征稅時，他們就是在對其選民征稅，并且這些稅務必須在全國范圍內一致。”[18]聯邦稅賦在全國范圍內的統一與平等最終保證，征稅的權力主體(聯邦政府)受到義務主體(全體聯邦人民)的有效控制；在這種情況下，權力和義務是統一和對等的--聯邦政府通過立法對聯邦人民進行征稅，聯邦人民則通過聯邦選舉控制聯邦立法機構(國會)的人選及其稅收政策。然而，這個邏輯反過來卻不一定成立[19]：

但是當一州對合眾國政府的運行征稅時，它所作用的機構就并非由其自身的選民所設立，而是被他們無權控制的全體人民所設立。征稅所影響的政府，乃是為了他們和其他人的共同利益而被他們自己和其它人所設立。我們必須區分整體對部分的行動和部分對整體的行動--即區分最高政府的法律和與之抵觸的次級政府的法律。

換言之，在保證代議機構的有效控制的前提下，聯邦政府可以對聯邦公民征稅，州政府可以對本州公民征稅，因為在這種情況下，代議制民主將征稅的權力和義務有效連接在一起；然而，如果一個州對聯邦或其它州進行征稅，那么權力和義務的鏈條就發生了斷裂，因為該州并不像聯邦征稅過程那樣受到類似的政治制衡。如果州對聯邦征稅，盡管州的公民也是聯邦公民的一部分，但該州從征稅中所得的收入和其公民在此過程中的付出是不成比例的，更何況在本案的情形中，馬里蘭州的公民對聯邦銀行征稅的付出即便存在，也是極為間接的。既然如此，馬里蘭州的公民有什么理由反對自己的政府對聯邦銀行征稅呢？事實上，對于理性自私的地方公民來說，這種自己不用付出代價的“從天上掉下的餡餅”的好事是多多益善。在這種情況下，州的民主政治制衡完全失去了作用，州政府的征稅因而也變得不可“信任”。這同時表明聯邦法院應該不失時機地進行司法干預，保證地方政府在憲法所規定的范圍內行使權力[20]。馬歇爾及時履行了自己的職責，有效制止了地方政府的越權行為。

最后值得指出的是，馬歇爾的邏輯其實并不絕對排除州對聯邦機構征稅。如果州政府對本州內所有公職機構或甚至對州內的所有職業人同樣征稅，那么州內的聯邦機構及其工作人員未必能免稅。事實上，國會的相關法案已經授權各州對在當地工作的聯邦雇員征收所得稅。因此，在1999年的案例中，聯邦法官挑戰杰弗遜縣對縣內工作的人征收職業稅[21]。聯邦最高法院的多數意見駁回了這一挑戰，指出州的這一措施不是針對聯邦政府的“調控”(regulation)，而只是一般的“創收”(proprietary)手段。但筆者認為，該案的關鍵在于縣政府的有關規定明確禁止歧視，因而和“美國銀行案”存在著實質性區別--在后者，馬里蘭州對所有沒有經過州政府許可的銀行征稅，而實際上只有聯邦銀行一家適用這個規定；假如馬里蘭對本州所有銀行都征收同樣的稅，那么法院或許會作出不同的判決，因為在這種情況下，聯邦可以在某種程度上依賴當地銀行對地方政治過程的影響來保護自己[22]。由于杰弗遜縣的稅收規定確實是對所有人平等適用的，因而地方政治過程產生某種“外溢”(overflow)效應，為不直接參與當地政治的聯邦工作人員提供了間接保護。因此，關鍵仍然在于民主政治控制是否存在并對征稅行為發揮有效控制。

三、民主責任制與稅的理性

“美國銀行案”的啟示是普遍和深遠的。通過這個判例，馬歇爾首次從征稅問題出發確立了聯邦主義民主原則。這項原則的立足點不是制度之外的“信任”，而是理性自私的人性基礎及其所要求的民主自治。在某種意義上，“美國銀行案”是“無代表則不納稅”的英美民主傳統之延續，而代議制是征稅理性的制度保障。馬歇爾將聯邦主義和民主責任制(accountability)緊密聯系在一起，從而使其論點獲得了不朽的生命力。直到今天，美國聯邦主義憲政基本上仍然是在這個判例所建立的軌道上運行著。因為“美國銀行案”將立論建立在普遍的人性基礎之上，它的判決邏輯不僅適用于美國，而且同樣也適用于包括中國在內的其它國家。

“美國銀行案”有助于我們理清自己的權力和義務以及中央和地方關系。作為理性自私的個體，我們花自己的錢總是精打細算，而花別人的錢則未必如此，除非我們的消費決定和行為受到某種制度上的約束[23]。對于政府的征稅行為，制度約束尤其重要，因為政府征稅是強制性的，且決定征稅的立法或行政官員和廣大百姓之間并不存在足以產生“信任”的感情或關系等私人因素。在這種情況下，我們只有讓征稅對象控制征稅決定者的命運，才能保證后者不會為所欲為，征稅行為才得以自動節制。這是為什么馬歇爾認為民主代議制“一般是防止橫征暴斂的充分保障”。民主責任制的效果在于迫使政府為納稅人考慮，并使其征稅決定最終獲得納稅人的同意，從而恢復征稅的理性。如果沒有民主責任制作為制度保障，如果政府在征稅決定過程中不能受到選民的有效約束，那么權力和義務就不再對等了；在這種情況下，政府在本質上是在花“別人的錢”，理性的征稅行為就無從談起，“輕徭薄役”只是一相情愿的空想或少數統治者的恩賜。在歷史上，中國農民的負擔之所以和其收入相比如此沉重，其根本原因在于農民并不最終決定自己的稅賦[24]。

民主責任制原則同樣也適用于政府和政府之間的稅權關系。如果超越了特定轄區，民主政治制衡就不再發揮作用。北京人顯然不能信任上海政府對他們征稅，然后將稅款花在上海的公共事業上。這初聽起來就有悖常理，因為北京和上海沒有任何直接關系，但之所以如此荒謬，其真正的原因是在于北京人對上海市政府(包括人大等政府機構)沒有任何控制。北京人可以將稅錢交給北京政府，因為后者為北京人做事，北京人決定自己的政府應該為自己做多少事、花多少錢，但北京人將錢給了上海政府，上海人肯定會一反精打細算的常態，大手大腳地浪費北京人的錢！沒有民主制衡機制，就談不上“信任”。同理類推，上海人同樣不能信任北京市政府對他們征稅；北京人也不能信任不是由他們選舉產生的北京市政府對他們征稅，上海人也不能信任不是由他們選舉產生的上海市政府對他們征稅；全體中國公民不能信任不是由選舉產生的中央政府對他們征稅--就如同他們不能信任美國政府對他們征稅一樣。沒有選舉，就沒有控制，因而也就沒有“信任”。這就是“美國銀行案”的基本邏輯。

根據同樣的推理，“美國銀行案”判決地方政府一般不能對中央征稅。事實上，不僅中央不能信任地方，地方也不能完全信任中央。如果沒有憲法保護，試想中央政府決定黑龍江必須比其它省份交納比例更高的稅，黑龍江有什么辦法保證中央決定不構成濫用權力？固然，地方選民是全國選民的一部分，參與中央政府(全國人大)的選舉，但是他們和全國相比畢竟是少數，難以防止全國其它地區的多數人對他們進行歧視。如果國家的稅收分配政策是由全國人大決定的[25]，而代表黑龍江利益的人大代表人數只占整個人大的少數(否則就違反了憲法平等原則)，那么黑龍江就難以保護他們作為國家納稅者所享有的平等權利；他們既不能通過人大的民主程序--因為他們的代表只是少數，也不能“信任”其它“兄弟”省份的同情或正義感--因為這些省份很可能正是黑龍江納稅的受益者。因此，如果沒有憲法制度保障，那么黑龍江(或其它任何省份)除了結果難以預料的政治交易之外，沒有什么辦法保證自己在全國性征稅過程中不受歧視。然而，如果憲法明確禁止稅收上的歧視，那么結果就不同了。中央政府不得對黑龍江或任何地方實行歧視性的稅收政策，其所采用的稅率在全國范圍內一律平等。在這種情況下，黑龍江人可以放心了，因為如果中央征稅太重的話，那么反對中央賦稅的將不只是黑龍江一個地方，而是全國各地。這樣，黑龍江的人大代表就能找到許多其它省份的盟友，從而構成全國人大的多數，進而通過法律減輕過于繁重的國家稅賦。只有在保障地區平等之后，中央才可以對地方機構征稅，因為平等原則使得中央能在某種程度上代表地方利益；如果這種稅收太重了，那么它所影響的一般不是個別地區，而是許多地區都感受到類似的影響，而這種普遍影響能通過全國范圍內的民主程序迫使國家政策作出適當調整[26]。

因此，作為一般規則，中央政府根據國家需要直接在全國范圍內征稅，或至多在遵循平等原則的前提下對地方機構征稅，并受制于全國民主政治過程的約束；地方政府根據地方需要針對本地選民征稅，并受制于當地民主政治過程的約束。兩者之間不應相互侵犯或干涉，否則就可能打破民主責任制所建立的權力和義務的對等關系。尤其重要的是，既然地方征稅的權力最終應該掌握在地方選民手中，地方稅在本質上屬于地方事務。地方政府也許應該增稅，為當地人民做更多的好事，但這得取決于當地選民根據切身需要權衡成本利益之后所作出的選擇。究竟愿意交納多數稅(或費)換取多少政府服務，是一個不折不扣的“地方性”問題，不應該受到中央政府的干預。在這個意義上，中央干預將不僅是多余的，而且也是“專橫”的：如果當地農民不愿意交納農業稅，他們完全可以自己取消，而用不著中央操心；而如果當地農民真的愿意交納“農業稅”，中央又有何必要強行取消呢？！