土地租賃制度研究論文

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論文摘要

國有土地有償使用方式包括國有土地使用權出讓、國有土地租賃、國有土地使用者作價出資或者入股。《國土資源部規范國有土地租賃若干意見》將國有土地租賃列為出讓的補充方式，對租賃用地方式的地位做出了限制。相關法規、政策也對國有土地租賃和出租做出了一些限制性規定。隨著土地市場逐步發育完善，租賃用地方式的優勢日趨凸顯，越來越受到供用地雙方的歡迎。同時，也對土地二級市場起到了有益的牽帶作用。本文從國有土地租賃管理工作的實踐出發，探討了租賃制度的優勢，分析了工作中及相關法律上存在的一些問題，提出了解決這些問題的一些個人觀點，旨在大力推薦國有土地租賃使用方式，推進租賃有償用地制度。

關鍵詞：國有土地租賃國有土地出租土地租賃管理

一、我國土地使用權租賃制度的發展

1988年以前，我國《憲法》第10條第4款規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地”。1988年《憲法修正案》，將上述條款修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，從而為土地租賃制的實行解開了禁錮。同年，根據《憲法（修正案）》，對《土地管理法》作相應修改，將原《土地管理法》第2條第2款“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，并明確規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度”。1998年《土地管理法實施條例》第29條規定：“國有土地有償使用的方式包括國有土地使用權出讓、國有土地租賃和國有土地使用權作價出資或入股”，從而正式將土地租賃確定為國有土地使用權取得方式之一。

1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第28條規定：“土地使用權出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。”1992年《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第9條規定：“土地使用權出租，是指土地使用者將土地使用權單獨或者隨同地上建筑物、其他附著物租賃給他人使用，由他人向其支付租金的作為。

1999年8月1日，國土資源部《規范國有土地租賃若干意見》，對國有土地租賃問題作了較為全面的規定，從而為發展國有土地租賃有償使用制度奠定了基礎。

二、租賃用地方式的優勢性

國有土地租賃是從實踐中發展起來的一種新型的土地有償使用方式，解決了土地有償使用中的一些實際難題。其優越性主要表現在以下幾個方面：

（一）減輕企業壓力。新的《土地管理法》實施后，《劃撥用地目錄》列舉之外的絕大多數企業已不再能夠享受原劃撥土地使用權，必須實行國有土地有償使用。即使是按照原國家土地管理局《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第八條所規定的幾種兼并、合并、改造、改組企業，保留劃撥土地使用權的期限也不超過五年。巨額的土地出讓金增加了企業經營成本，大大加重了企業負擔，特別是受歷史原因影響，盲目多占地、占好地的企業，更是無力承擔土地出讓金。國有土地租賃實現了土地使用權在期限上的零星出讓，不要求一次性支付全額租金（出讓金），將租金化整為零，由承租人逐年繳納，緩解了國有土地使用權出讓時一次性支付出讓金的困難，給單位經營活動提供了便利，使土地使用者有更多的資金投入生產經營，增加市場競爭力，例如國內最大的彩玻生產企業——安陽彩玻公司，企業占地近2000畝，按規定應在企業改制時補交出讓金4個多億。由于實行了租賃用地，在按照改制優惠政策照顧后，每年僅需向國家繳納400萬元租金。彩玻公司利用騰出的資金，投入技術改造和項目擴建，短短幾年內發展成國內最大、世界第三的彩玻生產廠家，新增加的經營利潤相當于每年所繳納租金的數十倍。

（二）增加財政積累。國有土地租賃為政府進行城鎮建設和土地開發開辟了一條長期的、穩定的資金渠道。保證了國有土地所有者源源不斷地獲得地租收入投入城市建設和土地開發。安陽市政府利用國有土地租賃收益返還資金，順利完成了老城區改造和城市道路基礎設施建設，解決了幾十年來因資金短缺長期擱置的城市基本建設問題，使市容市貌發生了根本改變。安排了一批土地開發和整理項目，增加了耕地面積和建設用地儲量。

（三）土地保值增值。新征土地的出讓金僅包含征地費用、國家土地收益等部分，既使是熟地出（轉）讓，在進行地價評估時，也受客觀條件限制，對地價增值率估計比較保守。一旦土地被出讓，那么政府所獲取的土地收益就會在一定年期內被固定下來。實際上，由于土地資源的稀缺性等特性，注定地價在以較快的速度遞增。地價的實際增長要高于土地出讓金因銀行利息帶來的增長。土地租金標準隨基準地價的調整而調整，順應了地價的增長，因此對國有土地有增值作用，避免因出讓帶來的批租租金幾十年不變導致國有土地收益變相流失。

（四）維護雙方權益。采取國有土地租賃方式，政府依法每年收取土地收益租金；土地使用者以國有土地租賃方式取得的國有土地使用權，依法可出租、轉讓、抵押。

（五）優化資源配置。由于歷史原因的影響，我國許多企業事單位用地都屬于無償劃撥使用，有相當數量的國有土地未得到充分利用。對于這些劃撥土地實行租賃制能促使用地單位節約利用土地，要么加強利用，要么把閑置的土地退還給國家，盤活了國有存量土地，抑制新用地單位多占地的欲望，還使那些征而不用等閑置浪費土地的單位和個人在分析利益得失后，對自己的用地精打細算，從而促進我國土地由粗放型向集約型轉變，切實做到了節約用地、合理用地，讓土地的價值得到最大體現。

（六）優化用地結構。土地使用者以租賃方式使用國有土地，需要向國家繳納租金。由于租金標準是基于基準地價制定的，不同地段的交通便利條件、商業繁華程度等因素帶來了租金高低的因地而異，用地單位不得不考量用地成本，在面積、位置的方面作出適合自身實際需要的用地選擇。因此，通過租賃制調節土地使用，可以優化土地使用結構。

（七）加快有償步伐。國有土地租賃有利于加快土地使用制度改革的進程，克服土地資源行政劃撥的單一所帶來的土地低效率利用等負面影響。為不屬于《劃撥用地目錄》范圍的原劃撥土地逐步納入有償使用提供了切實可行的方法。

（八）實現長期效益。國有土地租賃有利于實現土地的長期效益，減少出讓土地會出現“寅吃卯糧”現象。土地出讓，實際上是現任政府在花后任政府的錢，這種現象無形中阻礙了社會經濟的可持續發展。而土地租賃制則避免了這一嚴重后果，可以確保城市財政有源源不斷的資金用于城市建設和土地開發。

（九）提供用地便利。國有土地租賃滿足了不需要長時期使用土地的單位、個人和中小投資者的需要。出讓土地的期限較長，對于一些短期和臨時的用地者來說，出讓方式很不舒適，將增加他們不必要的支出。

（十）操作簡便靈活。國有土地租賃操作簡便，靈活。更適合我國現階段的國情。

三、國有土地租賃管理工作中遇到的問題

（一）個別部門不嚴格依法行政，嚴重影響到國有土地租賃工作的順利進展，致使國有土地租賃收益不能足額及時收繳入庫，大量土地資產流失；

（二）個別土地管理人員業務素質不高，對土地法律法規學習不透，不能很好地解釋收取土地租金的政策依據，造成用地單位不理解甚至誤解，使處于起步之初的國有土地收益征收工作被認為是亂收費，加上受長期以來的劃撥供地方式影響，推進國有土地租賃制度的阻力較大；

（三）少數工作人員執法態度不端正，方式不妥當，方法不靈活，造成群眾反感，不配合租賃管理工作；

（四）少數群眾鑒于自己的經濟利益，盡管明白政策，仍然不愿繳納，甚至煽動一些不懂法律、法規和政策的人上訪鬧事；

（五）有關法律、法規不健全，使國有土地租賃工作缺乏全面的法律依據。

我國雖然已經相繼頒布了一系列相關法律和行政法規，但對國有土地有償使用規定得過于原則，對國有土地租賃僅規定為土地有償使用的一種方式，缺乏具體的可操作性。例如我市的城鄉結合部，不少居民的住宅用地是集體土地，這些土地雖已在城市建成區，但市政府對其尚未征為國有土地，有些居民擅自開設店鋪或出租房屋，以牟其利。按照法律規定集體土地不能直接進入市場，所以管之無章可循，不管又勢必影響國有土地市場發育，造成國有土地資產的流失。還有工商部門出租市場攤位，商業部門向職工出租本單位的柜臺等等，這些要不要納入國有土地租賃的范圍？另外，按照法律規定納入國有土地租賃范圍的國有土地，其使用者拒絕繳納土地租金，對其應采取什么措施？怎樣對其處罰？由于相關法律、法規未明確規定，所以國土資源管理部門無法可依。因此對一些未辦理任何手續就非法出租，任你踏破門檻、磨破嘴皮仍不繳納的“釘子戶”，執行起來就特別困難。

四、解決問題的辦法

貫徹執行新《土地管理法》，依法實行國有土地租賃，是土地使用制度的一項重大改革。為了搞好國有土地租賃工作，我們除了建立機構、建章立制；提高認識、強化素質；摸清底數、全面開展；依法行政、嚴格執法以外，主要采取多種形式進行廣泛宣傳，增強全民國有土地資產意識。

只有增強全民國有土地資產意識，才能順利地推行國有土地租賃制度，才能有效地控制存量土地盲目入市，防止國有土地資產流失。因此，我們應該以增強全民國有土地資產意識為突破口，大力開展國有土地資產宣傳教育，促進了國有土地租賃工作的順利開展。

（一）增強各級領導的國有土地資產意識是搞好國有土地租賃工作的保障。

“國有土地是不是政府的資產”和“國有土地是不是政府永不枯竭的財源”是各級政府要認識的一個重點，也是開展國有土地租賃工作的難點。為此，在開展國有土地租賃過程中，我們首先對全市土地私下交易現狀做了認真的調查分析，以詳實的資料說明全市每年流失國土資產3000多萬元。向上級部門提出開展“國有土地租賃、實行土地有償使用”的必要性和緊迫性。二是將國家、省、市有關國有土地資產管理方面的法律、法規、文件等匯編成冊，贈送有關領導及用地單位，使他們認識到實行國有土地租賃是有法可依、有章可循的。三是建議市委、市政府從依法行政、為民辦事的高度出發，把推行國有土地租賃制度作為一項重要職責，盡快制定出臺規范性文件。由于市委、市政府高度重視，1999年下半年，《安陽市國有土地租賃管理辦法》（市政府〔1999〕3號令）出臺，安陽市國有土地租賃工作走上了規范化軌道，走在了全省、全國的前列。

（二）增強土地使用者的國有土地資產意識是開展國有土地租賃工作的重點。

國有土地租賃收益，政府應不應該收取，向政府繳納年租金是不是增加企業和個人負擔？這是在開展國有土地租賃工作過程中，人們普遍關心的一個問題。為了解決這一問題，扭轉偏見，樹立國有土地資產意識，我們對全市企事業單位做了耐心細致的宣傳引導工作，讓他們知道單位的收益中有相當一部分是國有土地自身的產出。如安陽市生產資料公司，是計劃經濟時期重要的經濟部門，原來在全市最繁華的路段上辦公，公司領導看到土地使用權租賃經濟效益高，便將公司搬到他處，轉手將原辦公樓出租給個體戶，年出租收益高達十幾萬元。我們用事實喚起企事業單位領導人的國有土地資產意識，使他們深知土地在企業發展中的重要地位，明曉使用國有土地應向國家繳納土地所有權應得的那部分收益的道理。

對出租國有土地的個人，則重點做到了“兩算帳，一講清”。即：算國家對土地的投入和收益帳，算國有土地效益帳，講清實行國有土地租賃的重大意義。地處繁華商業路段居民馬某，將祖傳三間舊房28.12平方米，出租給別人經商，月租金2500元，全年租金30000元。如果在一些偏遠地段蓋上三間質量好的房屋出租，月租金能否達到2500元？答案是否定的。是什么因素在起作用？很明顯是承載房屋的土地。正是多少年來國家對城市的投資沉淀于城市土地之上，使之成為“黃金地段”，才有了今天超常的資產價值。我們在給群眾宣傳市政府3號令時，將身邊的典型事例作深入剖析，使土地使用者明白是政府投資后才使市區內國有土地增值，給國家繳納土地收益是合情合理的，更是國有土地使用者應盡的義務。相反如果不出租或不改變土地用途，而是自己居住，就不用繳納土地租金。負責商業地段租賃管理的同志在開展國有土地租賃工作過程中，認真細致地給群眾算土地收益帳。通過算帳，土地租賃者深感沾了土地的光，掙了土地的錢，給國家繳納土地租金是應該的。由于注重了耐心說服教育，使得這一塊的國有土地租賃工作進展順利。

（三）增強土地管理工作人員的國有土地資產意識，充分調動其工作積極性。

由于安陽市國有土地租賃工作開展較早，地產市場非常活躍，城區國有土地管理工作量大，為了把國有土地資產管理到位，順利地開展國有土地租賃工作，除了爭取上級領導的支持外，還重點對土地管理工作人員進行了國有土地資產教育，教育工作人員要充分認識到實行國有土地租賃、全面開展國有土地有償使用是落實基本國策、適應社會主義市場經濟體制的需要，并且有利于權屬管理，有利于社會安定團結，有利于抑制社會分配不公，有利于合理配置國有土地資源，提高土地利用率。也是變國土資源部門過去單一管理土地資源為資源與資產并重管理的需要。搞好國有土地租賃工作責無旁貸、義不容辭。我們還對工作人員進行了服務宗旨和無私奉獻的教育，增強了管理好國有土地資產、規范國有土地租賃管理的信心和決心。

五、對國有土地租賃管理工作起推動作用的重要因素

（一）建立健全土地管理法律、法規，保障國有土地租賃工作有法可依，有章可循。

目前，國家有關國有土地租賃的法律、法規缺乏可操作性，且地方配套法規尚未出臺，致使國有土地租賃工作開展起來很艱難。當涉及到國有土地租賃工作的案件需要人民法院支持或執行時，往往被認為法律依據不充分。因此，需要國家、省盡快出臺操作性比較強的有關實行國有土地租賃的法律、法規，確保國有土地資產不再流失。

（二）建立各職能部門協作管理的機制，加大國有土地租賃監管執法力度。

在政府的統一領導下，建立各職能部門協作管理的機制，各職能部門互相學習相關部門的法律、法規，經常互通情況，形成聯動機制，及時發現問題，及時處理。例如，將租賃用地全額繳納租金作為新開辦經營單位到工商行政管理部門領取營業執照或經營單位營業執照年檢的前置條件、限制未按規定與政府簽定土地租賃協議或欠繳租金的租賃用地單位參加土地交易等。

（三）建立較為科學的地價－－地租體系，使土地租金標準趨向合理。

土地租金標準是國有土地租賃工作的核心。標準過高，土地使用者難以承受；標準過低，不僅不利于土地的集約利用，還會造成國有土地資產的流失，達不到有償使用的目的。因此，土地租金標準要遵循因地制宜、實事求是的原則，對現有存量土地，要實行“低租起步、大面積入軌、逐步到位“的方法，努力做到租金標準科學合理。

六、國有土地使用權出租有關法律問題

國有土地使用權出租屬于土地二級市場交易行為，按照土地使用權初始取得方式分類，主要包括以下幾種：以土地租賃方式取得的土地使用權出租（下稱租賃土地使用權的出租）、以出讓方式取得的土地使用權出租（下稱出讓土地使用權的出租）、以劃撥方式取得的土地使用權的出租（下稱劃撥土地使用權的出租）。

《規范國有土地租賃若干意見》第六條對租賃土地使用權的出租作了相關規定：“國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權。承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。”如前所述，該條款將以租賃方式取得的土地使用權的出租稱為承租土地使用權轉租，嚴格講是不對的，因為本次出租是對以土地租賃方式初始取得土地使用權的第一次出租。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第28條則對出讓土地使用權的出租作了有關規定：“土地使用權出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得出租。”

上述法律政策對租賃土地使用權的出租和出讓土地使用權的出租，皆規定了以下同樣的限制條件：必須按出讓合同或租賃合同完成開發投資。不過，租賃土地使用權的出租在滿足支付土地租金和完成開發建設的條件之后，還必須經土地行政主管部門同意或合乎租賃合同約定（指在土地租賃合同中約定允許出租或禁止出租或出租須經出租人同意），而關于出讓土地使用權的出租并無類似的明文規定。本人認為，上述租賃土地使用權出租須經土地行政主管部門之“同意”，應理解為對是否已經繳納土地租金和完成開發建設條件的審查和監督，除此之外，土地行政主管部門不應以任何理由做出不同意出租的決定，否則將出現權利濫用等人為因素而阻礙租賃交易市場的發展。

從國家有關規定看，我國對國有土地使用權出租的限制條件與國有土地使用權轉讓的限制條件是一致的，即必須按出讓合同或租賃合同完成開發投資。實際上，在土地使用權出租中，“承租人不是對出租人現有的租賃物加以占有和使用，而需要繼續投資完成土地的開發、利用，而一般的財產租賃，承租人不必投資對租賃物加以改造”。在土地使用權出租中，并不發生土地使用權的權屬轉移，出租人作為土地使用權權屬登記人，仍應負擔交納原相應土地稅費的義務，而且承租人取得承租權后必須受原出讓合同、租賃合同中對土地開發、用途等方面的限制，上述因素都將大大減少土地使用權出租的投機性。因此，本人認為，不宜將土地使用權的出租等同于土地使用權的轉讓而給予過多限制。

鼓勵國有土地租賃和出租，放寬限制性條件，是土地市場發展的政策需要，是當前土地市場蓬勃健康發展的強勁推動力，也必然會給土地一、二級市場帶來生機和活力。

參考文獻

1、《土地租賃法律制度研究》2004年8月第一版（中國人民大學出版社）李延榮著

2、《土地租賃權性質研究》2004年5月第二版（中國人民大學出版社）蔣成華著

3、《中國土地權利法制建設》2002年6月第三版（中國政法大學出版社）王衛國、王廣華著

4、《民法學》2000年1月第一版（中國政法大學出版社）江平主編

5、《民法》2000年9月第一版（北京大學出版社）魏振瀛主編