談政策審計研究成果及局限

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[摘要]我國審計工作者從績效審計、宏觀經濟管理、經濟責任審計、專項審計調查、政策運行等角度對政策審計進行了具有中國特色的探索。同時，我國政策審計研究又有著明顯的局限。

[關鍵詞]政策審計研究成果局限

《審計署2006至2010年審計工作發展規劃》指出，充分發揮審計監督的作用，注重從政策措施以及體制、機制、制度層面發現問題并提出審計意見和建議。改革開放30年來，我國政策審計研究成果豐碩，但任重道遠，面臨嚴峻挑戰。

一、我國政策審計研究成果

20世紀80年代以來，我國審計工作者，從績效審計、宏觀經濟管理、經濟責任審計、專項審計調查、政策運行等角度對政策審計進行了具有中國特色的探索，取得了豐碩的研究成果。

1.從績效審計角度進行的政策審計研究

竹德操等（1997）認為，國家宏觀財政活動有效性審查是通過對財政政策應用對國家經濟運行情況的調查和分析，考察國家財政活動對經濟運行的影響程度和績效水平，發現國家財政政策對經濟運行的不利因素，提出改善建議，提高國家財政活動的績效水平。

我國臺灣中央研究院歐美研究所學者曹俊漢2000年12月發表《邁向評估審計的新紀元：美國會計總署結構與功能的研究》一文，從政治、法律、經濟等諸多角度，比較全面地介紹和研究了美國政策績效審計的發展歷史，為我國政策績效審計研究提供了豐富的史料。

邢俊芳、陳華、鄒傳華等的《最新國外績效審計》（2001），審計署外事司的《國外效益審計簡介》（2003），鮑國明的《國外績效審計方法與案例》（2004），邢俊芳、陳華、鄒傳華的《最新國外效益審計》（2004）以及羅美富、李季澤、章軻的《英國績效審計》（2005）等著作對介紹國外先進的審計理論和實務，加深我國審計工作者對政策審計的理解，推動我國政策審計開展，起到了積極作用。

邢俊芳的《效益審計中國模式探索》（2005）、彭華章等的《政府效益審計論》（2006）等著作，不同程度地探討了我國政策審計的模式和方法。

2007年4月，劉家義等在其著作《公共支出績效審計研究》中指出，對體制、制度、政策層面的績效審計必須滿足揭露問題、促進管理、推動改革、規范秩序、提高績效的要求。

2.從宏觀經濟管理角度進行的政策審計研究

上海市審計學會課題組（2002），呂培儉、羅進新（2005），張文祥、王羚、馬緒忠（2006），姚愛然（2006），審計署駐京津冀特派員辦事處課題組（2006），劉力云（2007）等發表文章認為，國家審計在宏觀經濟管理中的職能作用包括：對宏觀管理政策的執行情況進行反饋和后評估；促進提高整體經濟效益；對宏觀經濟管理及時提供預警信息。國家審計的本質特征決定了國家審計可以成為政府宏觀調控行為的決策信息提供者和政策效益的監督者。國家審計優化政府宏觀調控行為的路徑包括兩個方面：一是加強信息工作，為政府宏觀調控行為決策提供事前的真實、完整、可靠的信息；二是提高監督的層次，構建提高政府宏觀調控行為效益的事后監督機制。

3.從經濟責任審計角度進行的政策審計研究

2004年5月由中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、監察部、人事部及審計署等五部委組成的經濟責任審計工作聯席會議辦公室編寫的《領導干部經濟責任審計知識問答》一書，將黨政領導干部任期經濟責任審計的重點內容確定為：貫徹執行國家重要經濟政策情況；重大經濟政策和重大經濟事項的程序和效果等。

中央《關于2007年經濟責任審計工作的指導意見》指出，經濟責任審計工作應重點關注以下問題：國家環保政策的貫徹執行情況，環保資金的投入使用情況，重大環境污染事故的成因、處理及責任追究情況等；國家土地政策落實情況、土地出讓金的管理使用情況、土地批租和轉讓過程中有無發生重大違紀違規問題等。

吉林省審計廳袁玉岫、沐云（2005），湖北省審計學會、湖北省審計廳經濟責任審計處（2006）等提出，黨政領導干部經濟責任審計要突出重大經濟事項決策程序和效果審計，促進領導干部提高決策能力；加強經濟管理的合法性與效益性審計，促進領導干部提高依法管理的水平和能力。

武漢大學劉穎斐、余玉苗（2007）認為，黨政領導干部經濟責任審計主要是考查領導干部貫徹落實中央經濟政策和省、市、縣重大經濟決策及地方出臺的經濟法規情況。

4.從專項審計調查角度進行的政策審計研究

天津市審計局課題組（2006）在《關于開展專項審計調查的分析與思考》一文中，將專項審計調查分為以單位為載體、以項目為載體、以資金為載體和以政策為載體等四種類型。以政策為載體的專項審計調查就是對政策執行情況或健全程度開展的調查。實證研究顯示，2001至2004年以政策為載體的審計調查項目數占全部專項審計調查項目數的17.2%。審計署審計科研所《審計機關專項審計調查研究》課題組（2007）發表文章認為，專項審計調查在一定范圍內展開調查，其具體目標是監督評價國家政策法規執行情況和重大決策的落實情況，更有利于發揮審計監督的建設性功能，在更高層次上發揮審計為宏觀決策服務的作用。專項審計調查不僅關注效益問題，而且關注被調查事項的決策、管理、制度等方面的問題。

5.從政策運行角度進行政策審計研究

審計署審計科研所崔孟修（2007）發表文章《政府審計的新領域：政策評估》認為，政策評估是政策過程的一個重要環節。審計機關進行的政策評估應是在政策開始執行之后，對政策執行過程和執行效果的評估。常規審計通常以既定的政策目標為前提，只關注政策的執行情況和目標的實現程度，并不質疑政策目標本身，而政策評估有時需要對政策目標本身提出質疑。

《中國審計學會2005至2009年審計理論研究規劃》將“審計機關開展政策評估的探索”作為審計理論研究的一個重要內容。中國審計學會副會長、審計署科研所所長劉英來（2007）認為，以效益審計、效能評價和政策評估為主，可能是我們審計工作發展較高水平的標志。

二、目前我國政策審計研究的局限

可以看到，我國政策審計尚未形成系統、完整的理論框架和規范的操作指南。不同角度的政策審計研究，雖然體現了研究的多樣性，但同時也暴露了政策審計研究的局限，表現為：

1.從績效審計的角度進行政策審計研究，是將政策、項目、組織、活動等混合為一體進行的研究

最高審計機關國際組織(INTOSAI)將績效審計的對象定義為“政策”、“項目”、“組織”和“管理”。政策居于項目、組織、活動之上,它既是后三者發生和發展的根本動力,又是后三者的最終歸宿的。目前的績效審計研究并沒有突出政策審計的這一重要性。

2.從宏觀經濟管理的角度開展政策審計研究，使政策審計研究陷入了管理研究的“泥沼”

審計應獨立于具體的管理之外。政策審計應獨立于宏觀經濟管理，它不應是宏觀經濟管理的具體工具，也不應是宏觀調控的“提鞋人”，而應成為宏觀管理和調控的監督者。

3.從經濟責任審計的角度進行政策審計研究,僅僅是以某某領導人在位時的政策制定、執行等為研究對象,忽略了政策的一貫性

經濟責任審計，容易將持續性的各項政策及其效果評價因領導人的更替而結束，從而不利于國家方針政策的貫徹執行和監督，不利于審計部門在較高層次上體現其監督職能。

4.從專項審計調查的角度開展政策審計研究，容易使政策審計研究誤入調查研究的陷阱

畢竟，專項審計調查是一種調查活動，僅僅是由審計部門或以審計部門為主開展的一種調查。從嚴謹性和權威性等方面來看，專項審計調查無法與政策審計同日而語。

5.從政策運行的角度進行政策審計研究，是將政策審計完全置于政策運行的過程之中，將政策審計作為政策監控的一個環節

在政策中研究政策審計，使政策審計研究局限在了被審計對象之上，削弱了政策審計的超然獨立性，不利于政策審計獨立體系的構建。

參考文獻：

[1]審計署科研所:《中國審計研究報告2006》.北京:中國時代經濟出版社，2007

[2]劉家義等:《公共支出績效審計研究》.北京:中國時代經濟出版社，2007