鄉鎮政府非法生存對策研究論文

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內容提要：文章從鄉鎮政府財政收支缺口巨大、債務沉重、非法收入比重大、征收手段非法化等四個方面對當前鄉鎮政府非法生存的表現形態進行了描述，并從產生既得利益集團、出現過度的政治和行政強制行為、造成鄉鎮政府癱瘓狀態甚至成為農村社會最大的不穩定因素等四個方面闡述了鄉鎮政府非法生存的危害，文章還就解決這些問題提出了對策建議。

關鍵詞：鄉鎮政府非法生存危害對策

所謂鄉鎮政府的非法生存，是指鄉鎮政府的財政沒有足夠的合法來源，而不得不處于違法“尋租”的生存狀態。目前這種狀況愈演愈烈，在西部地區猶為突出，有危及基層政權之勢，必須引起高度重視，認真加以解決。

一、鄉鎮政府非法生存的表現形態

1、鄉鎮政府財政收支缺口巨大

俗話說：“有財才有政”，“一級政府，一級財政”，政府的生存和作用的發揮需要財政的支持，如果他的生存都存在問題，要想長期發揮正面積極的作用就非常困難了。

據測算，全國鄉級每年至少需要3700億才能維持合法的生存。（1）鄉鎮吃財政飯大約有1600萬人，這需1600億元左右。（2）約80萬個行政村，460萬個自然村，有村級干部、公共品維護員、軍烈屬、五保戶約1500萬人，這需600億元左右。（3）鄉鎮債務約2000億元，每年支付利息300億元左右。（4）全國有近5萬個鄉鎮，每個鄉有15個部門，平均每個部門年運轉3萬元，這需200多億元。（5）廣大農村地區公共品安排每年至少需要1000億元。這5筆總計需要3700億元，如果按7折算（考慮地域的不平衡），大約需要農村支付2590億元。而鄉鎮從農民身上合法征收400億，從工商稅收收入中分成的約250億元，每年的資源補償收入約100億元。收支相差1840億元。所有的支出都是剛性的。在這種情況下，鄉鎮只有非法“創收”才能維持生存。

2、鄉鎮政府債務沉重

據中國新聞網透露，全國鄉鎮財政負債保守估計也在2000億元至2200億元左右，平均每個鄉鎮400萬元左右，有的鄉鎮負債高達千萬元。以云南省為例，全省有鄉鎮1590個，建立鄉鎮財政機構的有1578個。2000年全省鄉鎮赤字4.8億元，隱性赤字為9.3億元，鄉鎮債務為38.2億元，平均鄉鎮負債331.4萬元(按1578個鄉鎮計算)。根據近年來的資料統計，云南省鄉鎮赤字與債務的特點是：(1)硬性赤字逐年擴大；(2)隱性赤字比硬性赤字大得多；(3)債務拖欠越來越嚴重。鄉鎮赤字與債務的構成是：向上級財政借入周轉金和上級財政的資金調度；向銀行貸款；向部門和個體私營老板借款。鄉鎮隱性赤字的資金來源，一部分是借貸和擠占公用經費，一部分因無資金來源采取掛賬欠付的辦法。債務資金主要用于基礎設施，如農田水利、鄉村公路、中小學校舍、“普六”、“普九”的教育工程及鄉鎮企業的建設；硬赤字主要用于人員工資及補貼、機構運轉、改善辦公條件等方面；隱性赤字主要反映在拖欠職工的醫療費、差旅費，拖欠單位的水電費、電話費、汽車燃料修理費、接待費、工程款等方面。

在鄉鎮債務中，中長期借款越來越多，而新借款又不斷產生。目前在法院執行難的案件中，鄉鎮負債占很大比重。甚至在有的地方，法院不受理鄉鎮負債的追討執行案件已約定俗成。因為大家知道，鄉鎮工資發放都很困難，還有什么資金還債，如果將鄉鎮政府職工工資強行拿去還債，既是杯水車薪，解決不了根本問題，又是極大的不穩定因素。但是，不執行又影響法院的公正形象和鄉鎮政府的群眾信任度，也是不穩定因素。

在農村稅費改革后，鄉鎮債務不但沒有減少，反而進一步加劇。從江蘇省鹽城市和南京市所轄鄉鎮的調查情況看，農村稅費改革后財力情況發生了明顯的變化。雖然隨著鄉鎮農業稅收任務的調增，預算內可用財力普遍增加，但由于取消了其他收費，鄉鎮總財力不同程度地減少。例如，鹽城市2000年鄉村兩級財政全口徑收入減少4.67億元。南京市鄉鎮總財力因稅費改革減少近1億元。由于鄉鎮政府不可能再通過收取其他費金來解決財政支出需要，造成鄉鎮財政缺口加大。特別是以前困難的鄉鎮，現在更加步履艱難。

3、鄉鎮政府收入來源非法比例增大

由于鄉鎮政府收支矛盾尖銳，債務沉重，因而想盡千方百計搞創收，收入來源非法比例逐漸增大。一是額外非法加重農民負擔。二是賣所能賣。全國村級基本上賣掉了荒山、荒水、企業。目前，絕大多數村級集體經濟名存實亡。三是挪用專款。四是非法購稅。

1998年3月至2001年9月，山西省沁水縣端氏鎮黨委、政府為了修建辦公樓，籌資451.04萬元，其中非法來源422.94萬元,占93%，構成如下：（1）、1999年，全鎮共向農民收取鄉統籌費100.18萬元，比縣核定的限額超出33.42萬元。（2）、2000年，全鎮向農民征收鄉統籌費151.17萬元，比縣核定的限額超出91.82萬元。（3）、1999年該鎮在宅基地登記發證過程中自立項目亂收費、亂罰款共28萬多元。（4）、2000年至2001年該鎮有7所小學以農村教育費附加的名義向學生亂收費10.8萬元。（5）、該鎮在2001年就挪用各種專項資金213.5萬元。（6）、占用暫存往來戶款32萬元。（7）、占用農村宅基地登記發證亂收費款13.4萬元。

4、鄉鎮政府征收手段非法化。由于鄉鎮稅費額度與農民承受能力的差距越來越大，征收稅費的矛盾日漸突出。一方面，上級下達的稅費征收任務必須完成，另一方面，農民稍不如意就抗交拒交稅費，一戶不交影響十戶，十戶不交影響一大片，對拒不履行義務的農民，靠說服教育難見成效，對這樣的農民，不嚴肅處理不行，處理起來難度又非常大。

為了收取稅費，有些地方不惜動用執法人員，強行收繳，導致怨聲載道，民怨沸騰。2001年5月15日，中央電視臺“焦點訪談”節目曝光了這樣一件事：河南省清豐縣高堡鄉政府為了催繳農戶各種稅費，竟借用“嚴打”的名義，征調大批執法人員和教師，乘坐掛著“重拳出擊搞嚴打”標語的汽車，走村串戶，撬門、拉東西、甚至打人，燒麥子………把農民放到敵對的立場上來對待。吉林省德惠市和平鄉楊八郎屯，因鄉政府對農民要求村務公開一事未予滿意答復，從1993年開始，群眾聯合起來拒交稅費。鄉政府組織執法人員兩次前去強行收取，都被群眾集體阻攔而未成功。村民們還找出一口大鐘，掛在屯口的老樹上，只要發現鄉干部或執法人員出現就立即敲鐘，全屯人以鐘聲為令，出來阻止他們進村收糧收款。

二、鄉鎮政府非法生存的危害性

鄉鎮政府普遍的非法生存狀態，形成一種巨大的壓力，對鄉鎮政府和干部行為產生直接的影響，對農業和農村經濟的發展造成嚴重的后果。

1、非法生存狀態下的鄉鎮政府必將在其體制內形成一個純粹的既得利益集團，這是我們黨執政宗旨所不容許的。

非法生存狀態下的鄉鎮政府的稅收收入脫離了稅收的“取之于民、用之于民”的本質，完全是取之于民用之于官了。其職能由最初的為民服務完全異化成了今天的為其內部人員服務為主。其體制內人群成為了一個純粹既得利益集團，并且這個既得利益集團成為一個純粹的食利階層。

中國現行的縣鄉體制是一種“壓力型體制”，這種體制最為重要的一方面是將各種經濟發展任務和財稅利潤指標從縣到鄉鎮，再到村甚至每個農戶，層層分解下達。而完成這些任務和指標是評價每個組織和個人的“政績”的主要標準，進而與干部的榮辱、升遷“掛鉤”，形成一種自上而下的壓力。這種壓力可以動員和發揮鄉鎮政府的積極性，對當地社會經濟的發展產生重大的推動作用。然而在非法生存狀態下，鄉鎮政府和基層干部出現了形形色色的變異，并對社會經濟的發展產生消極的后果。

在“經濟第一”、“發展是硬道理”的口號下，一些鄉鎮政府和干部行為常常以是否能帶來經濟利益或財政收益為目標。政府和政治過度地參與和干預市場和經濟活動，造成政企不分、政經不分，并出現“政府企業化”及“行政贏利化”的傾向。特別是在一些財政缺口比較大的鄉鎮，“抓錢”已經成為第一需要。對此，一份調查材料作了這樣描述，“作為一個鄉鎮的黨委書記和鄉鎮長，他最操心的事是如何籌錢發教師和機關的工資，而不再是黨建問題、計劃生育、社會治安、農業生產、基本建設等。鄉鎮機關干部評價一個領導的能力和政績，主要依據是看他能否弄來錢發工資，且不管這錢是財政收入來的，是巧立名目從農民頭上收來的，跑項目要來的，還是借來的，貸來的。鄉鎮所屬的及部分上劃的職能部門也存在著同樣的情況，即主要負責人最操心的事是如何弄到錢。現在，農民主動到鄉鎮和其部門批宅基地，辦結婚證、生育證、外出務工證、邊境證，開個什么證明等等，只要是農民有求于政府的，即使是政府應該義務服務的事項，也統統收費，而且數額不菲，例如，在不少鄉鎮，辦個結婚證花掉三、五百元很正常，批個宅基地甚至舊房改建，收費上千元不算多；至于公安派出所抓賭博和積極（抓別的都不積極），最大的動力來源就是一件事：高額罰款。在有些地方，鄉鎮已經在默許農民多生、超生，以此罰款收入解決財政支出困難。政府行為贏利化，政府權力商業化已是基層普遍現象。”

杜贊奇先生曾指出，過度的財政索取加劇了鄉村社會的矛盾，國家權力擴張及對鄉村社會加強控制的過程同時也是政權基礎的破壞、鄉村社會衰敗及失控的過程，國家權力的擴張及財政收入的增加與鄉村社會的無政府狀態是同時發生的。同時，杜贊奇先生還特別指出，國家權力及財政擴張還產生“贏利型經紀”。這些人依附和借助國家權力，貪婪地壓榨鄉村民眾，因此又稱之為“掠奪型經紀”，即純食利的既得利益集團。他們的存在和發展，加劇了財政能力和職能擴張、政府權力與市場秩序、長期發展與短期利益等多重矛盾，并為各種腐敗行為的產生提供條件。

2、非法生存狀態下的鄉鎮政府必將采取過度的政治和行政強制行為，這是暴政和腐敗的根源。

非法生存狀態下的鄉鎮政府行為不僅表現為明顯的企業化和贏利化傾向，也表現為過度的政治和行政的強制。雖然人們看到一個“企業化的政府”在謀求經濟發展和自身利益的同時可能遵循和利用市場及經濟的原則，也可能為此與不同的利益主體進行討價還價、利益交換和妥協。但是，政府畢竟不是“企業”，其內在的原則是政治、行政而非經濟的，行政命令及政治強制是其特有的資源，也是其行為最后的保障。鄉鎮政府在追求自身利益的同時，常常自覺和不自覺地借助甚至依賴權力干預及行政命令和強制。這種強制在一些經濟欠發達及財政匱乏的鄉鎮表現得更為明顯。

為了緩解財政壓力，經濟欠發達的鄉鎮最常見的方式就是采取“壓縮開支”、“發展經濟”及“加強征管”及“借債度日”。雖然有些地方也采取減少招待費及辦公經費等方式減少開支，但是，對于現行的鄉鎮政府來說，這些開支在相當程度上呈剛性，有不少費用是難以縮減的。為此，一種最常見的反應就是減少公共服務，拖欠鄉村干部和教師的工資，甚至靠借債度日。所謂發展經濟，就是發展能帶來高利潤的產業，生產高品質和高附加值的產品。然而，一些地方不顧自身的條件和農民群眾的意愿集資舉債興辦鄉鎮企業，或者強迫農民種植某些經濟作物。

行政強制不僅體現在發展經濟方面的努力或所謂的“強迫致富”方面，更體現在稅費及各種攤派的“強制征收”上。在當前的鄉村，完成稅費征繳任務已經成為鄉村政府的“中心工作”，也是基層干部的“頭等大事”。為了完成稅費征繳任務，一些地方不僅采取層層定任務、定時間、定獎懲的方式督促鄉村干部完成征繳任務，對一些不能按時完成上交的農民則采取抬東西、搬糧食、牽牛趕豬以至拆房、抓人等赤裸裸的暴力手段。有的地方還動用公安司法力量加強征繳，還有的則脅迫學校老師下鄉收款，將征繳任務與教師工資掛鉤，并以學生停學甚至開除學生相威脅，要求學生家長農民完成上級規定的稅費任務。

不過，我們也看到，在采取強制甚至暴力手段完成收繳任務的同時，鄉村干部也常常采取制假和謊報的辦法以應付上級的任務指標和檢查，由此也出現了當今鄉鎮相當普遍的統計失真和虛報造假現象。如2000年安徽省定遠縣有51個鄉鎮用學校收取的學雜書本費、待解繳的農業稅以及可動用的資金，以行政性收費、罰沒收入等名義交入國庫，形成空轉，虛增財政收入2930萬元。

非法生存狀態下的鄉鎮政府一方面要完成任務，另一方面則要維持基本甚至更高層次的生存需要，非法購稅以及費盡心機的爭取財政資金成為必然選擇。花費20%至50%甚至更高的“成本”就不足為奇了，這是當前最為嚴重的腐敗問題。

3、非法生存狀態下的鄉鎮政府無法創造一個創業的平臺，相反具有極大的風險，以至鄉鎮干部逃避，造成鄉鎮政府的癱瘓。

無論是對農民的強制還是對上級的謊報，終歸是有風險的，一旦這種做法激起農民的反抗和社會的不穩定或引起上級的不滿，其結果都可能斷送干部個人的前程。加之鄉鎮任務重，環境艱苦，財政困難，一些鄉村干部則選擇了辭職和離職等方式逃避，鄉鎮干部人心不穩、人心思走成為一種公開的情緒。在一些鄉鎮干部中，幾乎沒有人是真正安心鄉鎮工作，一有機會就會遠走高飛。有門路的千方百計調離鄉鎮，跳出龍門，沒有門路的則得過且過，有的甚至干脆離職自謀生路。據稱河南有一個鄉僅書記鎮長等少數干部堅持工作，政府工作陷入癱瘓。據四川省委組織部對100個鄉鎮調查也表明，“因負債重而無法運轉的鄉鎮占百分之十五至二十。”同樣，在湖北調查中，一些鄉村干部用“村級名存實亡，鎮級搖搖晃晃”來描述非法生存狀態下的鄉鎮政府危機的嚴重性和緊迫性。

4、非法生存狀態下的鄉鎮政府產生的既得利益集團、出現的過度的政治和行政強制行為以及鄉鎮政府的癱瘓局面，是農村社會最大的不穩定因素。

如前所述，非法生存狀態下的鄉鎮政府是一級掠奪性的政府，是當前農村社會最大的不穩定因素。據中國青年報董月玲報道，社科院農村發展研究所博士后研究人員于建嶸1999年6月得知，湖南衡陽縣在一個月內就發生3起農民與鄉鎮政府沖突事件，他感到十分震驚，“這與主流媒體和學界所宣稱的農村形勢相去甚遠。以前，我都以為沖突只是小規模的，是個別地方的個別農民鬧事罷了。”

河南社會科學院和省信訪局組成聯合調查組，于1997年10月至1998年元月對河南農村10個縣，33個鄉鎮，48個行政村、組進行了為期兩個多月的入村入戶調查。調查表明，改革開放20年來，河南農業和農村經濟持續穩定發展，農民生活水平得到較大的提高，整個農村經濟、社會發展的主流呈持續、健康和穩定的態勢。但調查情況同時表明農村還存在不穩定因素，在某些方面和某些地區問題還比較嚴重。部分地區人心不穩，相當一部分群眾對鄉鎮政府不信任程度加大，大規模集體越級上訪事件逐年增多，1998年上半年集體上訪187批，24203人，分別比1997年同期上升33.6％和449.7％。河南省沈丘縣、原陽縣幾乎所有的鄉鎮均發生過大小規模的集體上訪和個訪，上蔡縣有17個鄉鎮發生了集體訪和個訪，淮陽縣共有20個鄉鎮，有19個鄉鎮發生過規模不等的集體上訪和個訪，其中一個鄉，轄22個村，有14個村的群眾上訪。

三、改變鄉鎮政府非法生存狀態的對策

一是改革縣鄉行政管理體制，撤鄉并村，推進鄉村自治。要按照“實縣虛鄉”的設計原則，將鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構，設立鄉公所，不再把鄉鎮作為是一級政府。其編制、人員、經費由縣政府統一掌握，政府要辦的事由縣財政統一納入預算。

二是在撤鄉的同時，也要有組織、有步驟地并村。因為鄉鎮政府撤銷以后，村自治組織的職能也就簡化了，只是一種單純的協調和集體土地的管理職能，可把一些相鄰條件相當的小村適當合并，減少人員和工作經費，避免農村家族勢力危害鄉里。

三是將可以由縣級部門直接管理的職能上收；將鄉鎮及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關站所直接改為社會中介組織或者行業協會。要通過立法保護和政策扶持等途徑大力培育諸如農民協會、行業協會等各類社會組織和社區組織，使他們發展成為民主監督、民主參與和自我管理、自我服務的組織載體，滿足農民農業市場化的需要，提高農民的組織化程度和對話能力。

四是取消農業稅，鄉鎮不再承擔任何稅費的征繳任務，所有的稅收嚴格按照據實征收原則直接由縣職能部門收取。

五是改革農村公共品供給制度。大型的農村公共品的供給要由國家、地方政府負責。小型的公共品供給由鄉村全體農民表決決定。

主要參考書目：

1、日曰鳴《防止“兩個非法生存”是未來一個時期的農村工作的基本目標》

2、內蒙古自治區建設廳內建工[2003]58號文件《違規建辦公樓和私宅處理情況通報》

3、王雍君《政府財政風險的防范與控制》

4、“鄉鎮財政赤字與債務研究”課題組《鄉鎮財政赤字與債務研究報告》

5、李玉寶、王春華《鄉鎮財政收入空轉的原因與對策》

6、項繼權《短缺財政下的鄉村政治發展——兼論中國鄉村民主的生成邏輯》

7、龐道沐《縣鄉兩級干部的困境和出路》

8、楊建松、周象民、孟紀庚、劉仲川《對貧困地區鄉鎮財政現狀的思考》

9、董月玲《讓農民自己講話》