加強檢察單位在反恐中的地位

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2011年新年前夕，聯合國安理會反恐委員會(ctc)在紐約聯合國總部舉辦了“起訴恐怖分子”檢察官研討會。包括安理會五個常任理事國在內的20多個國家的檢察官以及有關國際組織、聯合國反恐機構的專家共計30余人出席了此次會議。筆者有幸作為中國檢察官代表參加了此次會議。安理會第1373號決議要求所有成員國將恐怖分子繩之以法，并建立了監控機制——由聯合國安理會15個成員國組成的反恐委員會監測1373號決議的貫徹情況。反恐委員會就此舉辦研討會，交流不同地區、發展程度和法律體系的國家起訴恐怖分子的經驗，并重點討論“檢察機關在反恐中的作用”、“二十一世紀起訴恐怖分子面臨的挑戰”、“起訴恐怖主義融資”、“反恐國際合作”等議題。

檢察機關在反恐中的作用

聯合國常務副秘書長米其羅(asha-rosemigiro)先生在代表聯合國秘書長潘基文的講話中強調，檢察官可以讓恐怖分子為受害者負責，檢察官在反恐中發揮著獨特、重要的作用。安理會反恐委員會主席、土耳其大使阿帕坎(ertugrulapakan)先生也指出，檢察官在全球反恐中的作用是決定性的，是各執法部門之間必要的橋梁。雖然各國的司法體制各有不同，但檢察機關作為現代國家機構的重要組成部分，在各國的反恐中均發揮著重要作用，很多國家檢察機關的職能作用還在反恐中得到了進一步的強化:

一是進一步強化了檢察機關對偵查的引導作用。大陸法系國家采用的是檢警一體模式，警察對犯罪案件的偵查必須服從并服務于檢察官的起訴要求。為提高恐怖主義犯罪案件起訴的成功率，很多國家的檢察機關進一步加強了對警察偵查工作的指揮和引導。英美法系國家采用的是檢警分立模式，檢察官與警察各有相對獨立的地位和偵查權，但在調查和檢控恐怖主義犯罪案件中，也強調檢警之間的合作。在中國，對于收集證據、證明犯罪等存在較大難度的恐怖主義犯罪案件以及其他重大、復雜案件，檢察機關通過指派專人介入偵查引導偵查機關取證的方式，來增強起訴的準確性和及時性。

二是很多國家將原屬法院的一些司法權力交由檢察機關行使，以減少制約追訴恐怖主義犯罪的關卡和程序，盡快抓獲恐怖分子，預防恐怖襲擊的發生。如在埃及，對有線或無線網絡上郵件、短訊、電報和對話內容進行監測或截取，必須獲得預審法官的特別授權，而對于恐怖主義犯罪案件的調查，則由檢察機關頒發此類授權。

三是為了統一維護國家和公共利益，很多國家將檢察機關的職權范圍從訴訟領域拓展到社會生活的其他方面。如西班牙成立了檢察官領導下的保護受害人辦公室;澳大利亞總檢察長可裁定是否將恐怖主義犯罪人移交給其他州或行政區服刑;俄羅斯聯邦檢察機關可在自己的職權范圍內采取措施預防恐怖活動。

二十一世紀起訴恐怖主義面臨的挑戰

反恐委員會主席阿帕坎先生指出，恐怖主義犯罪案件越來越復雜，恐怖手段和技術越來越高明，因此應當注意研討如何應對不斷創新的恐怖主義犯罪。反恐委員會執行局主任史密斯(mikesmith)先生認為，應當弄清真正的挑戰在哪里。立法將恐怖主義包括資助恐怖主義定罪固然重要，但是在刑事司法中如何落實，如何起訴成功也很重要。總結與會代表的發言，二十一世紀起訴恐怖主義面臨的困難與挑戰主要有以下幾個方面:

一是恐怖主義犯罪的跨國性進一步增強，體現在恐怖組織或人員、活動地點、襲擊對象等呈現出明顯的國際化趨勢，相應的，犯罪地點、嫌犯位置、證據持有、受害者國籍等往往涉及多個國家。因此，不論哪一個國家對之進行追訴，都需要獲得其他有關國家的支持和協作。

二是恐怖活動的手段與方式復雜多變，除了傳統的暗殺、爆炸、劫機、綁架等手段外，利用生物、化學、核武器、計算機、網絡等進行恐怖活動呈發展之勢。相應的，起訴便面臨著多種形式的恐怖主義犯罪，包括傳統和非傳統形式的恐怖主義犯罪實行犯，以及為恐怖主義活動提供資金、培訓、策劃、籌備等非實行犯(廣泛的共同犯罪)。目前對煽動恐怖主義如何定罪還存在分歧。如何既預防煽動恐怖主義又尊重人權是很難平衡的問題。

三是恐怖主義組織往往具有雄厚的經濟基礎，組織嚴密，裝備先進，且恐怖主義組織間相互勾結，有進一步聯合、合作的傾向。這意味著恐怖主義犯罪能力越來越強，技術越來越高，相應地偵破恐怖主義犯罪、緝拿恐怖分子以及起訴證明等都更加困難。巴基斯坦聯邦調查局反恐處處長丘若斯(muhammadkhalidqureshi)先生指出，目前面臨的最大挑戰是，恐怖主義犯罪的性質決定了其攻擊有周密的規劃，秘密組織及其支持者不斷調整目標、方式，裝備也尖端化，而我們的調查、起訴能力不高，缺乏培訓，設備落后。國際合作對發展中國家來說更需要支持能力建設，培訓、設備、管理需要大量精力、能力，任務艱巨。

四是恐怖襲擊活動往往具有突發性、難以預測性以及短時間內連續實施的特征，這就要求反恐必須能夠快速反應，包括迅速破獲案件、緝拿恐怖分子，以防止恐怖主義犯罪行為連續發生，以及迅速有效地收集證據，將恐怖分子繩之以法，打擊其囂張氣焰。

與會代表普遍認為，起訴恐怖分子能否成功的關鍵是證據問題。目前在證據、證人方面存在的問題和困難主要有兩個方面:一是恐怖主義犯罪的證人、受害人不愿或不敢作證，經常對成功檢控造成實質性障礙。二是為了應對危害性、危險性極高的恐怖主義犯罪，很多國家擴大了執法部門的權限，為反恐偵查機構提供特殊偵查手段，如電子監聽、特工行動、控制下交付等，相應地就會限制公民的自由和權利，并且還面臨情報機構獲得的信息、情報要保密而刑事訴訟過程要求透明二者之間的矛盾。

聯合國與犯罪辦公室反恐辦主任茹茵(ceciliaruthstrǒmruin)女士認為，應當從四個方面應對巨大的挑戰:一是積極主動地起訴、懲治恐怖主義犯罪，使法律規定落到實處，并規范密謀、煽動恐怖主義犯罪等罪名的起訴標準;二是規范收集、使用與恐怖主義犯罪有關的信息、情報，建立獨立的機構進行司法審查和監督，解決信息、情報的保密與司法程序透明間的矛盾問題;三是加大對執法機關的培訓力度，就如何使用強有力的調查、起訴手段為檢察官提供全面的建議和培訓，以提高執行安理會1373號決議的能力;四是必須以前所未有的方式努力拓展國際合作的途徑和范圍，形成全球打擊恐怖主義犯罪的合力。

起訴恐怖主義融資

2000年聯合國《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》強調，各締約國應特別酌情考慮采取管制措施，以預防和制止涉嫌為恐怖主義目的提供的資金的流動，并加強關于這種資金的國際流動的情報交流。安理會1373號決議要求所有成員國應預防和制止資助恐怖主義行為，將募集可能用以實施恐怖主義行為資金的行為犯罪化，禁絕資助恐怖主義者。

與會代表普遍認為，資金是恐怖主義犯罪的命脈，因此在打擊和預防恐怖主義犯罪中，至關重要的一點就是切斷恐怖組織的經濟命脈。反恐執行局高級司法官羅杰(trevorrrajah)先生認為，恐怖主義資金來源的主要渠道是洗錢和恐怖融資，遏制和打擊洗錢和恐怖融資能夠起到有效打擊恐怖主義犯罪的作用。很多恐怖主義組織與資助機構有聯系。金融反恐主要是沿著恐怖主義組織資金的來源和去向，發現和跟蹤恐怖主義組織行蹤，破壞他們利用網絡的能力，掐斷恐怖組織的資金鏈。

反恐國際合作

安理會第1373號決議呼吁會員國與其他國家政府展開合作，調查、發現、逮捕、引渡和起訴恐怖分子，強化反恐行動信息的交換，通過雙邊和多邊協議展開合作。與會代表普遍認為，雖然聯合國大會直接或間接地通過了一系列消除國際恐怖主義的措施、宣言和公約，但靜態的國際性禁止法律規范或宣言只是打擊國際恐怖主義犯罪的先導基礎，國家間的動態協作才能真正形成強有力的懲治恐怖主義措施。因此，必須加強國家間的合作，才能在打擊恐怖主義犯罪方面有所作為。目前，很多國家在探求高效、快捷的反恐國際合作途徑，如法國和德國商定兩國可以聯合通緝恐怖分子，并設聯絡官協調通緝行動的措施;法國、西班牙等國的代表都在發言中談到了“歐洲逮捕令”(即歐盟成員國司法當局相互承認搜捕權力的一項制度)為歐洲國家間的反恐合作提供了迅速便捷的程序。中國最高人民檢察院創立的四項區域檢察合作機制(即上海合作組織成員國檢察院合作機制、中國與東盟成員國檢察院合作機制、亞歐會議成員國檢察院對話合作機制和國際反貪局聯合會)，為中國與其他國家進行反恐檢務合作暢通了渠道。

但同時，反恐國際合作也仍然存在諸多障礙。俄羅斯、印度等國檢察官代表在發言中，對有關國家在嫌犯引渡方面的態度和做法等提出了質疑。從研討反映的情況看，引渡制度在懲治恐怖主義犯罪國際合作中不能充分發揮作用，很大程度上是由于政治犯不引渡原則的例外規定。雖然國際社會已經認同恐怖主義犯罪非政治犯罪原則，但由于在什么是恐怖主義這個基本問題上至今沒有形成一個明確統一的認識，加之目前沒有一個引渡條約、也沒有任何國家的國內法對政治犯罪下過定義，這就難免會出現有的國家會以政治犯不引渡為理由拒絕請求國引渡請求。另外，各國國內法上的差異，如不同的程序、不同的舉證標準以及對死刑問題的不同態度等，也是制約反恐國際合作的障礙。

與會代表普遍認為，聯合國是全球反恐的指揮中心，對于領導和協調世界范圍內的反恐行動意義重大，因此反恐國際合作首要的前提是確立聯合國在國際合作機制上的領導地位，推動聯合國就恐怖主義的認定達成共識。