計生制度的調整思索

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從人口自然增長率和總和生育率看，中國進入了低生育水平國家的行列，作為計劃生育的努力目標,我國的低生育率已成為現實，但是，我國人口的急劇轉型帶來了與家庭結構和人口結構變化的一系列問題,對我國的教育、就業與婦女地位等也產生了深刻的影響。據有關預測，中國到2040~2050年人口達到15-16億時將實現人口零增長，這對社會經濟發展和人口福利影響巨大，要求以計劃生育政策為主的制度性因素因勢利導，進行轉變。現行人口政策，主要以《人口和計劃生育法》為主，各地《人口與計劃生育條例》的框架下進行的，政出多門，存在著諸多的不平等狀況。2000年中共中央國務院了《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》，決定認為，雖然中國已經進入低生育水平階段，但人口數量問題在今后相當長的一個時期內仍將是中國社會經濟發展的首要制約因素，因此必須保持現行的人口與計劃生育政策不變。我國各地人口發展極不均衡，因此，未雨綢繆，考慮人口計劃生育政策的調整路徑，有助于人口發展走上和諧文明的軌道。本文從分析現行人口政策的問題出發，了解近年來對人口政策的新見解，并以總和生育率為主要參考指標，描繪了人口政策轉變的可能性路徑。

一、現行人口政策的問題

（一）對現行政策作用的評估，但對計劃生育的效果，學術界眾說紛紜。

1、主流觀點認為，計劃生育政策成績顯著，效果有目共睹。連續30多年推行計劃生育政策的結果，使中國飛馳的人口列車終于逐漸減速，擺脫了“人口數量危機”，中國的人口增長類型由五六十年代的高出生率、低死亡率、高增長率，在70年代以后轉變為低出生率、低死亡率、低增長率，人口轉變完成。

2、相關甚小。例如，梁中堂認為，人口過程是不依人們的意志為轉移的，經濟社會發展水平決定生育率水的原理在人口過程中頑強地發揮作用。“如果制訂一個合情合理、群眾擁護和干部好做工作的、接近農民生育意愿的寬松政策,不僅可能比實際出生的孩子還少,更重要地是理順了各種社會關系,有利于經濟社會的協調發展。”

3、部分觀點認為，鑒于我國在教育、醫療保健、婦女的工作機會和社會發展的其它方面都顯著地取得了更大成就，我國的生育率同樣下降很多。

（二）現行計劃生育政策，人為地劃分了農村與城市的生育政策差別，極有可能影響了城市化進程，形成了地區間、城鄉間、民族間的人口政策的多樣性。

（三）現行生育政策的若干伴生現象——出生嬰兒男女性別比升高、人口老齡化加速和難以維持人口正常更替。

1、關于性別比升高。全國第五次人口普查（2000年11月1日）的資料公布：我國出生人口性別比已經高達116.9，超過公認的正常標準，0至9歲人群中男性比女性多1277萬。性別比失衡將使未來少年兒童成長處于不正常的“性別生態”環境中，影響其心理和生理的正常發育。如果出生人口性別比持續升高長期得不到解決，將會引發“婚姻市場擠壓”。雖然對計劃生育與性別比升高的相關性有爭議，但計劃生育政策對性別選擇確實可能有影響。

2、人口老齡化日益嚴峻。我國目前有65歲以上老人近9000萬人，2030年中國的老齡人口將達3.57億，2050年將達4.39億，屆時約占總人口的25%，與此同時，中國的人口老齡化是在生產力不發達的情況下到來，養老保障問題突出。使我們遭遇“人口結構失衡勞動人口減少”危機，勞動人口的減少，需要人贍養的老人增多，中青年負擔增加等問題，都會成為經濟發展的絆腳石。

3、一是城市和農村人口反比例增長問題令人擔憂，城市居民實行“一胎制”，而廣大農村地區“二胞胎”已是普遍現象；由此造成人口素質的逆淘汰。

4、計劃生育引發了部分道德問題，社會上出現包二奶、假離婚甚至借腹生子現象。

二、調，還是不調——調整政策的百家爭鳴

生育政策的目標涉及到“人口理想”與人口現代化，涉及到千家萬戶的切身利益，計劃生育政策作為一代人的政策，不能“一百年不動搖”。部分學者認為需要對我國的計劃生育政策進行反思并微調。

曾毅認為，中國20世紀70年代所實行的“晚、稀、少”計劃生育政策中的“晚（晚育）”和“稀”（適當拉大生育間隔）對中國總和生育率從1970年的5.8‰急劇下降到20世紀80年代的2.2‰左右做出了巨大貢獻。在晚育的前提下逐步平穩地放寬二胎政策，只要規劃科學合理，就不會出現人口增量失控的局面。這樣可以緩解人口老齡化，降低政府繼續實施現行生育政策的政治代價與管理成本，有利于扭轉出生性別比失衡與女嬰死亡率偏高的危險傾向，并且可以避免只取消“二胎生育間隔”政策而不放寬二胎政策的負面影響。

郭志剛認為，對調整生育政策的擔心主要在于以下問題尚未真正解決：一是仍有許多跡象表明1990年代的出生統計存在嚴重的漏報，二是顧慮生育政策調整本身可能刺激生育意愿的大幅度反彈，特別是顧慮歷經多年嚴格的計劃，現有大量育齡婦女堆積在只有一個孩子的狀態，如果普遍放開二孩生育可能出現較大規模的出生高峰，影響到未來中國人口穩定發展，特別是30多年來計劃生育的成就會不會毀于一旦。他通過研究指出生育政策調整不是漸變過程，而是突變過程。因此以往采用連續變化參數一是沒有反映這種突變特性，二是預測方案其實并未模擬確切的政策調整方案，三是模擬方案的生育參數其實與生育后果是同義反復，因此后者不能認為是對某種生育政策調整方案的評價。

聶佃忠通過對我國政府推行的計劃生育政策的反思和市場生育優越性的闡述，建議我國實行計劃生育與市場生育相結合的生育雙軌制，為最終確立市場生育的目標鋪平道路。

牛祥兆認為，一些猛烈政策的實施會帶來很多副作用，如目前出現的人口老齡化、高齡化、性別比例、逆淘汰等等，雖然關于它們是否是政策的副產品的爭論仍在繼續，但無疑它們都是伴隨著人口政策的實施而出現的，人口政策難脫干系。他建議用溫和的、相對寬松的、漸進的政策，以實現人口規模的軟著陸。另外，間接引導要比強制性政策更人道，效果也更長久，國際社會對計劃生育政策反感，而倡導尊重人權，實行指導性的“家庭計劃”，也正是這個原因。

林毅夫認為，我國已經到了必須對當前的人口政策重新認真思考的時候，至少在內部需要仔細討論。因為在人口數量方面，現在的政策是從如何壓低生育率、減少人口增長的角度出發來制定的。傳統觀點認為我國龐大的人口規模是經濟發展的一個制約因素。但到底人多是負擔還是優勢？人多了為什么會變成一個負擔？其實，這與我國在計劃經濟時期的發展戰略不無關系。新中國成立后，我國發展的主要是資金密集型的重工業，其特點是投資多，創造的就業機會少，連滿足城里新增勞動力就業都有困難，以致大部分農村勞動力滯留在農村，使用原始生產工具進行生產，勞動效率與產出相應地處于低水平。事實表明，人口規模大并非一定會限制經濟發展，改革開放后，我國人口密度最高的沿海地區卻是經濟發展最快的地區就是最有力的證明。關鍵在于發展戰略的轉變，如果按照比較優勢，我國應多發展勞動密集型產業。這些產業不僅是我國最有競爭力的產業，同時又可以容納最多的就業，創造最多的財富，使資本增加最快，產業升級速度也最快。按照這種發展模式，我國的人口規模幷非劣勢。同樣的情形發生在東亞地區，如日本、韓國、新加坡和我國臺灣省的人口密度都很高，但其企業極具競爭力。相反，人口少、資源豐富的發展中國家也罕有進入發達國家行列的。

蔡昉等認為，在21世紀至少在21世紀前期，必須堅持既定的以控制人口數量為重點的總體人口發展戰略，從中國的具體實際出發，控制人口數量、提高人口質量、調整人口結構仍然是人口政策的核心與關鍵。

三、建議——人口政策轉變的選擇

以時點的總和生育率，目前的生育率為1.8，對此數據的爭論暫且不論，已經可視為低生育水平，TFR低于1的地區，可進行城鄉一體生育政策的試點，通過調整，若干問題可迎刃而解。JohnBongaartsandJudithBruce認為，良好的人口政策影響很大，不僅應當符合社會意愿，而且應當符合倫理道德，因此它應當謀求在降低生育率和人口增長的同時，消滅對婦女的歧視，提高兒童的生活水平，應當加大家庭計劃、生殖健康的投資（與我國提出的全面投資于人的理念不謀而合）來提高生產率，促進公民健康與福利。筆者認為，在目前已經確定“十一五”期間人口政策穩定的情況下，人口政策的長遠調整應從以下幾個方面考慮：

（一）政策基礎的轉變。從兩種生產到可持續發展的科學發展觀的轉變，拓寬人口管理服務的領域，建立多部門聯合的人口信息系統，提供比較準確的數據依據，使人口政策科學化、人性化；按照人口發展的客觀規律，將人口發展規劃容納入經濟社會發展戰略和總體規劃。

（二）加大人力資本投入。既是發展的重要途徑，也是實現人口可持續發展戰略的保證，用于增進人口身體素質的醫療衛生保健投資、用于提高人口文化教育素質的各類教育投資應快速增長，目前國家財政性教育經費僅占國內生產總值的2.5%左右，而且多年來這個比例基本沒有多少變動，嚴重制約著教育事業的發展和人口素質的提高。

（三）反思與國際接軌，運用以往成功的經驗和做法穩定現行生育政策，積極地借鑒發達國家在人口發展領域的經驗。依法行政，政府要進行利益調節機制。國家通過教育政策、經濟稅收政策、社會福利政策和公共衛生政策間接地調節生育率、延長預期壽命。

（四）國家整體目標和區域人口發展之間的矛盾的協調平衡，促進城鄉平等、民族平等、區域平等、男女平等，完善計劃生育社會保障體制。建立多層次的社會保障體制作為強化計劃生育利益導向機制的重要舉措，開展了獨生子女保險、獎勵扶助、獨生子女傷殘險等工作調節群眾生育觀念，更加符合“以人為本”的理念，縮小政策生育和群眾生意意愿的差距，并有利于促進不同階層之間人口發展的和諧。

（五）人口管理的內容市場化取向，符合“小政府”的公共管理取向。人們在核算生育的投入和產出時做出生還是不生、生幾個的選擇。政府在生育政策上逐漸放寬，通過制度建設來達到人口增長的自然減緩，最終由“市場生育”取代“計劃生育”，人口與計劃生育工作者也將完成工作觀念和思維方式由管理到服務的轉型。

（六）加快人口城市化，建設節約型社會。加快人口城市化進程是降低生育率和穩定低生育水平有效提高人口素質擴大社會總需求的重要方略，縮小城鄉間人口政策的差距，可考慮先放寬城市的人口政策生意同農村生育政策一致，也有利于城市化水平的提高。

（七）把握人口老齡化進程與完善養老保障體系。要恰當估量老齡化對勞動力供給、社會負擔、儲蓄投資、消費倫理文化等經濟社會發展的影響，實行可靠的老年社會保障特別是經濟保障和健康保障，在人口政策未放寬之前，保持目前1.8的總和生育率，勿使之下降。

（八）加快西部人口轉變。西部大開發應走人口資源環境可持續發展道路，實現以經濟發展和人口質量為核心的民族繁榮，擺脫人口增長-環境退化-貧困的惡性循環，少數民族也要實行計劃生育，在生育數量上應適當放寬，不同人口規模的少數民族也應有所不同，要普及優生優育知識減少新生兒出生缺陷比例。在我們人口數量達到峰值時，調整人口政策至東西部和民族之間的基本一致。