論行政法中對信賴?yán)姹Ｗo(hù)司法適用

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摘要:在論述行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的內(nèi)涵、構(gòu)成要件和機(jī)制的基礎(chǔ)上，分析信賴?yán)姹Ｗo(hù)的司法適用問題，適用范圍狹窄、判斷基準(zhǔn)不明和補(bǔ)償機(jī)制缺位是導(dǎo)致司法實(shí)踐中行政相對人的信賴?yán)鏌o法得到有效保護(hù)的主要原因，要通過擴(kuò)大適用范圍、明確界定標(biāo)準(zhǔn)、確定權(quán)衡規(guī)則、完善補(bǔ)償制度對行政法的法規(guī)制度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞:行政法;信賴?yán)姹Ｗo(hù);司法適用

在司法實(shí)踐中，面對各種糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需要，行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的司法適用問題也得到了逐步突顯。而能否確保公民的信賴?yán)婺軌虻玫奖Ｗo(hù)，直接關(guān)系到政府能否長期維持自身公信力，從而將給社會的和諧、穩(wěn)定發(fā)展帶來長遠(yuǎn)影響。因此，還應(yīng)加強(qiáng)對行政法中對信賴利益保護(hù)的司法適用問題的研究，從而更好的推動我國行政法的發(fā)展與完善。

一、行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)概述

(一)內(nèi)涵

從語義上來看，行政法中信賴?yán)鎸?shí)際為行政相對人結(jié)合行政主體實(shí)施行為和頒布政策、法律法規(guī)等行政行為的穩(wěn)定性而產(chǎn)生對某種特定權(quán)益的合理信賴。而信賴?yán)姹Ｗo(hù)則為行政主體對原本行政行為或規(guī)定進(jìn)行變動時(shí)，需要對行政相對人給予自身行為合理信賴以保護(hù)。按照這一原則，行政主體無論合理的變動哪種利益，都要給予行政相對人無過錯補(bǔ)償。從含義上來看，遵循行政法的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，就是給予公民對國權(quán)權(quán)力的信任一定的保護(hù)。所以在政府無法履行做出的承諾時(shí)，需要從法律上加強(qiáng)公民信任保護(hù)。在國內(nèi)法學(xué)界，普遍認(rèn)為遵循信賴保護(hù)原則要求政府對行政行為或承諾做到守信，不能進(jìn)行隨意更改。在該原則下，行政行為應(yīng)具有確定力，在缺少法定事由和程序的條件下不能輕易改變、撤銷或廢止。如果行為實(shí)施后存在可能給國家、社會公共利益帶來重大損失的嚴(yán)重違法情形，行政機(jī)關(guān)需要因?yàn)樾袨楦淖兓虺蜂N給無過錯相對人帶來的損失進(jìn)行補(bǔ)償。

(二)構(gòu)成要件

從構(gòu)成要件上看，行政法中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)以信賴為基礎(chǔ)。而信賴的產(chǎn)生，是在行政主體的行政行為生效的情況下，如果行政行為無效，將無法導(dǎo)致合理信賴的生成。作為國家意思表達(dá)，行政行為需要有效成立。如果行政行為在形成階段，無法進(jìn)行國家意思的明確、完整表達(dá)，將不構(gòu)成信賴基礎(chǔ)。值得注意的是，行政機(jī)關(guān)并非全能，在不同時(shí)期可能出現(xiàn)不同的過錯，還要給予適當(dāng)改正的機(jī)會，因此不能在各個時(shí)期進(jìn)行原則適用。信賴表現(xiàn)也為信賴?yán)姹Ｗo(hù)的構(gòu)成要件。所謂的信賴表現(xiàn)，即為行政相對人針對行政行為產(chǎn)生信賴后作出的行為，其帶有信賴意識的表達(dá)，同時(shí)也是具體的信賴行為。作為行政相對人，通過證明自身有表達(dá)對某些行政行為信賴的意思，并付諸了處分行為，就能得到信賴?yán)姹Ｗo(hù)。信賴?yán)姹Ｗo(hù)包含信賴值得保護(hù)的構(gòu)成要件。具體來講，就是針對某行政行為，行政相對人付諸的行為不存在過錯。這意味著，行政相對人是基于一般社會經(jīng)驗(yàn)法對政府行為產(chǎn)生的信賴，如果存在主觀惡意，應(yīng)判定為不受信賴?yán)姹Ｗo(hù)。

(三)保護(hù)機(jī)制

在行政法中，信賴?yán)姹Ｗo(hù)機(jī)制主要包含信賴?yán)鎿p失的補(bǔ)償機(jī)制和存續(xù)保護(hù)機(jī)制。其中，信賴?yán)鎿p失的補(bǔ)償機(jī)制為行政主體依法變更行政行為導(dǎo)致行政相對人因此受到信賴?yán)鎿p失而給予合理財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)機(jī)制。從制度性質(zhì)上來看，包含行政補(bǔ)償機(jī)制和行政賠償機(jī)制。按照《行政許可法》第8條規(guī)定，由行政行為變更給公民、法人或其他組織造成的財(cái)產(chǎn)損失，依法應(yīng)由行政機(jī)關(guān)給予補(bǔ)償。在第76條規(guī)定中，由行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政許可，造成當(dāng)事人合法權(quán)益受損的，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依法給予賠償。而存續(xù)保護(hù)機(jī)制是在行政主體為保護(hù)合理信賴而做出的不變更、撤銷已生效行政行為的機(jī)制，被稱之為完全信賴保護(hù)，需要對已經(jīng)生效的行政行為維持現(xiàn)狀。按照《行政許可法》第8條規(guī)定，公民、法人或其他組織依法獲得行政許可的，依法應(yīng)受到法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自撤銷或改變生效行政許可。該項(xiàng)機(jī)制的建立，有助于維持公民信賴法律狀態(tài)的穩(wěn)定性。

二、行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的司法適用問題

在研究行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)理論體系的過程中，還需要回答在社會實(shí)踐領(lǐng)域中的法律問題。而從司法適用的角度來看，行政法中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)存在較多問題。

(一)適用范圍狹窄

在社會活動中，行政活動為至關(guān)重要的一部分，絕大多數(shù)的社會活動都要依照行政法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，所以絕大多數(shù)合法的社會活動都將得到信賴?yán)姹Ｗo(hù)。但是在立法方面，僅《行政許可法》中對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則進(jìn)行了確立，其他行政法律法規(guī)中并未制定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。在這種條件下，僅行政許可屬于信賴?yán)姹Ｗo(hù)的受益性行政行為，其他行政行為不再信賴?yán)姹Ｗo(hù)的司法適用范圍內(nèi)。但是從社會實(shí)踐來看，許多非行政學(xué)科的行政行為都給公民信賴?yán)鎺砹藫p害。而在司法實(shí)踐中，由于缺少能適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的法規(guī)，導(dǎo)致法院缺少為公民提供信賴?yán)姹Ｗo(hù)的法律依據(jù)，所以僅能對此作出闡釋，無法進(jìn)行判決。例如，在江蘇省南通市中級人民法院在2011年審判的一個案例中，海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司提出了行政訴訟，控訴公司因信賴海安縣國土資源局，在國有土地競買中獲得了物權(quán)資格，隨后因物權(quán)取消遭受了損失。由此可見，在行政登記和行政確認(rèn)等行政行為中，也可能出現(xiàn)損害行政相對人信賴?yán)娴那闆r。針對這一案例，法院在判決中并未采用信賴?yán)姹Ｗo(hù)字眼作為判決理由，但是最終判決依然體現(xiàn)了行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)精神。目前，針對這類案件，盡管司法機(jī)關(guān)可以通過發(fā)揮積極能動性對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則進(jìn)行有意識的采用，但是依然無法解決信賴?yán)姹Ｗo(hù)司法使用范圍狹窄的問題。受這一問題的限制，在司法實(shí)踐中，容易導(dǎo)致行政相對人無法得到信賴?yán)姹Ｗo(hù)的情況。

(二)判斷基準(zhǔn)不明

按照《行政許可法》第8條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為滿足公共利益需要，可依法對已經(jīng)生效的行政許可進(jìn)行變更或撤銷。但是，“公共利益”在法律上依然為不確定的概念，將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)獲得較大的自由裁量權(quán)。在個案中，行政主體需要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對公共利益的適用問題展開價(jià)值判斷，以免行政相對人受到信賴?yán)鎿p失。對于法官來講，在司法實(shí)踐中則容易陷入公共利益與個人利益間的矛盾中。針對公共利益這一概念，由于缺少明確的法律界定，所以法官只能根據(jù)良知和自我判斷對公共利益作出價(jià)值性描述，確定公共利益是否適用于個案審批中。從社會現(xiàn)實(shí)角度來看，公共利益、集體利益、社會利益幾個概念常常處于混淆狀態(tài)，無明確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。因此在司法實(shí)踐中，容易出現(xiàn)對公共利益作出錯誤判斷的情況，繼而導(dǎo)致行政相對人的信賴?yán)鏌o法得到保護(hù)。長期以來，我國遵循公共利益優(yōu)先的社會價(jià)值取向。受傳統(tǒng)文化的影響，在社會主流價(jià)值觀中，社會本位主義一直為主導(dǎo)的思想價(jià)值觀念。相較于社會利益、國家利益和集體利益，個人利益都要進(jìn)行讓位。在立法方面，也以公共利益為先。例如，在民法中，就明確規(guī)定違反公共利益的合同無效。從社會發(fā)展角度來看，結(jié)合以往的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，個人利益過去曾經(jīng)一度被完全否定，即便不否定也將處于利益保護(hù)的末端。在司法實(shí)踐中，缺少明確判斷基準(zhǔn)，同時(shí)受法律素質(zhì)水平不同這一因素的影響，法官在缺少價(jià)值實(shí)證分析的法學(xué)思維下，容易遵循集體利益最優(yōu)的原則，認(rèn)為侵犯絕大多數(shù)人利益的個人利益即違反公共利益，繼而導(dǎo)致公民信賴?yán)鏌o法得到有效保護(hù)。

(三)補(bǔ)償制度缺位

按照現(xiàn)行《行政許可法》，針對侵犯信賴?yán)娴男姓袨椋M管制定了補(bǔ)償機(jī)制，要求行政機(jī)關(guān)給予補(bǔ)償，但是并未明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容，導(dǎo)致制度存在缺位現(xiàn)象。缺少明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，直接將導(dǎo)致司法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)擁有過大的自由裁量權(quán)，因?yàn)橹挥行姓黧w才擁有認(rèn)定“適當(dāng)”的權(quán)利。但是作為補(bǔ)償主體，行政機(jī)關(guān)能否損害行政相對人的信賴?yán)妫匀皇侵档糜懻摰膯栴}。如果行政主體選擇對自身損害最小的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就會導(dǎo)致補(bǔ)償主體與行政相對人間的分歧加重，繼而導(dǎo)致信賴?yán)姹Ｗo(hù)無法得到較好的司法適用。從補(bǔ)償機(jī)制缺位的角度來看，實(shí)際上行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的司法適用掌握在行政主體受眾，不僅導(dǎo)致原則適用的公正性存在問題，也難以真正為行政相對人提供信賴?yán)姹Ｗo(hù)。例如，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)貪污違法等行為的情況下，就可能出現(xiàn)補(bǔ)償落實(shí)不到位的問題。在行政任務(wù)多元化的發(fā)展背景下，行政行為數(shù)量將不斷增加。但與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)評估行為造成的信賴后果的時(shí)間將逐漸減小，從而導(dǎo)致信賴?yán)媸軗p的爭議不斷產(chǎn)生。面對這種情形，法律將成為公民權(quán)利的最終守護(hù)者，同時(shí)也將成為行政決策反思的促進(jìn)者，保證公民、法人、其他組織的信賴?yán)婺軌蚺c行政效率保持平衡。缺乏完善的補(bǔ)償機(jī)制，將導(dǎo)致司法實(shí)踐中行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)依靠行政機(jī)關(guān)的“自覺”，不僅不利于良好行政行為的促進(jìn)，也無法真正解決信賴?yán)姹Ｗo(hù)的司法適用問題。

三、行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的司法適用對策

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，在司法適用實(shí)踐中，行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)適用將遭遇適用范圍狹窄、判斷基準(zhǔn)不明和補(bǔ)償機(jī)制缺位的問題，將導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)判據(jù)無據(jù)可依、法官自由和行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大的問題，無法為信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的落實(shí)提供保證，繼而無法給予行政相對人足夠的司法保障。

(一)擴(kuò)大適用范圍

為保證信賴?yán)姹Ｗo(hù)得到更好的司法適用，還要對其適用范圍進(jìn)行擴(kuò)大，通過立法完成行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的全面建立。在《行政處罰法》、《行政程序法》等法律中，都應(yīng)對信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則進(jìn)行規(guī)定，以便通過立法為行政相對人的信賴?yán)嫣峁┍Ｗo(hù)。在此基礎(chǔ)上，需要對原則的適用范圍進(jìn)行界定，結(jié)合行政相對人的善意基點(diǎn)，確保行政相對人的信賴?yán)娣显瓌t構(gòu)成要件，從而依法獲得原則保護(hù)。為明確信賴?yán)孢@一概念，在立法上可以采用列舉法進(jìn)行各種具體情形的列舉，以保證司法實(shí)踐適用過程中能夠做到有據(jù)可依。而通過從實(shí)體和程序上保護(hù)行政相對人的信賴?yán)妫瑒t能確保其在行使權(quán)利過程中能夠有法可依，確保其信賴?yán)鏌o法在缺少法律依據(jù)的情況下被任何行政主體非法剝奪。

(二)明確界定標(biāo)準(zhǔn)

針對行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的立法空白，還要對公共利益這一概念進(jìn)行明確界定標(biāo)準(zhǔn)的制定，以解決司法審判中的概念模糊問題。按照現(xiàn)行法規(guī)，缺少對公共利益范疇的明確界定。在法學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們將公共利益看成是非法律概念，對概念的理解和認(rèn)識存在一定差異，一些學(xué)者將公共利益看成是個人利益的總和，一些學(xué)者則將公共利益劃分為多種類型。但僅從抽象理論上對公共利益的概念進(jìn)行界定，無法對法院判斷公共利益的自由裁量權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格控制。在司法實(shí)踐中，想要保證信賴?yán)姹Ｗo(hù)得到合理適用，首先還要加強(qiáng)自由裁量權(quán)的運(yùn)用控制，確保法官能夠排脫主觀判斷，更多的執(zhí)行客觀標(biāo)準(zhǔn)。在綜合考慮規(guī)范價(jià)值和司法適用操作問題的情況下，可以采用法律列舉的方式對公共利益進(jìn)行界定。目前，許多國家都采用該種方式進(jìn)行模糊概念的界定，如針對“公益事業(yè)”這一概念，日本《土地征用法》中共列舉了17種情形以明確概念的司法適用范疇。針對公共利益這一概念，我國在立法上也能對顯而易見的公共利益情形進(jìn)行列舉，如國民教育、國防建設(shè)、公共設(shè)施等。在對公共利益進(jìn)行價(jià)值判斷時(shí)，還應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定法官加強(qiáng)公共目的調(diào)查，對個案中涉及的權(quán)利主體的權(quán)利性質(zhì)、人數(shù)、范圍和公眾需要迫切程度等因素進(jìn)行綜合考量，以實(shí)現(xiàn)對公共利益的合理量化分析。從廣泛的意義上來看，公共利益應(yīng)當(dāng)為在廣泛地域上符合該地域所有人利益的，且具有公需性和公共性，能夠滿足公共需要或帶有公益性質(zhì)，可以對多數(shù)人公共利益進(jìn)行實(shí)現(xiàn)的某種利益。需要注意的是，隨著社會的變化，公共利益狀態(tài)也將發(fā)生改變，所以法律條文難以對所有公共利益情形進(jìn)行囊括，還要完成行政程序的制定，通過聽證程序、調(diào)查程序?qū)崿F(xiàn)對公共利益的合理界定。

(三)確定權(quán)衡規(guī)則

在行政審判實(shí)務(wù)中，針對案件處理，司法機(jī)關(guān)不僅將獲得法律效果的評價(jià)，也將經(jīng)受社會效果的考驗(yàn)。所以在法官審判的過程中，需要實(shí)現(xiàn)對信賴?yán)婧凸怖娴臋?quán)衡。想要保證法律和社會雙重效果，法官需要理清信賴?yán)媾c公共利益的價(jià)值，憑借價(jià)值位階原理做出科學(xué)判斷。為此，還要先從量化分析角度進(jìn)行利益性質(zhì)和位階的衡量，從群體性需求、社會需求、群體性利益等角度考量公共利益。在必要的情況下，可以按照聽證流程進(jìn)行相關(guān)民眾或利益相關(guān)人的意見聽取，以確定信賴?yán)娴臉?gòu)成形式。在個案審判中，針對信賴強(qiáng)度評定，可以對德國的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行借鑒。具體來講，就是結(jié)合行政機(jī)關(guān)的級別確定信賴強(qiáng)度的高低，越高級別的行政機(jī)關(guān)，將獲得越強(qiáng)的民眾信賴，產(chǎn)生的信賴?yán)嬉矊⒏摺Ｔ趯?shí)際衡量的過程中，還要遵照衡量規(guī)則，對行政行為的正當(dāng)性進(jìn)行考察，同時(shí)對其必要性、均衡性和最小性進(jìn)行分析，確定行政行為是否符合公共需要，是否對相關(guān)要素進(jìn)行了合理考慮，同時(shí)能夠達(dá)到損害群體利益最小。通過衡量，如果確定公共利益比信賴?yán)嬉兀梢耘卸ㄐ姓黧w能夠依法撤銷或改變生效的行政行為。如果信賴?yán)姹裙怖嬷兀姓黧w需要維持已經(jīng)生效的行政行為或給予信賴?yán)鎿p害的行政相對人以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

(四)完善補(bǔ)償制度

在法學(xué)界，權(quán)利與救濟(jì)為相互依存的關(guān)系。而救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)，需要依靠完善的救濟(jì)制度。針對信賴?yán)姹Ｗo(hù)補(bǔ)償制度缺位的問題，還要先確立相應(yīng)的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從司法實(shí)踐來看，一些個案正是由于缺少明確標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)給予的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政相對人所受損失，同時(shí)也出現(xiàn)了同案不同判的情形。為解決問題，還應(yīng)制定符合國情的公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免行政主體付出過多行政風(fēng)險(xiǎn)成本的同時(shí)，使行政相對人的信賴?yán)鎿p失得到補(bǔ)償。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對行政補(bǔ)償范圍進(jìn)行擴(kuò)大。按照現(xiàn)有補(bǔ)償制度，行政補(bǔ)償僅限于財(cái)產(chǎn)損失。但實(shí)際上，信賴?yán)鎿p失不僅包含財(cái)產(chǎn)，也包含選舉權(quán)、受教育權(quán)等各種人身權(quán)利，不僅補(bǔ)償行政相對人的既得利益，同時(shí)也對其期待利益損失進(jìn)行補(bǔ)償，以確保行政相對人的合法權(quán)益能夠得到全方位保護(hù)。此外，需要建立完善的行政補(bǔ)償程序，減少行政主體暗箱操作的可能，以便對行政權(quán)力的恣意性進(jìn)行有效限制。為此，還要確立公正、公開、科學(xué)的補(bǔ)償程序，結(jié)合以往行政賠償經(jīng)驗(yàn)，確立啟動主體、義務(wù)主體、申請、聽證、決定、告知及救濟(jì)途徑告知等程序，對行政補(bǔ)償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，達(dá)到規(guī)制和保障權(quán)力的目的。

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，行政法中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的提出能夠保護(hù)公民對國家政府機(jī)關(guān)的信賴，同時(shí)也能夠促使行政機(jī)關(guān)不斷完成行政決策反思，促進(jìn)良好的行政行為。但是從司法適用情況來看，信賴?yán)姹Ｗo(hù)存在適用范圍狹窄、判斷基準(zhǔn)不明和補(bǔ)償機(jī)制缺位的問題，將導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)判據(jù)無據(jù)可依，法官自由和行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大，無法保證行政相對人的信賴?yán)婺軌虻玫奖Ｗo(hù)。因此，還要通過擴(kuò)大適用范圍、明確界定標(biāo)準(zhǔn)、確定權(quán)衡規(guī)則、完善補(bǔ)償制度解決信賴?yán)姹Ｗo(hù)的司法適用問題，繼而更好的推動行政法的發(fā)展。

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作者:張雨 單位:長春理工大學(xué)