當代工公民社會與司法改革

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本文作者：楊建民

司法改革源于法律與發展運動，是人類社會對制度與發展關系的再發現過程。20多年來，司法改革對世界各國的政治、經濟和社會等方面都產生了不可忽視的影響。尤其是在發展中國家，司法改革成為國家追求經濟社會發展和政治穩定的重要戰略，其中拉美國家的司法改革更具集體行動的特征，影響更大。公民社會組織的參與在拉美國家的司法改革進程中發揮著越來越重要的作用。公民社會(CivilSociety)，又譯市民社會，“是指國家控制之外的社會、經濟和倫理秩序，從目前的一般用法來看，公民社會并不具倫理色彩，而是指當代社會秩序中的非政治領域。”①更明確地說，筆者接受如下定義:公民社會是指圍繞共同的利益、目的和價值上的非強制性的集體行為。它不屬于政府的一部分，也不屬于逐利的私營經濟的一部分。換言之，它是處于“公”與“私”之間的一個領域，通常包括那些為了社會的特定需要，為了公眾的利益而行動的組織，如慈善團體、非政府組織(NGO)、社區組織、專業協會和工會等。

一實現社會正義是拉美國家司法改革的重要目標

人們常說，司法改革根本上是一個政治過程。③于是，很少學者探究司法改革的社會需求方面。既然司法改革是一項復雜的社會工程，而各類公民社會組織在司法改革過程中的參與恰恰反映了公民社會對社會正義的需求。拉美國家司法改革的大背景之一就是多數國家開始從軍事獨裁向民主的轉型，鞏固新生民主、防止威權主義復辟成為新生民主國家的重要任務。研究民主鞏固的學者主要分為兩部分:一是研究新生民主在最基本層次上得到堅持的可能性，二是研究民主質量的學者集中精力關注被邊緣化了的群體、教育的發展、衛生保障、減少貧困以及建立有效而又能夠得到平等適用的法治。盡管學者們關注點不同，但他們都普遍認識到，司法機構是民主鞏固的重要組成部分。然而，直到最近司法制度仍然不是拉美政治研究的中心議題。不僅拉美研究如此，其他發展中地區的政治研究也同樣忽略了司法制度的研究。“法律與法院”成為被比較政治學研究的學者們忽視的最嚴重的領域。最近十年，只有美國學者的研究涉及該領域。然而，對“一個有效而平等的司法機構”成為拉美民主化研究困惑中錯過的最基本的元素，這正在全世界的學術界成為共識。人們逐漸認識到，堅守法治對于維護長期的自由民主十分關鍵，而一個獨立和有效的司法機構對于保障公平和公正的法律適用非常關鍵。國家機構一致、理性的法律適用對保障個人和群體權利同樣非常關鍵，這種保護不僅來自公設的仲裁機構，還包括可能限制和侵害公民權利和政治自由的社會權威機構。對社會來說，一個獨立和有效的司法機構可以鼓勵交易和投資，通過保障合同的履行及要求政府和私人依照法律增強交易和投資的確定性，減少政治和法律風險。拉美國家的司法改革最初源于對經濟發展的訴求，由于司法改革發生在拉美國家再民主化的初步確立時期，適應了經濟發展和民主鞏固的需要，可以說最初的司法改革有兩大戰略目標，即促進經濟發展和鞏固民主進程。早在司法改革之前，隨著經濟全球化的發展，人們已經認識到法治對新自由主義模式的重要性，而一個能夠發揮良好功能的司法體系對法治的建立至關重要。司法改革的直接影響就是實現社會發展，使民主制度化。要分析司法改革的成效，就不能不分析上述全球性趨勢和拉美國家正在進行的司法改革之間的關系。如在智利，1999年美洲開發銀行支持的司法改革項目總額達131萬美元，目的在于“完善和增加商務仲裁以及其他調解機制，促進法院以外商務爭議解決機制的發展，減輕傳統司法體系的負擔，為私人投資創造良好的環境”①。而世界銀行支持的項目(1992～2007)的目標則不限于商業目的，而是追求更廣泛的目標，包括法律改革、加強公共機構的治理和授權、支持和鞏固社會安全和社會融入。20世紀90年代末以后，由于經濟發展和民主制度的發展，公民社會在拉美各國的決策過程中的作用日益顯現，公民社會的各種組織，如媒體、基金會、非政府組織等作為一種社會資本(socialcapital)也投身司法改革。它們關注司法改革的各種決策、過程和結果，但所關注的重點主要是在司法改革的社會正義實現方面。因此，公民社會組織是拉美國家司法改革中第三大戰略目標———實現社會正義目標的最重要的行動主體之一，在司法改革中發揮著不可替代的作用。

二公民社會的需求是司法改革的新動力

公民社會組織具有向政府和社會傳達特定人群和個人利益訴求的功能，而司法改革為公民社會中的獨立組織和個人提供主張權利的保障和渠道，從而維護社會穩定。那么，這些組織網絡是否廣泛，足以方便人們找到組織?組織是否強大，足以反映特定人群的利益訴求呢?美洲開發銀行的一份報告指出，“國家的司法改革議程也可能受到公眾意見和公民社會組織的影響。”林•哈默格林在給美國國際開發署的報告中也承認司法改革中公民社會組織發揮的重要作用。②以智利為例，司法改革的需求方面不僅來自上層致力于改善司法績效的政治精英，而且來自于公民社會內部。智利的刑事訴訟法改革在拉美獨樹一幟，被稱為從大陸法系傳統到海洋法系傳統轉變的成功改革范例。1992年，刑事訴訟法改革首先在圣地亞哥的迭戈•波塔萊斯大學法學院立項展開研究，參與該項目的還有兩個與大學相關的非政府組織:司法發展中心(CentrodeDesarrolloJuridico，CDJ)和大學促進中心(CorporacióndePromociónUniversitaria，CPU)。最初這個項目的目標是改革法院中適用的刑事訴訟法，維護犯罪嫌疑人的正當權益，后來逐漸擴大到保護政治自由，提高刑事司法的正義性等方面。這主要是由于皮諾切特獨裁統治期間造成了大量違反人權的案件，而在“還政于民”后公民社會對該問題反應強烈所致。早期司法改革的主要任務是設計更加透明、適應自由民主的基本人權的新的司法程序。后來智利的刑事訴訟法改革中吸收和采納了這些設計。智利司法改革的一個重要特點，就是改革的初始努力是發生在私人部門，而不是來自政府的建議。由此，智利司法改革的案例至少可以說明拉美國家司法改革的需求不僅來自政治精英層面，也同樣來自公民社會。是什么使智利的公民社會和司法改革聯系起來的呢?“還政于民”之初，由于犯罪率不斷上升，智利社會日益關注社會安全問題。智利公民和平基金會(FundaciónPazCiudadano)是圣地亞哥的一家關注“法律與秩序”的組織，它與保守的《信使報》的出版商過從甚密。由于出版商的兒子遭到綁架，所以《信使報》大密度地報道社會上頻發的刑事案件。該基金會非常努力地致力于提高刑事案件處理的效率和公正性。為此目的，1993年，基金會在迭戈•波塔萊斯大學展開活動。該大學的改革者們開始與右派合作還有些疑慮，后來他們發現了和右派合作的好處，這不僅使他們推動的司法改革免于受到右派對他們“烏托邦”的指責，還能推動整個社會進行司法改革共識的形成。這個例子說明，來自公民社會內部的改革需求可以通過勸服政治精英的方式，有力地推動司法改革。

三公民社會組織成為國際援助機構和政府之間關系的紐帶

公民社會被界定為政府機構和逐利機構之外的一切組織活動。公民社會組織的目標廣泛而不同，其成員、組織形式和組織文化也各不相同。一般來說，公民社會采取非政府組織的形式，如工會、商業協會、學生會、學術機構、職業組織和社區群體等諸多形式。公民是法律與司法體系的使用者，他們依賴這些制度實現自己的產權和權利，公民社會組織就成為司法改革的關鍵行為體，大多是代表公眾的聲音而存在。公民社會組織與國際援助機構的關系越來越緊密，有時候它們甚至同時出現。雖然它們之間也曾出現過緊張關系，但很快它們就發現合作更加重要。公民社會組織參與司法改革不僅可以拓寬公民和法人取得正義的渠道，而且還可以促進社會對司法改革的共識，這對改革的成敗至關重要。司法改革進程融入了各種不同的行動主體，只有通過集體行動才能推動復雜而困難的司法改革進程。盡管非政府組織與政府機構之間也存在緊張關系，而相互之間的合作以及共謀改革的動機最終還是克服了這種緊張關系。拉美地區的非政府組織對通過努力合作而形成的全國性、甚至國際性網絡也越來越感興趣。同時，國際發展機構也在尋找與公民社會有效合作的方式。在司法改革過程中對公民社會重要性的認識、司法改革應該對窮人的需要做出反應、經濟增長的成果應當惠及弱勢群體和全社會，這些觀念正在深入司法改革的進程之中。公民社會組織已經在司法改革的發展和執行過程中發揮了重要作用，將來更可能支持和參與這一改革。智利雖然之前沒有律師協會，但現在的兩個公民社會組織正在發揮律師協會的作用。這些組織在推動司法改革方面正在發揮著關鍵的作用。

20世紀80年代智利興起的法律援助理論，以及在拉美其他國家諸多的草根組織接受的方法論，都將關注的焦點集中在被邊緣化的群體，而不是每個個體對特定法律問題的需要。許多私人的法律援助組織就產生于這樣一個運動。如在智利，有司法發展中心、婦女學院、司法學院、綜合支持中心等，提供法律援助的私人組織也已經出現。基督教會還聘用律師為其成立的社會服務中心工作，同時還經營了一個服務于青少年犯罪的中心。美洲司法研究中心(CEJA)是美洲國家組織在智利成立的司法研究機構，在連結政府、國際援助機構和非政府組織的工作方面是一個范例，在拉美國家的改革中發揮了重要作用。該中心主要聘用智利人參與司法改革的研究與設計，與政府、公共部、公設辯護律師辦公室(TheOfficesofPublicDefenders)、檢察長辦公室(AttorneysGeneral’Of-fices)緊密合作，但也接受美國國際開發署、美洲開發銀行和美洲國家組織等國際機構的資金援助。美洲司法研究中心還與非政府組織積極聯系，參與司法改革的戰略計劃設計。與美洲司法研究中心較早保持聯系的迭戈•波塔萊斯大學法學院就在智利堅持推進司法改革方案，開展法律培訓，內容包括智利的新刑事訴訟法的培訓，并對解釋和分析國家的司法改革展開研討。圖1智利司法改革中國內外行動者與政府之間的關系資料來源:MeredithFenson，JudicialReformintheAmer-icas:TheCaseofChile，ATheisePresentedtoTheGraduateSchoolofTheUniversityofFlorida，UniversityofFlorida，2004．圖1揭示了智利司法改革過程中國內外行動者之間的關系。其中，美洲司法研究中心作為政府間組織，把國際援助機構、非政府組織和智利政府聯系起來。當拉美國家的司法改革全面鋪開時，非政府組織適應了社會不同的需求參與到改革中來，包括法律援助，對法律制度的公眾教育、研究、立法起草和法院改革等諸多方面。非政府組織的參與為司法績效提供了監督機制，增強了人們對無效等負面效應的理解，也增強了人們對司法獨立和司法體系一體化的理解。在這方面，非政府組織一直是拉美司法改革過程中進行整體參與的重要行為體。由于非政府組織缺乏金融資源和金融獨立，其所從事的法律援助的可持續性一直是個問題。而全國性的非政府組織一般傾向于依賴外國援助，雖然這些援助大多依托于項目的形式。只要對全國性的非政府組織的財務狀況稍加分析，就會發現它們與國際援助組織的關系十分密切。全國性非政府組織與國際援助組織之間各取所需，相互補充，一方是要獲取活動資金，另一方則是要帶給東道國不同的觀點和理念。非政府組織和政府之間的合作動機也大多相同，即在保證資金需求的同時實現自己主張的各種利益目標。拉美地區的非政府組織對通過支持社會轉型形成全國性和國際性網絡的興趣越來越強烈。各類非政府組織對多元主義和加強公民社會的集體承諾是一個有可能導致“良治”的重要議題。智利的司法改革方法之所以受到歡迎，部分原因是前總統艾爾文(1990～1994)和弗雷(1994～2000)能夠建立支持改革的聯盟。兩位前總統依賴相同的顧問和聯盟，與學術界和非政府組織緊密合作，不斷更新改革戰略。在司法改革方面，不同的利益群體超越政治上的分歧，在改革中承擔著一個共同的任務，就是給改革者以能動的力量，經常將反對改革的一方置于防守的位置。建立聯盟實施改革的結果是智利公眾接受了漸進穩妥的改革戰略。①正是由于各種類型的公民社會組織參與了智利的司法改革，才使得智利的改革目標更明顯地超越了經濟目標，彰顯了社會發展的目標。可見，智利的司法改革不僅包括經濟發展目標，而且包括社會發展和社會融入的目標，這也是智利司法改革更具特色的地方。

四監督司法改革的成效和司法體系的運行是公民社會組織的新任務

在民主化不斷深入的背景下，公民社會擔當了監督司法改革成效和司法體系運行的重要社會功能。以中美洲薩爾瓦多、尼加拉瓜和危地馬拉三國為例，在司法改革開始階段的主要目標是:在國際社會的幫助下，在和平協定框架內完成向民主的轉型，這一階段公民社會并沒有積極參與，只是有關人權的非政府組織一直在關注贏得公正的進程。改革第二階段的主要目標是:加強司法機構、反對司法腐敗，即獨立和透明兩個問題。這一階段的主要改革措施包括建立健全最高法院法官的選任機制，建立和加強司法委員會，使之完善選任、評價和管理法官的職能得到加強;促進法官任期的穩定性;建立法官任職的教育和道德標準;司法機構獨立預算等。盡管進行了上述改革，但獨立和透明的目標并沒有得到完全實現。司法機構腐敗現象和政治化現象非常嚴重。進入21世紀，公民社會組織作為一種社會資本在司法改革中的作用日益凸顯，其主要功能包括進行司法研究，并對司法改革戰略及措施進行診斷和評價;在法治建設中形成網絡，在社會上發出更強的聲音，促進公民社會各階層、組織和集團之間的有關司法改革的討論，監督改革措施的落實情況、引導公共意識等。近年來，公民社會組織掀起一波“監督”與“責任”的浪潮，目標直指司法腐敗和機構建設中對防止不端行為的失敗。具體來講，公民社會組織的上述功能主要體現在如下幾個方面。1.機構控制機制評價。洪都拉斯文獻中心(CEDOH)最近了一項關于法院、司法部和警察機構內部控制的研究報告，對這些機構的內部規則與程序進行了分析，成為評價該國司法機構內部機制的極少數研究報告之一。雖然中心首席研究員承認這項研究尚需進一步擴展和深入，但由中心這樣一個公民社會組織所做的研究十分值得注意，這項研究揭示了某些驚人的發現，包括最高法院作為遵守職業紀律的模范機構形象與其實際發揮的作用形成鮮明的對比。當然，由于司法機構的治理問題和政治意愿的缺乏，研究報告的建議沒有被采納，而這正將成為下一步公民社會組織活動的目標。危地馬拉一個名叫“公民行動”(AccionCiudadana)的非政府組織也完成了一項在司法體系中有關反腐敗的規則、程序和必要原則的研究。該組織在2005年的一項研究還分析了司法機構公正執法的能力和限制，并提出了改進建議。當然，這個組織的建議也沒有被政府接受，因為接受這樣的建議意味著政治的劇烈變化，政府不可能有這樣的政治意愿來實行它。但類似上述組織的各種公民社會組織似乎形成了一種認識，即政府在持續的公眾壓力之下會采取改革措施。

總之，被批評的司法部門并不愿意接受非政府組織的批評，更不愿意接受它們的改革建議。但值得注意的是，公民社會組織之間似乎形成了一個共識，即制定新的戰略，促進政府接受它們提出的建議，并通過跨部門聯盟和公眾運動的形式形成壓力，迫使政府進行改革。換句話說，非政府組織的評價已經成為改革政府機構的一種技術支持，并促進改革共識的形成。2.評議有爭議的案件。公民社會組織為反對司法腐敗和不道德行為采取的一種策略就是“審計”個案。在巴拿馬，促進公正公民聯盟(AlianzaCiudadanaporJusticia)是一個由16個非政府組織組成的聯盟，對最高法院6個案件的判決進行了深入評議。這些案件內容涉及販毒、走私武器、賄賂和非法挪用公共基金等，這6個判決顯然有利于被指控的當事人。評議的結果是其中有4個案件存在嚴重的效率問題，做出判決的時間過長，判決還受到了法律之外因素的影響，而另外2個存在的違規行為則令人擔憂。在尼加拉瓜，一個名為Probidad、傾向于反腐敗的記者組織，對最高法院銀行賬戶上突然消失的大筆資金進行了調查。2004年4月，警察部門以涉嫌洗錢罪為名沒收了哥倫比亞人和尼加拉瓜人的610萬美元，并將這些美元存到了最高法院賬戶上，嫌疑人被關押了3年。在他們服刑期間，最高法院賬戶上的600萬美元被一個被指控人的代表提取，并附有最高法院法官的授權書。隨后就是被指控人悉數獲釋，引發眾怒。Probidad召開研討會對案件進行評議，最高法院法官受到指控，但又因“程序障礙”被拖延。此外，最高法院對司法調查的壟斷更使該案件有始無終。案件的評議經常遭到權威部門的反對，法官們認為評議削弱了司法權威，侵蝕了司法獨立和公正。當然，媒體報道確實有情感和偏見的因素，這也為政府不接受改革意見提供了口實。如果評議和調查更加注重公開和透明，直至影響到廣大公民，政府就不能再忽視這些建議。雖然案件研究不會必然帶來政府接受改革的結果，但它畢竟是公民社會聯盟用以改變政府立場的一種重要工具。3.司法績效的系統評價。公民社會的一個最新發展趨勢就是發展監督機制，創設指標體系，用系統的方法評價司法判決的公正性和司法績效。在薩爾瓦多，一個名為Proteges的非政府組織設計了一套指標體系來評價法官的透明性、獨立性和業績表現。該非政府組織的目標就是要加強對國家司法委員會的評價體系，其研究成果也將提交給立法機構修訂和批準。該組織還通過與來自國家不同地區的法官進行訪談，收集了評價改善法官績效評判標準的關鍵信息。這套指標體系主要包括法官每月審判的數量、出庭審判的記錄、行政管理技巧以及判決的質量等。其他的一些公民社會組織也呼吁政府采納這些建議，因為人們大多認為這項成果具有權威性，一方面它是由兩位受人尊敬的薩爾瓦多人牽頭的①，另一方面報告還考慮了法官方面的意見。該組織還推動了“透明和司法績效聯盟”(AlianceforTransparenceandJudicialExcellence)的成立，這是一個涉及大學、法官協會和公民社會組織的聯系網絡，旨在提高司法質量。聯盟涉及的所有問題都與司法機構和教育組織有關，意在推動發揮民主社會法官作用的共識。4.司法觀察。建立“司法觀察室”是公民社會監督司法機構的另一個趨勢，主要從綜合角度監督司法行政和司法改革的執行情況。在尼加拉瓜，公民社會組織“道德與透明”就跟蹤重要的腐敗案件建立了“觀察室”，對最高法院的司法判決和憲法司法等方面進行分析，參與涉及司法人員工資、任命和晉升等方面法規的制定，研究司法體系中產生延誤的原因，從事司法腐敗的研究等。在危地馬拉，旨在加強法治、反對犯罪而不受懲罰的公民社會組織“默納•邁克基金會”最初只是為了默納•邁克被暗殺案件的訴訟工作，逐漸發展成意在掃除司法障礙的組織。通過研究、分析和信息等方式，該組織發展成為討論危地馬拉司法改革的重要參與者。該組織還成為危地馬拉“正義運動”的一部分，正義運動是自1999年起該國以促進司法質量為中心的全國范圍的組織。該運動監督法官的選任、建議減少政治干預司法的情況，其建議被廣為，并有一些得到政府的認可。默納•邁克基金會發表了兩個有關司法腐敗的報告，討論司法腐敗產生的內在機制。該基金會的聲音在危地馬拉司法改革中已經成為最有影響的聲音之一，其創建者海倫•邁克是默納的妹妹，其現任主席是公民社會與政府負責執行司法改革建議的全國委員會委員。5.民意調查。一般來說，律師協會不會成為監督司法腐敗的主要角色，但哥斯達黎加律師協會恰恰起到了這種作用。2002年，在最高法院的支持下，協會發起了全國司法改革論壇，意在通過民意調查和社會反響促進司法部門解決相關問題。協會設立公開電話，聽取公民對司法部門存在問題的意見和最需要改革的建議，協會還和律師、學者、公務員、記者、工會代表、企業家和公民社會的代表進行深入訪談。2003年，一位政治學家、一位社會學家和兩位律師對三組受訪者(每組15人)進行了民意調查，受訪者包括普通公民、專家和公務員。調查后形成了一份報告，分發給參加全國司法改革論壇的政府官員、法官、檢察官和大學教授以及普通參與者。2003年12月，哥斯達黎加總統府、議會和最高法院簽署協議，承諾共同推進司法改革。這樣，在哥斯達黎加歷史上第一次三大權力機構一致承諾執行司法改革方案，這也是公民社會推動的直接結果。

五結論

雖然拉美國家司法改革的資金支持來自國外，但改革的動力主要還是來自國內，非政府組織等行為者通過宣傳教育使所有公民認識到自己的權利是改革成功的必要條件，司法機構也會更加注重效率，成為代議制民主的參與者。為了使司法機構更加強大，就要采取措施防止其他政治機構干預司法機構。公民社會參與司法改革進程不僅對保持司法改革的動量非常關鍵，而且還可以監督其他政治機構，一定程度上保證了司法機構的獨立性。公民社會組織已經承擔起監督司法運行的責任，但也不可避免地會受到一些部門的批評。這些部門認為，公民社會組織侵蝕了司法機構的獨立性和公正性，對某些司法判決的分析是有問題的，因為這些分析畢竟是在既定的司法機構和法律之外進行的。因此，也就導致在許多國家司法機構不愿意和公民社會組織一起工作。公民社會和司法機構之間的緊張關系實際上引發了人們對司法獨立和司法責任如何平衡的思考和爭論，有些建議主要強調加強司法機構內部控制機制，即不需要公民社會監督仍然可能保證司法公正;更多建議則認為由公民社會組織發起的、由律師、教授等法律職業團隊等進行的分析建議會更為成功。從當前情況看，阻止公民社會組織對司法機構進行監督已經不可能了，社會已經就此形成了共識，下一步就是要求司法機構與這些組織深入合作分析問題了。透明國際認為，公民社會組織應該采取更積極的策略，避免報告中的一些情感因素，力促司法機構與之進行合作，促進公民社會反對司法腐敗和取得司法改革的共識，加強人們對司法體系的信任。

總之，公民社會組織參與司法改革在實質上是一種政治參與，司法改革為公民表達政治意愿提供了新的渠道，在一定程度上緩解了社會矛盾，維護了社會政治穩定。公民社會組織參與司法改革的動機和形式各不相同，大體可分為兩類:一類只是為了實現組織目的而不自覺地參與了司法改革，將司法改革看作實現組織目的的工具，而非最終目標;另一類公民社會組織則是有意識地參與了司法改革。從公民社會組織參與司法改革的效果來看，有的組織在改革中自覺或不自覺地發揮了重要作用，也有的并沒有達到參與的目的，在司法改革中的影響也極其有限。雖然公民社會組織參與司法改革的努力有成功也有失敗，但它們的參與都反映了公民社會特定群體的需求，客觀上拓寬了政治參與的渠道，在一定程度上影響著立法、司法和政府之間的關系，對所在國家的政治穩定產生了積極影響。