抽象行政的司法監督詮釋

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本文作者：張翼工作單位：湘潭大學法學院

1989年頒布的5行政訴訟法6將行政訴訟的范圍確定為具體行政行為,立法者對現行的受案范圍有過廣泛的爭論,褒貶不一。在行政訴訟制度尚未被人們普遍了解、理論研究、具體操作等準備還不十分充分的情況下,對行政訴訟的范圍加以限制是有必要的,但是隨著法制的進步,要求我國的行政訴訟范圍不能夠僅限于單一的/具體行政行為0而應拓寬這一范圍,尤其是自5行政復議法6頒布后,對抽象行政行為的司法監督問題不斷成為人們討論的熱點。

一對抽象行政行為進行司法監督的理論依據

所謂的抽象行政行為,是指國家行政機關為了實施行政管理,按照職權范圍依法制定具有普遍約束力的規范性文件的法律行為。具體來說就是指行政機關針對不特定多數人制定的,具有普遍性約束里的行為規則[1]。從理論上而言,能否將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍,涉及到權力分立體制的問題,也涉及到三權分立的現實運行的狀態,也就是司法權能夠在多大的范圍內對行政權進行監督和制約,如果將抽象行政行為納入到訴訟的范圍,是否會導致司法權的泛濫或者膨脹。美國學者伯納德#施瓦茨所言:/立法部門、行政部門、司法部門擁有的權力是人民賦予他們的,既然這三個部門是人民所授的立法權、行政權和司法權的接受者,那么他們就必須是這種權力的唯一所有者。0[2]可是在實際上,這種絕對的分權在實踐中卻行不通。隨著資本主義政治經濟發展的需要,三權之間的融合與交叉也日益顯現出來。在專門的政府管理領域中,有些立法活動要求對存在與該領域的組織問題與技術問題完全熟悉,以致由一些專家來處理這些問題就比缺乏必要專業知識的立法議會來處理這些問題要適當得多。在某種程度上講,現在我們說的抽象行政行為肇始于此。在美國,立法機關的委任從聯邦政府成立時就已經開始出現,19世紀70年代后,政府的行政職能全面擴張,由此政府需要制定和具有法律效力的規范性文件的權力,授權立法在世界范圍內被廣泛采用。我國是一個人口眾多、地域遼闊的大國,由全體人民直接來行使國家權力在事實上是不可能的,較好的途徑就是實行代議制度,以間接民主的方式實現全體人民當家作主的權力所有者地位。我國的各級人民代表大會、國有企業的職工代表大會等就是實行間接民主的代議制的具體形式。基于此筆者認為,權力分立并非教條,它們之間沒有絕對嚴格的分際,任何一種制度的產生和發展都是社會需要的產物。[3]因此,即使傳統權力分立的精神也不在于權力的分立而在于彼此的制衡,其根本任務是對個人自由和權利的確保。在現代社會,司法機關不僅自身可以解釋法律,而且還可以對某些法規是否違憲進行判斷(如美國的憲法法院),同時行政機關也可以行使裁決權(如行政復議)。這種權力彼此之間的滲透必然會伴隨彼此之間的制衡。

二目前我國對抽象行政行為監督的方式及其存在的問題

我國憲法和法律確立的關于抽象行政行為的審查監督制度,從某種角度分析是相當規范的。我國現行的體制中,對抽象行政行為的監督方式主要有以下四種:(一)人大、上級行政機關的監督5憲法6第67條規定:/全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令0;5地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法6第44條規定:/縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令0;第59條規定:/縣級以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和人民政府的不適當的決定和命令0。5立法法6第88條規定:/國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章0;/省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章0;/授權機關有權撤銷被授權機關的超越授權范圍或者違背授權目的的法規,必要時可以撤銷授權0。(二)備案審查5立法法6第89條規定:/行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案0;/部門規章和地方政府規章報國務院備案;地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案;較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案0;/根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案0。另外,一些省、自治區、直轄市的人民政府也要求所屬工作部門和下級人民政府將其制定的規范性文件備案。在備案過程中,有權機關可以對規范性文件進行審查,從而發現問題加以糾正。(三)復議審查根據5行政復議法6的規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法,在對具體行政行為申請行政復議時,可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。可以提出審查申請的規定包括:國務院各部門的規定,縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定,鄉鎮人民政府的規定,但是國務院各部委的規章和地方人民政府的規章不包括在內。以上監督途徑和方式,表面上看似完備。但從實踐上來看,以上監督方式都有不盡人意之處:首先,我國憲法賦予了權力機關撤消行政機關違法和不適當的法規、規章的權力,但是由于各級人大的主要職責是立法和宏觀監控,公民、法人或者其他組織應通過何種程序提出以及向哪個機關提出,都無行為準則,而且對于處理的時限都沒有明確的規定,顯然不具有可操作性。其次,5立法法6規定必須進行備案的僅限于行政法規、部門規章、地方政府規章,對于規章以下的大量規范性文件卻沒有做任何要求,而現實中出現違法行為最多的就是規章以下的大量規范性文件。這些文件在實際的行政管理中所占的比例相當大,存在的問題也最為突出,可以說這是我國目前最需要監督審查的部分。第三,由于/一切有權力的人都容易濫用權利,這是萬古不易的一條經驗0[4]/雖最好的人們(賢良)也未免有熱忱,這就往往在執政的時候引起偏向0,[5]所以復議審查雖然規定了行政法規、規章以外的規范性文件的審查,可是復議行為發生在行政系統內部,而且如果復議機關本身制定的相關規范性文件本身就存在違法或者侵權問題時,行政機關本身存在著一種潛在的無法克服的自我保護意識,其復議行為的公正性將很難保障。

三將抽象行政行為納入司法監督的現實必要性和可行性

將抽象行政行為納入人民法院的司法監督范圍是完全必要的。人民法院處理行政糾紛完全是/案外裁判者0的身份。司法權專屬性決定了人民法院/中立性0和最大限度的/公正性0也是可行的。[6]這是因為:1.依據憲法權力義務相一致的基本精神,行政機關享有做出抽象行政行為的權力,進行行政管理,那么自然就應履行相應義務,普通公民履行行政機關權力所指向之義務的同時,也必然享有求得救濟的權力。司法審判機關自然就享有和履行依法監督的責任和義務。2.國家的權力是通過不同性質的國家機關來實現的,它們的關系既是分工負責,又是相互監督制約,司法對行政的關系,是監督與被監督的關系。而且,法院對抽象行政行為的司法審查,不能因其已接受了其他方式的監督而被替代。3.擴大行政訴訟范圍,保障普通公民權利和權益促進依法行政,完善社會主義民主與法制,已是理論界和法律實踐部門的共識。我國5行政訴訟法6已經實施了十幾年,5行政復議法6也為訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎。我國雖然沒有專門的行政法院,但從最高人民法院到地方各級人民法院均設有行政審判的專門機構--行政審判庭,有相當一批從事行政審判的專業法官隊伍,經過十幾年的行政司法訴訟實踐,行政審判人員的專業水平有了較大的提高,可以說已具備了審查行政規章以下的行政規范性文件等抽象行政行為是否合法的基本能力。[7]因此,將抽象行政行為納入人民法院行政訴訟范圍,對行政機關做出的抽象行政行為依法進行審查監督是完全可行的。四對我國抽象行政行為進行司法監督的對策措施為了健全和加強司法監督制度的需要,結合我國對抽象行政司法監督的現狀和存在的問題,筆者提出以下四方面的對策措施:(一)關于對抽象行政行為的審查范圍根據我國目前法制尚不十分完備的現狀,筆者認為審查范圍應采取逐步擴大的方法。第一步先將行政法規、規章以外的其他規范性文件納入訴訟范圍,以5行政復議法6第7條的規定范圍為限。第二步隨著司法實踐經驗的積累,再進一步擴大被審查規范性文件的范圍,將部門規章、地方政府規章納入。至于行政法規,筆者認為暫時不宜將之納入司法監督的范圍,因為,行政法規作為國務院進行行政管理的主要方式,一旦允許被訴,勢必影響國務院的權威以及正常管理秩序,而且國務院作為最高行政機關代表全國人民的公共利益,對全國的情況有整體的把握,5立法法6、5行政法規制定程序暫行條例6對行政法規的制定和備案審查都作了嚴格和明確的規定,國務院法制局作為專門機關具有較高的立法技術,因此,相對來說行政法規中出現違法問題較少。另外,一旦行政法規納入法院審查,勢必會導致法院介入行政管理過深,隨之帶來司法權的膨脹、侵犯公民的個人權利的嚴重后果。而且5行政訴訟法6第52條規定:/人民法院審理行政案件,以法律和行政法規、地方法規為依據。0如果允許法院審查行政法規則和此條沖突。規章和其他規范性文件則不然,因涉及具體的工作部門和各地方,有局部利益和地方利益存在,很難保證公正。(二)關于人民法院對抽象行政行為的提起方式一般來說,司法監督是被動行為,法院只有在爭議發生時才能行使審查權,不能主動進行審查。就公民、法人和其他組織提起對抽象行政行為的司法審查的程序而言,為了和5行政復議法6的規定相一致,避免復議和訴訟之間的斷節與沖突,可以采用附帶審查方式,即法院在受理因具體行政行為所引起的訴訟時,可以應當事人的請求對相關的規范性文件進行審查,法院審查后,如果認為該規范性文件違法,可以宣布撤消。(三)關于司法監督的處理結果法院對于抽象行政行為主要審查制定主體是否具有權限,制定內容是否合乎法律,是否合乎法定目的,制定程序是否合法等方面。法院在對公民、法人和其他組織提出的抽象行政行為進行審查后,可以做出兩種處理:對于制定主體合法、權限合法、內容合法、程序合法的規范性文件予以維持;對于違法的抽象行政行為,如超越了權限、內容違反法律的規定、違反程序,法院可以撤銷或者宣布無效。對于法院能否變更抽象行政行為,筆者持否定意見。因為司法權和行政權畢竟有不同的職責范圍,司法權雖然可以按照法律的規定對行政權進行監督和一定程度的制約,但是,在任何時候,法院也不能毫無節制地擴展權力,如果允許法院變更抽象行政行為,則無異于法院在代替行政機關行使行政權,這顯然并不科學。一方面,法院不具備行政管理領域所需的專業知識和經驗,另一方面,也會導致司法權侵犯公民個體的合法權利。司法機關作為具有獨立性、以裁判解決法律爭議為目的的機構對于行政權的監督應僅限于以具體的法律上的爭訴為前提,以裁判的形式參與,賦予其矯正的機能,不能超越于此。法院關于抽象行政行為認定無效以判決的形式作出。自法院判決生效之日起,抽象行政行為失去效力,為了維護行政管理的秩序,此判決不具有朔及既往的效力。據此作出的具體行政行為的效力也以不變為宜,因為行政行為具有先定力,一旦作出又無爭議,不可變更;加之具體行政行為數量大,涉及面廣,如果因此而動,勢必會造成大量的爭議,行政機關無法應付。但如果當事人因適用被撤消的抽象行政行為遭受損失的,可以在追索期限內要求國家賠償。現行的5行政訴訟法6在事實上已經賦予法院對抽象行政行為的審查權,但是在法律規定上卻又排除了法院對抽象行政行為的管轄權,這種做法不僅會造成審判實踐的困擾,而且會放縱違法的抽象行政行為。同時因為每個因具體行政行為所進行的訴訟案件都是個別的,無法從整體撤消抽象行政行為,必然會導致事實上的不平等。所以,對抽象行政行為的司法監督已經迫在眉睫,只有將抽象行政行為納入到法院管轄的范圍,才能夠維護法制的統一,糾正違法行為,為相對人提供更加充分的救濟。