大學自治權與學生權利的司法平衡

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一、大學自治的中國路徑：自上而下的放權

新中國成立之后，新政權對高等教育進行了全面接管與改造，大學成為了政府的附屬機構。③改革開放之后，大學辦學自主權不斷得到確認與強調。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》首次明確提出高校辦學自主權問題。1993年中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》中指出要進一步擴大高校辦學自主權。1998年頒布《中華人民共和國高等教育法》以立法方式確認高校辦學自主權。1999年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中要求按照《高等教育法》規定，切實落實和擴大高等學校的辦學自主權。2010年中共中央、國務院的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》中再次強調落實和擴大高等學校辦學自主權。2014年，教育部《關于落實和擴大高校辦學自主權完善內部治理結構的意見》中提出要探索多種放權方式，根據賦權與能力相匹配原則，對有能力用好、有良好的權利運行和規范機制的高校，以協議、試點等方式賦予更多的辦學自主權。2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》再次強調要依法落實高等學校辦學自主權，完善中國特色現代大學制度。“‘辦學自主權’體現的是大學的外部關系，主要是大學與國家公權力之間的關系。……中國的學術自由和大學治理的核心問題仍然是大學的外部關系問題，最主要的是大學與教育行政機構之間、學術活動與國家管制之間的關系問題。”④從上述文件內容中可以看到，辦學自主權的提出與政府決定改革教育管理體制緊密相關。可以說，與西方大學自治是一個被國家權力逐漸侵蝕的過程不同，⑤中國大學則是一個從國家權力中不斷獲取自主空間的過程。或許這就是西方的大學自治權與中國的大學自治權之間所形成的一種“對極與逆差”。當然，以辦學自主權為名的大學自治之路仍有諸多障礙。但不管怎樣，中國大學在實踐中還是獲得了越來越大的自主空間，比如在學生教育管理事務上。《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《規定》）自1990年頒布以來，分別于2005年、2017年進行了兩次修訂。這兩次修訂的亮點主要在于對學生權利的強調與強化，與此同時，高校自主管理學生的空間也得到了提升。1990年《規定》在學生管理的諸多事項上高校幾乎被定位為純粹的執行性機構。2005年《規定》開始規定成績評定、課程設定、學分要求、升跳留降級、重修、學習年限、休學次數與期限、結業后是否可以補考、重修或補作畢業設計、論文、答辯以及是否頒發畢業證書、學位證書等方面“由學校規定”。⑥2017年《規定》則進一步規定入學資格保留、復查程序和辦法、學分折算與承認、提前畢業條件等事項“由學校規定”。⑦不可否認，即便僅作為學生管理的執行性機構，大學也是擁有極大的自主空間，但這種自主空間主要是裁量意義上的。當《規定》條文明確授權“由學校規定”時，意味著大學對這些事項具有了意志意義上的自主性。雖然無法推知是基于覺悟，還是源于專業壁壘，但顯然是教育行政主管部門主動下放權力于高校。從具體授權事項來看，主要都是與學術緊密相關的事務。畢竟，大學是學術性組織，尊重學術規律、保障學術自由，才是發展的硬道理。隨著對高等教育內涵式發展的期許，可以預見，大學在學生管理事務上自由意志空間將不斷擴大。

二、學生權利的實踐邏輯：自下而上的爭取

在我國，首次承認并明確賦予學生作為受教育者以相關權利的規范性法律文件是1995年的《中華人民共和國教育法》。⑧不過，這部法律所規定的學生權利，在一段時間內并沒有得到應有的重視。作為被管理者的學生，其與大學的法律關系首先主要受《規定》具體調整。在1990年《規定》文本里，可以看到幾乎通篇都在規定大學生作為被管理者所必須要履行的義務，卻無相對應的權利，甚至還剝奪了其作為普通公民所享有的法律權利，比如結婚。實踐里學生也經常被作為“二等公民”來對待。這種狀況直到2005年修訂《規定》后才得到改善。2005年版《規定》突出了對學生權利的重視與保障，在其文本第5條規定的學生權利中，不僅重申了教育法中的規定，還增加了一款關于參加社團、勤工助學的權利，同時刪掉了與法律相抵觸的條款。不得不承認制度文本上的改變，得益于實踐中學生對自身權利的不斷爭取。在上個世紀90年代中后期，學生權利意識開始覺醒，不斷對學校教育管理行為的合法性與合理性進行質疑。田永案、劉燕文案、懷孕女大學生訴重慶郵電學院案、黃淵虎訴武漢大學博士招生案等都是在這一時期涌現出來的典型案例。像田永案中所爭議的程序性問題，最終以文本方式確認下來，在2005年版《規定》中增加了第55條和第56條，要求學校對學生的處分，應當遵守正當程序。而黃淵虎案⑨則促使2005年《規定》第65條關于被開除學籍學生善后事項的完善。盡管，相對1990年《規定》，2005年《規定》在學生權利保障上已有了質的飛躍，但實踐中教育管理糾紛頻發，凸顯該版規定仍存諸多不足，這也就有了2017年版的《規定》。關于最新《規定》，學界已有不少精彩評論，在此不加贅述。本文意在指出，2017年《規定》內容的完善仍離不開學生們鍥而不舍的權利爭取。正是有了甘露案關于課程論文抄襲是否屬于2005年《規定》第54條第5款“剽竊、抄襲他人研究成果情形”的爭議，才有了2017年《規定》第52條第5款的明確規定：“學位論文、公開發表的研究成果存在抄襲、篡改、偽造等學術不端行為，情節嚴重的，或者論文、”。正是有了賀葉飛等類似案件⑩關于受處分是否必然取消學位資格的爭議，才有了2017年《規定》第57條新規定：“除開除學籍處分以外，給予學生處分一般應當設置6到12個月期限，到期按學校規定程序予以解除。解除處分后，學生獲得表彰、獎勵及其他權益，不再受原處分的影響。”正是有了王奮凱等類似案件⑪關于處分決定送達方式的爭議，才有了2017年《規定》第55條第2款的新規定：“處理、處分決定以及處分告知書等，應當直接送達學生本人，學生拒絕簽收的，可以以留置方式送達；已離校的，可以采取郵寄方式送達；難于聯系的，可以利用學校網站、新聞媒體等以公告方式送達。”一項項文本上的權利背后躍動著的是一個個鮮活的案例。與作為管理者的大學不同，學生們一直采用更加主動積極姿態，利用法律爭取、保護自己的正當權益。這種自下而上的努力終究獲得自上而下的重視。2017年《規定》在第6條學生權利中又增加了一款參與學校管理的規定，還專章規定學生申訴事項。

三、大學自治權與學生權利的平衡：中國情境中的司法努力

一邊是大學自治權（高校辦學自主權）的不斷擴大，一邊是學生權利的不斷張揚。面對教育管理糾紛，司法是否以及如何介入，成為關注的焦點。雖然，制度環境與背景跟臺灣地區有很大差異，但中國大陸司法機構同樣面臨著如何在尊重大學自治與保障學生權利間做出適當平衡的挑戰。實際上，中國法院一直在為這種平衡努力著。（一）司法救濟方式：打開行政訴訟之門。1999年田永案開啟了教育管理糾紛的行政訴訟之路。⑫在田永案之前，學生與大學之間因教育管理糾紛除了申訴，很難獲得司法救濟。針對退學、開除學籍等嚴重處分行為，學生也只能在私法救濟框架下以民事權利，如隱私權、名譽權等受侵害為由提起民事訴訟，且很難獲得法院支持，更別提對受教育權的救濟。要對學生受教育權進行有效救濟，行政訴訟是較佳選擇。但當時《行政訴訟法》受案范圍的規定似乎又給學生救濟帶來了難度。雖然，后來大家共識性地認為可以從兜底條款“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益”中的“等”字做出擴大解釋，從而把受教育權涵括進去，但若僅從文義角度而言，可以說學生受教育權司法救濟仍存在制度缺失。面對制度缺失，田永案一審法官事后寫道：“筆者認為，在法無明文禁止的前提下，我們應當將高等學校在對學生的學籍管理、學歷證書、學位證書的頒發方面其履行的職責理解為學校在對學生行使國家公權力，所履行的是國家法律法規授予的權力，是行政法意義上的職責，符合《行政訴訟法》的立法精神，屬于《行政訴訟法》所調整的范疇。”⑬不管如何評判這種司法能動主義，都不應忽視其背后閃動著對學生權利救濟的決心。通過這一解釋路徑，田永案后，越來越多的學生與大學教育管理糾紛納入到行政訴訟領域。當然，若從全國范圍來說，自田永案后，學生狀告大學的行政訴訟案并非一帆風順。不少地方法院仍然拒絕審理該類案件。⑭也許正是基于這一現狀考量，最高人民法院于2014年將田永案作為第38號指導性案例進行，在裁判要點中明確指出：“高等學校對受教育者因違反校規、校紀而拒絕頒發學歷證書、學位證書，受教育者不服的，可以依法提起行政訴訟。”盡管，筆者始終覺得要徹底改變這一現狀，仍需從法律文本上予以明確化，但同樣相信，這扇學生權利救濟之門，法院會愈加頻繁地啟動。（二）司法救濟范圍：以重要性理論為衡量標準。當突破特別權力關系理論，為學生打開了司法救濟之門后，法院緊接著面臨要多大地開啟這扇門的問題。在最初的田永、劉燕文等案中，法院并沒有就教育管理糾紛受案范圍進行專門闡述，僅從被訴行為的教育管理行政行為屬性，高校作為行政訴訟被告的適格性等方面進行論證，但案件本身還是為受案范圍定下了基本格調。從司法實踐來看，其后受理的案件主要包括退學處理、開除學籍等處分，以及學業證書、學位證書頒發或撤銷等糾紛。當然，法院也開始有意識地對受案范圍進行論證與規范。比如在2010年鐘楊杰不服閩西職業技術學院退學處理案中，法院在判決書中論證道：“教育屬于社會公共資源，受教育權是公民的一項基本權利，閩西職業技術學院對鐘楊杰所作的退學決定，使鐘楊杰喪失學籍資格，直接影響、限制和否定了鐘楊杰的受教育權和大學生身份權。學校對受教育者的受教育權和身份權的處理，系特殊的外部行政管理關系，不屬于內部管理行為，故依法具有可訴性。”⑮2011年最高法院提審甘露案后，也在判決書中指出：“違紀學生針對高等學校作出的開除學籍等嚴重影響其受教育權利的處分決定提起訴訟的，人民法院應當予以受理。”⑯2014年第38號指導性案例在裁判理由中明確強調：“高等學校與受教育者之間屬于教育行政管理關系，受教育者對高等學校涉及受教育者基本權利的管理行為不服的，有權提起行政訴訟，高等學校是行政訴訟的適格被告。”⑰ 至此，我國法院對受案范圍基本上確立了類似于重要性理論的衡量標準。“重要性理論”是德國聯邦憲法法院通過判決發展形成，主張在特別權力關系中，只要相對人的基本權利受到重要影響，都應賦予司法救濟權。⑱重要性理論并沒有否認特別權力關系，只是對其進行修正。按照我國目前司法實踐邏輯，一方面也依舊承認教育管理中的特別權力關系，區分內部管理行為與外部管理行為，從而對大學管理行為保持一定距離，比如姚誠棟訴天津職業技術師范大學教育行政管理案，法院就認為“本案中，原告于2014年3月因所修課程學分未達到學校要求被通知下編級，2015年3月又因所修課程學分未達到學校要求被通知第二次下編級，被告基于《本科學生學則（修訂）》中的學分規定對原告進行學業評定并對其作出下編級通知的行為屬于被告內部管理行為，該行為不屬于行政訴訟受案范圍。”⑲另一方面又以重要性為標準介入對受教育者的基本權利造成嚴重影響的管理行為，從而在一定程度上保障與救濟學生的合法權利。也許基于司法資源有限性考量，法院為學生打開的司法救濟之門并不大。⑳但就現有制度背景而言，法院的努力仍值得肯定。雖然，受教育者的基本權利如何界定、以及如何判斷是否嚴重影響，是兩個需要進一步明確的地方。在制度缺位背景下，這種不確定性倒是賦予法院以相對自由的裁量空間去拓展學生權利司法救濟的范圍。比如留校察看的紀律處分是否對受教者基本權利造成嚴重影響，司法實踐中開始存有爭議了。在梁思杰訴南京航空航天大學案中，法院認為：“本案中，被告南航大因認定原告梁思杰考試作弊而對原告作出留校察看的處分決定，該處分決定并不直接導致原告學生身份的喪失，原告對此處分決定不服的，應當而且已經選擇了向被告學生申訴處理委員會、江蘇省教育廳進行申訴。因該處分行為主要屬于被告行使高校自治權的行為，并未直接侵犯原告的受教育權利，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，故原告提起的本案訴訟，依法應不予立案；已經立案的，應裁定駁回起訴。”21但在崔子陽訴中國地質大學案中，一審法院受理該案并認為：“留校察看是對學生作出的一種比較嚴重的紀律處分，對學生的權利義務造成的影響較大。”22共識始于分歧，筆者也堅信：“個案的星星之火最終點燃了一個個禁錮受案范圍的籬笆”。23（三）司法審查強度：程序為主，實體為輔。當跨過司法救濟的程序性籬蕃，直面個案的具體爭議時，法院對教育管理糾紛案件審查強度的拿捏成為平衡大學自治權與學生權利的實質性環節。對于這個環節，中國法院在實踐中逐漸形成一個基本態勢，即重點審查教育管理行為的程序性問題，并以正當程序原則為審查基準。不管是涉及違紀處分行為，還是有關學位授予或撤銷行為，從早期的田永案、劉燕文案到最近的于艷茹案，法院始終關注著程序的正當性問題。在1990年《規定》中尚無違紀處分行為程序要求的前提下，法院在田永案中首次運用正當程序原則對學生違紀處分行為提出程序要求，“退學處理的決定涉及原告的受教育權利，從充分保障當事人權益原則出發，被告應將此決定直接向本人送達、宣布，允許當事人提出申辯意見。”24后來，正當程序要求在劉燕文案中進一步被強化。25“校學位委員會作出不予授予學位的決定，涉及學位申請者能否獲得相應學位證書的權利，校學位委員會在作出否定決議前應當告知學位申請者，聽取學位申請者的申辯意見；在作出不批準授予博士學位的決定后，從充分保障學位申請者的合法權益原則出發，校學位委員會應將此決定向本人送達或宣布。本案被告校學位委員會在作出不批準授予劉燕文博士學位前，未聽取劉燕文的申辯意見；在作出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達，影響了劉燕文向有關部門提出申訴或提起訴訟權利的行使，該決定應予撤銷。”262005年《規定》積極回應司法實踐，增加了一系列高校教育管理行為的程序要求。其中第55條規定：“學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當。”第56條規定：“學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其人的陳述和申辯。”27第58條規定：“學校對學生作出處分，應當出具處分決定書，送交本人。”可以說，法條基本上是對司法判決相關內容的重述。當然，法院對正當程序原則在該類案件中的運用并未就此止步。比如在于艷茹案中，法院鮮明強調：“本案中，北京大學作為法律、法規授權的組織，其在行使學位授予或撤銷權時，亦應當遵守正當程序原則。即便相關法律、法規未對撤銷學位的具體程序作出規定，其也應自覺采取適當的方式來踐行上述原則，以保證其決定程序的公正性……北京大學在作出《撤銷決定》前由調查小組進行的約談，不足以認定其已經履行正當程序。”程序具有可視性，公正的程序是可觀的正義。“在一定條件下，把價值問題轉換為程序問題來處理也是打破政治僵局的一個明智的選擇。”28同樣，把專業領域的問題首先轉換為程序問題來審查也充滿著司法智慧。法院一方面可以避免觸碰學術自由、大學自治的底線，另一方面又能適當保護學生權利。當然，要真正實現對學生權利的有效救濟，法院還得對教育管理行為的實體性問題，比如是否有作出相關決定的權力、賴以作出的決定是否有合法依據等，進行審查。從司法實踐來看，教育管理行為糾紛案件中的實體性問題，主要集中在對校規校紀相關條款的合法性爭議。從筆者所收集到有關司法判決書內容來看，作為參照地位的《規定》，實際上是法院審查校規校級是否合法的主要依據。針對《規定》中有關退學、開除學籍等情形，法院一直采取嚴格審查態度，不允許校規擴大規定、擴大適用。這種立場同樣始于田永案，“本案原告在補考中隨身攜帶紙條的行為屬于違反考場紀律的行為，被告可以按照有關法律、法規、規章及學校的有關規定處理，但其對原告作出退學處理決定所依據的該校制定的第068號通知，與《普通高等學校學生管理規定》第29條規定的法定退學條件相抵觸，故被告所作退學處理決定違法。”后來，最高法院在的第38號指導性案例裁判要點中將此凝練成“高等學校依據違背國家法律、行政法規或規章的校規、校紀，對受教育者作出退學處理等決定的，人民法院不予支持”。顯然，法院希望通過對這些嚴重損益行為進行嚴格審查，從而有利于學生權利救濟。但是，如何判斷學校是否擴大規定，特別是擴大適用《規定》的相關條款并非易事。田永案中學校擴大退學處理的情形相對容易判斷，但像甘露案中學校將課程論文抄襲認定為“剽竊、抄襲他人研究成果”，是否算是擴大適用條款規定，從而屬于法律適用錯誤，就值得探討。規范與事實間的涵攝問題，首先是個解釋問題。若從文義解釋角度而言，即使法院采用嚴格審查，也難以認定學校違背上位法，擴大了條款適用情形。但甘露案中法院救濟學生權利心切，用力有點過猛，直奔立法原旨，對“剽竊、抄襲他人研究成果”進行限縮解釋，雖然救濟了學生權利，卻留下不少爭議。29不過，對于校規中有關學術性事務的實體內容，法院則秉持學術遵從原則，尊重大學學術自治。這一司法謙抑立場在關于何小強案的第39號指導性案例裁判要點中予以明確，“高等學校依照《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》的有關規定，在學術自治范圍內制定的授予學位的學術水平標準，以及據此標準作出的是否授予學位的決定，人民法院應予支持。”

四、結語

在“雙一流”建設潮流中，大學獲得了越來越多的權力，如更大的學術資源配置與整合權、人事管理權等。但因為這些都是政府下放的權力，大學若未能合理有效地利用這些權力，隨時都有可能被收回。“權力的所有者隨時可以把權力收回，這種事例在新中國高等教育史上曾發生過，在擴大辦學自主權中也有過，人們有理由把它視作政府的權宜之計。以招生自主權為例,前些年,普通高等學校統一招生曾經給高校5%的自主調節指標，而自2001年始，這一自主調節幅度又縮小到2%”。30 中國的大學雖被賦予法律意義上的法人資格，但其獨立人格實際上仍未真正形成。面對政府的任何舉措，大學從來沒有說過“不”，也幾乎沒有利用法律來爭取過合法權益（西北政法大學申博案是鮮有的一例）。面對政府，中國大學就像巨嬰，要權但不敢維權。當然，這種姿態也并未獲得政府好感。當政府在下放權力之時，就預設著大學可能的恣意，強調“放管服”相結合。所以，中國大陸的大學自治權不同于臺灣地區。與此相反，中國大學生卻有著比較強烈的維權意識，在不懈爭取中獲得諸多權利。這種自下而上爭取來的權利，學生們自然會倍加珍惜，這也讓政府更加重視維護學生的正當權利。從2017年《規定》可以看到，學生權利的程序保障更細化了。這也喻示著，學生管理法治化步入一個新階段。當然，學生管理法治化，僅僅依靠部門規章的《規定》是不夠的，有必要考慮制定《大學法》《學生法》等法律。在這種極具中國特色的情景中，中國法院通過司法實踐，努力平衡著大學自治權與學生權利，為中國大學自治與法治作出寶貴貢獻。雖然，司法實踐中仍可能遭遇學生獲得的僅僅是空洞的勝訴權這一困境，但我們仍應樂觀對待這些努力，并有理由期待以救濟權利為使命的司法機關可以在這條路上走得更遠。

作者:周慧蕾 單位:溫州大學法政學院