司法實踐訴訟良性發(fā)展初探

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摘要:近年來，政府信息公開訴訟作為當事人申請信息公開的主要救濟方式，呈現出明顯的遞增趨勢。在這一過程中，各級法院還未形成統(tǒng)一標準，部分當事人通過政府信息公開訴訟對法院和行政機關施加壓力等方法獲取不正當利益，影響行政機關的正常運作，造成了不良的社會影響。為保證政府信息公開訴訟發(fā)揮良好的社會價值，本文探索提出政府信息公開訴訟良性發(fā)展的路徑。

關鍵詞:政府信息公開;行政訴訟;發(fā)展路徑

政府信息公開制度的救濟途徑主要有舉報、行政復議和行政訴訟。舉報是指向上級行政機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報，收到舉報的機關予以調查處理。這一救濟方式簡單易行，但公民一般不能及時得到答復。實踐中，這也不是公民首選的救濟方式。行政復議作為行政機關的內部監(jiān)督，具有專業(yè)、全面審查的優(yōu)勢，但公民有“官官相護”的心理憂慮，對行政機關的內部監(jiān)督持有不信任的態(tài)度。①從而，政府信息公開訴訟成為公民主要救濟通道。但在實踐中出現了信息公開不規(guī)范、當事人勝訴率低等現象，本文探索提出以下新的方式途徑，促進政府信息公開訴訟的良性發(fā)展。

一、合理界定政府信息公開的范圍

解決政府信息公開訴訟的核心就在于審查政府信息是否屬于公開范圍。“以公開為常態(tài)，不公開為例外”為行政機關指明了信息公開原則和方向。如何界定政府信息成為了司法實踐中的問題和難點，如過程性信息、內部信息、國家秘密、個人隱私等的認定。在此，通過界定政府信息進一步明確政府信息公開的范圍為政府信息公開訴訟提供依據。首先，根據《條例》第二條第三十七條關于政府信息公開主體的規(guī)定，明確政府信息公開的主體為各級人民政府及其職能部門和法律法規(guī)授權的管理社會公共事務的組織。其次，行政主體在履行職責的過程中對外部主體權益產生影響的信息為政府信息，否則屬于行政機關內部事務管理中產生的過程性信息。再者，政府信息的來源主要包括按上位法授權制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和開展具體工作中制作的《交通事故認定書》等，以及從其他行政機關、組織或公民處獲取的基本信息，如公民企業(yè)的納稅情況、權屬登記等信息。②最后，政府信息是以一定的載體媒介存在的，包括紙質文本、互聯網電子平臺信息等，這是行政相對人能夠感知和獲取信息的途徑。從高效便民性角度出發(fā)，可以規(guī)定行政機關信息途徑和載體，以及公民獲取信息的方式。

二、行政復議作為救濟糾紛的主渠道

《條例》第33條第2款沒有對政府信息公開訴訟復議前置作出特殊要求，根據《行政訴訟法》第44條的規(guī)定，除非法律、法規(guī)另有規(guī)定，當事人在尋求救濟時，可以自由選擇行政復議或是行政訴訟。行政復議制度作為訴前救濟程序，并非絕對能夠化解矛盾，但確實具有過濾爭議、減輕法院審判壓力的功能。從2018年全國各地市一審訴訟案件數來看，百分之八十的案件都是未經過行政復議程序，直接訴訟;從法院的判決結果來看，百分之六十的結果要求被告重新審查并答復當事人。這就意味著政府信息公開的實質審查權在行政機關手中，法院的判決并沒有實質解決紛爭。隨著社會司法實踐的發(fā)展，也開始發(fā)生變化，司法救濟當然是最有力，但未必是最有效的救濟手段。③政府信息公開的責任主體是各級行政機關，行政機關內部有自我糾錯、自我約束的救濟能力。美國早在2007年修訂《信息自由法》時，就設置了政府信息服務辦公室，并賦予其處理信息公開糾紛的職責，以行政機關的內部救濟手段為主保障公民信息公開的權利。④借鑒國外經驗，結合我國政府解決信息公開糾紛的司法實踐，可以規(guī)定復議前置，同時建議設立專門的信息公開委員會，專門負責審理政府信息公開行政爭議，這不僅有利于糾紛的專業(yè)化化解，減輕司法負擔，也使行政復議成為解決行政糾紛的主渠道探明了路徑。⑤

三、限制不具有正當目的的濫訴行為

近些年，在行政訴訟領域，對原告資格的形式審查和立案登記制的實施，濫訴問題之間顯現。⑥在政府信息公開訴訟中，一些人不能理性維權，大量提出不具有正當性目的的政府信息公開申請，濫用訴權，加大了行政機關和人民法院的負擔。“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖之中”，⑦公民的訴訟權利同樣應當受到一定的限制。《條例》第13條規(guī)定了依申請公開信息主體的條件，即實踐中所稱的“三需要”。⑧公民申請政府信息公開應根據自身生產、生活、科研的需要，首先，實踐工作中可以對“三需要”的標準進行細化，對申請人的資格進行程序性的限制，如行政相對人申請信息公開時，應當讓申請人提供與該信息與自身相關的補充證明材料。其次，對信息公開中信息的性質區(qū)分一般使用和商業(yè)利用，可以對前者收取實際的成本費用，對后者以有償使用為原則，但申請人卻確有經濟困難的，可以適當減免費用，以此避免行政資源浪費、減少不具有正當目的申請行為、提高信息公開辦事效率。再者，可以根據原告信息公開訴訟提起的數量、內容、干擾程度等對原告的訴權加以限制，如立案前獲得法院的許可等，借鑒美國司法審查的經驗，制裁原告的濫用訴權行為。

作者:李桂芳 單位:上海師范大學