調解法健全多元矛盾化解機制探究

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【摘要】調解一直是中國十分有效的化解社會矛盾、促進社會和諧的基本機制，但是，我國現有的法律法規對調解制度的設計不夠科學、完善，采用的是“分散式立法”模式，調解員待遇等現實問題的存在，嚴重影響了調解的實效。因此，及時制定一部統一的《調解法》，以充分發揮調解在多元矛盾化解機制的作用，就顯得十分必要。

【關鍵詞】制定；《調解法》；多元矛盾化解機制

中國是調解的故鄉，調解作為一種糾紛解決方式，在中國被實踐了數千年，外國稱其為“東方經驗”，調解一直是中國十分有效的化解社會矛盾、促進社會穩定和諧的基本機制，調解作為糾紛發生后的最先介入的解決方式，在解決當地民間糾紛中起著不可替代的作用，可以平息相當一部分糾紛，使其不至于轉化為訴訟，它的過濾篩選作用大大緩解了審判機關的工作壓力，減輕了審判機關的負擔，保證了司法資源的合理有效利用，過濾篩選后的糾紛進入訴訟后通過司法調解也不至于演變成更為激烈的沖突和嚴重的社會對抗，有效防范了“民轉刑”。這套制度的有效運作有力地促進了國家政權穩固、社會穩定和人民群眾之間的和諧，其在化解社會矛盾、促進法治社會建設和國家治理能力現代化方面發揮了重大作用。但是，由于現有調解制度存在的問題，也嚴重影響了調解功能的實效。及時制定一部統一的《調解法》，以更加充分有效發揮調解在多元矛盾化解機制中的作用，十分必要。

一、制定《調解法》的現實必要性

（一）黨和國家的要求。黨的報告中提出的“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾”等精神；黨的四中全會決定中強調“完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制。堅持和發展新時代楓橋經驗，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道”、“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”、“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”；鄉村振興戰略有“治理有效”的要求；在2019年的中央政法工作會議提出，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，黨和國家的要求需要進一步發揮調解的優勢和功能。（二）制定《調解法》是健全有效的多元矛盾化解機制的需要。隨著中國特色社會主義的不斷發展，經濟活動和社會活動越來越頻繁，爭議也越來越多，需要有不同的爭議解決機制。在現有的和解、調解、仲裁、復議、訴訟五種爭議解決方式形成的多元矛盾化解機制中，調解有其獨特的優勢和作用。調解具有成本低，迅速和便利的特點；調解以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難；以通情達理的對話和非對抗的斡旋緩和了當事人之間的對立；調解能彌補法律適用不能的不足，可以根據自主和自律原則選擇適用的規范，如地方慣例、商業習慣和行業標準等解決糾紛，在“法律的籠罩下”進行協商和妥協，并可能達到雙贏的結果，體現了自認的效益最大化和自治的價值取向。由于沒有《調解法》，司法行政部門、鄉鎮司法所的法律地位不明確。在實踐中，鄉鎮司法員更多的是被鄉鎮人民政府抽調參與非法律業務活動，致使人民調解工作因缺乏司法所的有效專業指導而嚴重被弱化，導致大量的一般糾紛因缺乏調解這一道防線的有效“篩選”而直接進入了法院，以陜西省為例，全省基層法院受案率僅2017年度就上升了24%以上，2018年度在2017年度基礎上又上升了20%，基層法院因人少案多苦不堪言。制定《調解法》，確立司法行政機關及鄉鎮司法所的法律地位，建立健全多元矛盾化解機制，減輕法院的辦案壓力，使有限的司法資源用在重大、疑難案件的處理上，勢在必行。根據黨和國家機構改革方案，新組建的司法部主管調解、仲裁、復議工作，其職責要求就是要在建立健全“非訴訟化”的多元矛盾化解機制發揮主導作用。（三）解決現實問題的需要。我國現有的法律、法規對調解制度的設計不夠科學，嚴重影響了調解優勢的發揮和調解實效。存在的問題主要有：1．有關調解的規定散落在有關法律、法規之中，未形成統一規范。我國現有的調解種類有：民間調解（包括人民調解、律師調解、商事調解、行業調解等）、訴訟調解、仲裁調解、行政調解。《中華人民共和國人民調解法》、《中華人民共和國民事訴訟法》對人民調解、訴訟調解、司法確認作出了規定，《中華人民共和國律師法》對律師調解作了規定，《中華人民共和國仲裁法》和《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁調解、勞動爭議和農村土地承包經營糾紛的調解作了規定，行政調解則散見于《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《醫療糾紛預防和處理條例》等法律法規之中，是典型的“分散式立法”。2．我國現有的法律規范和調解的政策性文件對調解工作的規定不夠完善。目前雖然有人民調解、訴訟調解方面的專門性規定，但是在律師調解、商事調解、行業調解、仲裁調解、行政調解、勞動爭議調解、農村土地承包經營糾紛調解等方面，有關調解的規定和政策性文件依然過于簡單、原則，操作性差，缺乏具體規范。同時，依照現有的法律規定和司法解釋，除合法自愿形成的人民調解協議、法院調解協議有法律效力和仲裁調解協議經仲裁調解書確認具有法律效力外，律師調解協議、商事調解協議、行業調解協議、行政調解協議是否具有法律效力，現有的法律并無明確規定，導致了調解功能不能得到有效發揮。司法確認僅限于人民調解協議，律師調解協議、行政調解協議等調解協議能否進行司法確認并無法律依據，法院也往往以無法律依據不予進行司法確認。3．調解隊伍素質良莠不齊，調解組織范圍太窄，調解人員的待遇沒有規定等現實問題，影響了調解實效。由于我國沒有統一的《調解法》，沒有統一的調解員資格準入制度。現階段，我國眾多的調解人員素質參差不齊、法律水平高低不一的現象十分突出，調解的質量不高。一些鄉村的調解人員由于法律水平低，依宗族勢力、依落后習慣和民俗進行強制調解的情況還時有發生。調解組織范圍太窄，僅限于基層的人民調解組織，縣級、市級能否建立調解組織，建立起的調解組織以及商事調解組織具有何種法律地位等問題，均不明確。調解員的待遇、政府采購調解組織的調解服務、調解隊伍建設、調解經費納入政府預算等問題均無法律制度安排，大大影響了調解人員的工作積極性。（四）符合世界法制發展的基本規律。在世界法制這個大背景下看，我國制定《調解法》，也并非獨創。因為日本早已于1951年就將一系列分立的單項調停法統合為一，由國會制定并通過了統一的《民事調停法》，該法雖后經多次修改，但一直沿用至今。澳大利亞也于1991年出臺了《澳大利亞調解和仲裁法》，美國也已于1998年10月頒布了《ADR法》（即訴訟外糾紛解決方式法），美國的《ADR法》所規定的訴訟外糾紛解決方式有談判、調解、仲裁等方式。因此，我國制定《調解法》，也是適應世界法制基本趨勢的必然選擇。

二、《調解法》的基本內容

由于人民調解、訴訟調解、仲裁調解、行政調解、律師調解、商事調解、行業調解、勞動爭議以及農村土地承包經營糾紛的調解等各類調解雖性質不同，但調解運作的基本原則和基本規則是相同的，這就使得制定統一的《中華人民共和國調解法》有了共同的法理基礎。在堅持調解共有規則的基礎上，照顧到各類調解的特有規則，制定《調解法》，建立一個“大調解機制”是完全可行的。《調解法》立法難度并不高，結合法學原理和法治需求，《調解法》應規定的基本內容應有：1．調解法的調整范圍和法律原則；2．各類調解的受案范圍；3．調解組織的制度；4．調解員的任職資格、待遇及晉級、培訓制度；5．調解程序制度和證據規則制度；6．調解協議的法律效力制度與司法確認制度；7．調解案件的監督審查制度；8．調解工作的主管機關和業務指導；9．調解與公證、仲裁、訴訟的銜接制度；10．調解的經費保障制度和政府采購調解服務制度；11．法律責任制度。法諺說：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”及時制定《調解法》這一良法，必將進一步提升制度治理水平和社會治理效能。

參考文獻：

［1］范愉，著．非訴訟糾紛解決機制研究［M］．中國人民大學出版社，2000，6：94．

［2］編寫組編著．《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本［M］．人民出版社，2019．11．

作者:于興江 單位:中共安康市委黨校