城市公共服務研究進展與展望

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國外研究進展

20世紀70年代開始，規劃學、地理學和管理學等領域的學者逐步對城市公共服務設施配置相關問題展開了持續的研究，其中城市公共服務設施配置的影響因素、配置模式、設施的可達性和配置評價等方面的研究是關注的焦點。對城市公共服務設施配置的影響因素分析是選擇公共服務設施配置模式、進行公共服務設施規劃配置的前提。FriedlyPH（1969）研究了公共投資政策選擇對城市公共服務設施配置狀況的影響，提出收益和成本是城市公共服務設施投資配置的重要影響因素[8]。GreenhutML（1980）等人從福利經濟學的角度，分析了影響城市公共服務設施配置的因素主要有需求、成本和設施配置福利等[9]。BelerErkip（1997）等人對安卡拉城市居民對于公園和文化娛樂等公共服務設施的配置現狀感知進行研究，發現服務設施的使用群體特征和需求對公共服務設施的配置有較大影響[10]。JohnICarruthe（rs2003）等人在對城市蔓延與公共服務設施配置成本的關系研究進行總結的基礎上，對美國283個郡縣1982～1992年間城市發展對城市公共服務支出的影響進行實證研究，結果表明城市人口密度、城市化區域范圍的空間延伸、行政區域碎片化等因素對城市公共服務設施的配置有較大影響[11]。空間可達性是度量公共服務資源空間配置合理性的最有效工具之一，1980年代以來，西方學者開始對城市公共服務設施的可達性類型、影響因素以及可達性測度等方面進行了深入研究。具有代表性的研究如：BachL（1981）對公共服務設施區位配置模型中的可達性聚合和分散問題進行了探討[12]。英國MitchelLangford（2008）等學者運用兩步移動搜尋分析方法（two-stepfloatingcatchmentareamethod，2SFCA方法），研究基于GIS可達性空間分析的交替性人口分布對公共服務設施可達性影響的測度模型，并以威爾士南部的卡迪夫地區為實證區域，檢驗城市里若干公共服務設施可達性的變化情況，研究結果表明分區密度模型傾向于顯示可達性較低的分數，但具體模式取決于地方因素，在某種程度上還取決于模型假設和方法論[13]。RashedAl（2004）在社區正義、分布正義和社會權利的理念框架下，嘗試對阻礙孟加拉國首都達卡市城市貧困地區居民獲取公共服務設施的可達性進行研究，研究結果表明，對于處于劣勢地位的城市貧困階層來說，無論是普通的基本公共服務設施還是服務于個別集團、個別階層的公共服務設施的可達性都受到金融環境、收入、地位等方面的影響[14]。公共服務設施的可達性研究為評判公共服務設施配置的科學合理與否提供了借鑒，為公共服務設施配置評價研究提供了有力的衡量標準，隨著公共服務設施配置研究逐步進入配置后效益研究階段，可達性的研究也日益增多。20世紀90年代以來，學術界開始從不同的研究視角，探討城市公共服務設施配置的模式與機制。MichalosAC（1999）等人于1997年夏天對英屬北哥倫比亞喬治王子城的公民信仰、對公共服務的態度和生活質量進行了調查，并運用一種簡單的線性模型分析出公眾對市、省和聯邦政府提供的公共服務的滿意度分別為32%、20%、19%，表明自下而上的配置模式優于自上而下的模式[1]。WolpertJ（2001）對紐約市非營利性公共服務設施的配置模式進行分析，發現即使是紐約市地價最高、可達性最好的地段，也可以為非營利公共服務設施提供配置的空間，但是，由于可達性和辦公空間的成本約束，非營利性公共服務設施在選址方面，主要選擇位于私人公司和政府機構之間的地段[15]。KeithM（2001）等人對發展中國家除政府以外的機構提供公共服務設施的“非政府、非營利”（NONPRO）機制進行研究，發現非政府的城市公共服務設施有效供給的經典模式有以下要求：協作、透明的供給記錄、有責任心的建設人員、適度的設施規模、專業化的管理和外部監督[16]。Ho-SeopCha（2009）等人對城市交通設施中的公平性問題及其對現代交通設施系統的影響進行了研究，并運用地理信息系統和空間優化模型，設計了一種基于網絡點集的面狀交叉口模型（PINPS）來配置連續道路網附近的公共交通設施，以確保面域需求目標的完全覆蓋[17]。伴隨著高度的城市化，西方城市公共服務設施配置規劃、建設進入穩定發展期，城市公共服務配置研究也隨之進入成熟發展階段，學術界開始探討城市公共服務設施配置后續效應即公共服務設施配置的評價研究。McAllister（1976）提出在城市公共服務設施中心的設計中，規劃師應當堅持公平與效率相結合的原則，并從理論與實踐兩方面建立了公共服務設施配置的效率與公平的評價指標，如：配置規模與空間區位的選擇，他還指出，公平原則在公共服務設施的配置實踐中顯得更為重要[18]。NjohAJ（1994）等人從居民對于公共服務機構提供的服務設施滿意度的角度，建立了一個基于服務對象滿意度的城市公共服務設施提供機構的服務效率評價模型，對喀麥隆（cameroon）城市公共服務設施提供機構的服務效率進行了評價。Ko-WanTsou（2005）等人認為實現城市公共服務設施的公平配置是城市規劃師要實現的一個極為重要的目標，結合GIS和空間分析模型，提出了一種基于可達性的城市公共服務設施空間相對公平性的綜合評估方法，以建立綜合平衡指數，為規劃者分析現狀公共服務設施配置的相對公平狀況[19]。LiaoChin-Hsien（2009）等人認為一個準確的公共設施服務范圍可以改善公共服務設施配置規劃，他們運用GIS網絡分析和空間句法來分析道路整合下公共服務設施的配置對城市環境質量的改善，提出一種基于GIS和空間句法的城市公共服務設施服務范圍勘測評價方法[20]。TOMCarlson（2011）等人應用地理信息系統（GIS）創建一個選址模型，用來評價建立在華盛頓皮爾斯郡的一個社區老年人預防設施項目，結果表明，GIS技術可以用來決定確切的行程時間，同時可以促進社區預防設施選擇地點的可達性和利用目標人群達到最大化[21]。

國內研究進展

受西方學術思潮和近年來我國城市公共服務設施配置建設實踐的影響，國內學者從1990年代末開始關注城市公共服務設施配置研究。21世紀以來，隨著“服務型”政府、“友好型”城市建設理念的流行，城市公共服務設施配置的研究也日益增多，研究的焦點集中于城市公共服務設施的配置現狀、影響因素、規劃布局、配置標準以及配置評價等方面。對城市公共服務設施配置的現狀情況進行分析，找出現狀配置中存在的問題，可以為城市公共服務設施的優化配置提供借鑒。學術界主要從城市公共服務設施配置的分類、空間分布、存在的問題以及對策等方面進行了研究。在空間分異研究方面，高軍波（2011）等人以廣州市為例，運用問卷調查法對城市公共服務設施的空間分布進行社會生態學分析，結果表明廣州城市公共服務設施空間分布的社會分異特征顯著，不同階層社會群體居住單元的公共服務設施配套及可達性存在顯著差異，社區地位與城市公共服務設施供給及可達性之間呈非完全一致性[22]。應聯行（2004）通過對杭州城市社區建設與公共服務設施配置現狀進行研究，發現杭州城市社區存在社區建設與規劃脫節、社區建設與管理脫節、社區配套設施與需求脫節等問題，提出要加強社區規劃的編制與實施[23]。李薇（2010）以社區公共服務設施為研究對象，結合北京市的案例，通過規劃指標對比和現狀剖析的方式，分析北京市社區公共服務設施規劃指標和實際規劃建設中，存在規劃指標配置相對較低、針對性和前瞻性不足、缺乏公益性和便民性、規劃單元與行政單元不對應以及規劃、管理、執行部門分割等問題，從明確項目、統籌規劃、完善機制等方面提出加強社區公共服務設施規劃建設的建議[24]。李曌（2010）通過對西安市中心城區社區內為老齡人口設置的公共服務設施現狀情況進行調研，提出完善社區公共服務設施布局層次、細化項目設置、完善政策法規、推動各種政策法規的立法觀念及完善老年人福利政策等城市社區老齡人口的公共服務設施配置建議[25]。對城市公共服務設施配置的影響因素分析是進行城市公共服務設施合理布局規劃的前提，總的來說，目前影響我國城市居住區公共服務設施配置的主要因素有地形、氣候等自然因素，也有城市經濟發展水平、居住區人口規模與結構等經濟社會因素。呂勤（2009）根據蘇州市流動人口集中居住區（集宿區）建設的不同模式，分別從使用者對設施的滿意度和需求度調查以及對相關部門和集宿區管理者的調研入手，發現集宿區公共服務設施具有選擇多樣化、管理人性化和使用便利化等需求特征，其需求影響因素有人口結構、價值觀念、收入水平和文化程度等方面[26]。張帆（2010）在對西安曲江新區公益性公共服務設施配置現狀分析的基礎上，分析了西安曲江新區公益性公共服務設施配置的影響因素，主要包括新區的功能分區、收入差別、消費結構和信息網絡化的興起等方面[27]。覃文麗（2011）對重慶市大型聚居區公共服務設施發展現狀進行分析，發現影響重慶市居住區公共服務設施配置的因素主要有自然、社會、經濟和科技因素等[28]。張少偉（2011）等通過對公共服務設施的發展、演變及組成的分析，總結了影響城市居住區公共服務設施配置的指標主要有：城鎮規模、居住人口結構、居民生活水平、公共服務設施的合理規模等方面[29]。蔡靚（2007）通過闡述高科技園區的發展與公共設施配套的關系，提出影響科技園區公共設施配置的要素主要為人群要素、地方要素、發展階段要素[30]。公共服務設施規劃是決定各項公共服務設施的空間位置、設施配置數量、規模和具體設備配置的過程，城市公共服務設施空間優化布局則是對城市公共服務設施規劃進行調整的過程，可以促進城市空間結構合理調整、保證城市公共服務設施公平合理地配置。規劃學界對城市公共服務設施規劃、布局的理論與方法進行探討。在城市公共服務設施配置理念方面，周志清（2008）提出城郊結合區域公共服務設施的配置應融入更多經濟層面、社會層面的思考，遵循“以人為本”的配置理念，統籌的配置原則、動態的配置過程，促使城郊結合區域公共服務設施良好運營[31]。從集約用地的角度出發，通過整合完善城市公共服務設施的空間布局結構，可以優化城市公共資源，實現成熟公共服務設施的多樣性和層級性[32]，巫昊燕（2009）等人從規劃導向和規劃方法兩方面探討了基于城市分級體系的公益性公共服務設施整合規劃方法及其策略[33]。陳弋（2009）提出確立空間上網絡化混合、功能上需求層次演進的公共服務設施配置理念，強調從開發區不同發展階段人群的需求層次演進出發，提供網絡化、富有彈性、有機增長的公共服務設施空間體系，并以杭州灣經濟開發區為例進行實證研究，引導開發區的公共服務體系沿著“公平”和“協調”的方向發展[34]。翟坤（2011）指出關注規劃背后的市民精神、人文關懷，實現城市的平等與關愛，營造和諧社會，是濱海新區公共服務設施規劃需強調的重要理念[35]。在城市公共服務設施的空間布局方法上，越來越多地注重計算機信息技術、計量數學模型和地理信息系統（GIS）的運用。伍少坤（2008）等人將基于GeoCA（地理元胞自動機）的城市擴張模型引入到傳統的Location-allocation選址模型中，構建一個動態的公共服務設施選址模型框架，探索如何將選址結果建立在動態的、科學的城市形態預測基礎上，促使選址結果更具有客觀、先見[36]。林康（2009）等人基于所開發的公共產品空間布局決策支持系統，從定量角度深入探討了不同布局方案所產生的空間效應，以優化公共產品的空間布局[37]。劉萌偉（2010）等人基于Pareto多目標遺傳算法，構建了Pareto多目標遺傳算法選址模型[38]。陳旸（2010）提出將地理信息系統(GIS)技術引入到社區體育服務中，利用GIS的空間分析與輔助決策功能進行社區體育服務設施選址和布局優化[39]。公共服務設施配置的標準和規范規定了不同層級的公共服務設施配置類別、數量和規模等詳細內容，但是不同社會發展水平、不同需求特征的公共服務設施難以用整齊劃一的配置準則進行配置，因此，國內學者針對不同社會經濟發展水平、不同需求客體的城市、居住區和社區公共服務設施配置標準進行了廣泛探討。張大維（2006）等人在梳理了各種社區發展規劃理念和居住政策導向后，從武漢市城市社區公共服務設施的配置現狀和居民對其的需求現狀分析入手，參照住建部、北京和上海等地的城市居住區公共服務設施的設計規范，研究了武漢市城市社區公共服務設施的規劃項目、標準和實施單元，提出了具有一般意義的城市社區公共服務設施規劃標準和實施單元建議[40]。王亞鈞（2008）等在分析現有有關公共服務設施國家標準規范的基礎上，結合北京市中心城調整優化和北京市舊城保護，促進新城發展的目標，提出了針對不同類別的公共服務設施節地標準[41]。武田艷（2011）等對各個城市居住區公共服務設施的規劃標準規范的制定思路、設施種類劃分、設施規劃標準指標調整以及規劃標準的演變歷程進行詳細分析，基于不同社區屬性、社區居民的需求變化和需求發展趨勢探討了城市社區公共服務設施規劃標準的設置準則：適用性、動態性和彈性[42]。宋嶺（2011）等人通過對居住環境的需求分析，概括出以必要性、自發性和社會性活動為主的活動類型，并結合不同年齡組的居民，有針對性地探討各自的行為方式和活動特征，在此基礎上總結出住區公共服務設施的布置原則[43]。城市公共服務設施配置的評價研究主要有公共服務設施的價值評估、空間公平評價和設施配置質量評價等方面。韓傳峰（2004）等人以城市的公共圖書館服務系統為例，給出了對城市現存的舊公共服務設施的價值進行評估的計算方法，包括標量評估計算法和向量評估計算法，并指出應用這些計算方法可以對同類型的一大類公共服務設施做出總體價值評估和詳細的分類價值評估[44]。陳秀雯（2007）分析了城市居住社區公共服務設施發展的特點和居民對居住社區內公共服務設施的需求，同時對國標和國內部分大城市的公共服務設施配建指標項目進行分析研究，構建了以居民生活質量、滿足居民基本生活需求（如安全性、舒適性等）的居住社區公共服務設施性能綜合評價指標體系[45]。高軍波（2011）等人通過構建城市公共服務設施空間分布綜合公平指數模型，借助三維模擬及GIS空間自相關技術，探討了廣州城市公共服務設施空間分布格局、公平性特征及其形成機制[46]。馬慧強（2011）等人構建了我國市級基本公共服務質量水平測度指標體系，用熵值法對我國286個地級以上城市（除拉薩）進行系統評價，發現我國城市基本公共服務質量總體不高，空間差異明顯；基本公共服務水平與城市經濟發展水平呈正相關，與城市規模存在對應關系且服務質量較高的城市呈“群”狀分布[47]。

結論與展望

通過分析國內外城市公共服務設施配置的主要研究內容與方法，發現國內外城市公共服務設施配置研究主要集中于規劃學、地理學和管理學等領域。國外學者關注的重點在城市公共服務設施配置的影響因素分析、配置模式總結、設施可達性研究和公共服務設施配置評價研究等方面；而國內相關學者主要關注城市公共服務設施配置現狀分析，探討現狀配置中的問題與公共服務設施的配置影響因素、設施規劃布局、設施配置標準的制定和設施配置評價研究等。對國內外城市公共服務設施配置的流程進行總結，發現城市、居住區和社區各種類型的公共服務設施配置流程大致一致，可以劃分為公共服務設施配置的現狀分析—設施規劃布局—設施的管理—設施配置評價四個環節，但對于新建城市居住區、社區公共服務設施配置流程和對已建城市公共服務設施進行優化配置的流程又稍有不同（圖1）。國內外學者針對這四個環節選取不同的城市和不同的公共服務設施類型展開了一系列定性、定量的研究，取得了明顯進展（表1）。總體而言，經過大半個世紀的研究，國外城市公共服務設施配置理論體系已經相當完善，相關的配置模型方法也層出不窮。而我國城市公共服務設施配置研究起步較晚，在CNKI數據庫檢索“公共服務設施”，可以看到國內關注城市公共服務設施配置研究始于1998年號敏惠對于鐵道小區公共服務設施配置標準及其準則的制定研究[48]。雖然剛經過10余年的發展，我國城市公共服務設施研究的配置理論與方法均不如西方完善與嫻熟，但從一開始的簡單借鑒國外研究理論、研究方法逐步發展到嘗試立足我國國情，探索具有中國特色的城市公共服務設施配置理論體系，相關研究取得了長足的進步。然而，目前我國城市公共服務設施的配置研究一般只關注發達地區、大城市的公共服務設施配置，實證研究的地區和數量有限，也尚未形成較為系統與成熟的理論與研究框架。而且，近年來，我國城市公共服務設施配置研究似乎遇到瓶頸了，相關理論研究沒有取得突破性的進展；此外，由于用于深入研究的基礎數據資料很難獲取，無法進行深入研究，短期內的研究方法也無法突破。基于以上不足，展望未來，我國城市公共服務設施配置的后續研究應注意拓寬研究案例城市、居住區與社區的類型和規模；逐步建立具有中國特色的城市公共服務設施配置理論體系；創新公共服務設施配置方法研究和關注數字城市背景下的公共服務設施配置研究。（1）拓寬研究范圍。西方高度城市化使得人口主要集中于大都市地區，而我國國土面積遼闊，且城市化進程還處在加速發展階段，城市規模等級結構呈“金字塔形”，大城市在城市總數中只占很小的部分且集中分布于沿海發達地區。相反，在我國廣大的中西部、內陸地區還有相當數量的中小城市。拓寬公共服務設施配置研究的案例城市及其居住區和社區的類型、規模，擴大城市公共服務設施配置的實證研究數量，一方面可以從橫向上對我國不同地域、不同經濟發展水平的城市公共服務設施進行更為全面的了解；另一方面也可以從縱向上對我們不同規模等級的城市公共服務設施配置進行深入研究，為構建具有我國特色的城市公共服務設施配置理論體系提供足夠的實證研究。（2）建立具有中國特色的城市公共服務設施配置理論體系。為廣大城市居民提供各種類型的公共服務設施是城市的基本職能之一。一方面，由于我國與西方國家不處于相同的城市發展階段，且我國與其它國家的國情不盡相同，一味借鑒國外城市公共服務設施配置的配置理論，對于指導我國城市公共服務設施配置建設具有一定的局限性；另一方面，經濟社會轉型與快速的城市化為我國城市公共服務設施配置理論研究提供了豐富而必要的實踐基礎，逐步建立適合我國城市發展特色的城市公共服務設施配置理論體系，將是未來我國城市公共服務設施配置的研究趨勢。（3）創新公共服務設施配置方法研究。從表1的對比可以明顯看出，無論在數量方面還是質量方面，國內城市公共服務設施配置的方法論和技術手段研究均顯不足。國內多數學者還是以采用定性案例分析或者簡單的“統計性描述”為主，研究數據的獲取上以統計資料和國家標準為主，在研究線路上則主要以演繹方法居多，且很多配置模型都直接借鑒國外研究成果，缺乏自主創新。隨著研究主體的微觀化，城市公共服務設施配置的研究應該逐步轉向定量模型的改進或者行為主義等微觀層次，同時，綜合借鑒工程技術等其它學科的研究方法與技術，完善我國城市公共服務設施配置方法體系。（4）關注信息技術下的數字城市公共服務設施配置研究。進入信息時代以來，互聯網深刻地改變著城市規劃、城市發展方式，整個城市的居住區和社區通過信息網絡聯系起來，這也改變了城市居民的生活方式與公共服務設施的配置模式。為了更好地與時代接軌，與居民公共服務設施需求的時代特征相吻合，關注信息技術下的數字城市公共服務設施配置研究將成為數字城市規劃背景下公共服務設施配置的研究方向之一。

本文作者：孫德芳秦蕭沈山工作單位：江蘇師范大學城市與環境學院