新網工程績效審計研究

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一、“新網工程”績效審計主要內容與重點

“新網工程”常規的審計主要關注資金使用過程中存在的問題，而績效審計主要著眼于審計已經完工項目與“新網工程”政策目標是否相關，項目的效率如何，效果性是否充分實現，可持續性是否有保障，以及建設運營過程中是否存在重大損失浪費等問題。（一）政策目標的相關性政策目標的相關性是項目績效評價的首要內容，作為財政資金支持的“新網工程”項目更應該關注該內容。所謂相關性是指項目的目標與當年“新網工程”政策規定的要求及國家、地區政策相符合程度。“新網工程”每年都會對其資金支持的范圍和重點做出明確的規定，這就為我們進行績效審計提供了依據和標準。在實踐中不排除利用虛假材料進行申報或所申報的項目與實際實施的項目不一致的情況，如出現這樣的項目可以考慮將其評價為失敗的項目。此外，我們還應考慮項目與國家、地區的為健全農村市場體系，發展適應現代農業要求的流通產業政策的相符程度，以及受益群體需求的相符程度。有的項目或許符合“新網工程”的相關要求，但不一定與當地政策相符合，或不一定滿足受益群體的需求，這樣的項目從某種程度而言屬于損失浪費，也可以考慮將其評價為不合格的項目。（二）效率性通常來講經濟性、效率性和效果性構成了績效審計的三個基本要素，是績效審計的基本內涵。效率性是指以單個“新網工程”項目的資源投入力爭取得最大的產出，或確保以最小的資源投入取得一定數量的產出。落實到具體的績效審計內容上，效率性審計包含項目執行效率和項目運營效率。項目執行效率主要審計項目實施的時間效率及資金的使用情況，即對照“新網工程”項目立項文件和完工報告檢查項目是否按計劃的時間開工，是否如期完工，資金使用是否超出預算以及節約情況等。項目運營效率是指既定資源下的產出情況，即依據“新網工程”項目批準的項目可行性研究報告確定的目標建設內容與實際完成情況對比分析，查找是否存在未實施、未完成或不符合要求的建設內容。（三）效果性效果性是指項目目標的實現程度及影響。效果性審計評價是績效審計評價的核心內容，達到效果性指標是項目的基本責任，也是判斷項目成敗的關鍵。落實到“新網工程”評價內容上具體包括：一是項目與可行性研究報告設定的目標相比，是否實現以及實現程度，如受益群體數量是否達到預期，所建設的網絡是否發揮既定的作用；二是項目經濟影響即項目產生的經濟效益如何；三是項目社會影響，是指實施“新網工程”項目對所在地區帶來的直接的、可以確定的一些變化，包括項目的公益效應、扶助效應等。上述效果性指標一方面包含了項目運營的直接產出，另一方面也包含了在項目實施或運營后產生的中期或長期的作用以及影響。（四）可持續性可持續性是“新網工程”項目完工后，其獨立運行的能力和效果的持續性。從實質內涵而言，可持續性是上述效果性的外延。落實到具體的評價內容上包含：項目財務可持續性，即該項目能否具備持續運行的財務能力，可從財務內部收益率、稅后利潤等方面加以評價；管理可持續性可從項目制度建設情況、項目單位管理能力建設、項目單位管理水平適應能力等指標進行評價；受益群體可持續性主要評價項目覆蓋人群是否穩定，如部分農村人口轉移較快，導致已建設日用消費品項目受益群體迅速減少，從而項目也變得不可持續。（五）合規性合規性是指“新網工程”項目在實施和運營過程中，項目各項財政收支活動遵循國內有關法律法規的情況。“新網工程”項目績效審計評價，應當建立在真實、合法的項目財政財務收支活動之上，比如：如果財政收支活動和項目執行情況本身不合法、不合規，那么就會對資金使用的整體效益造成一定的影響。當然，項目實施和運營的某項活動存在違法違規行為，與項目整體績效的完全實現也不一定相關。因此，合規性可作為“新網工程”項目績效審計評價的附加子目標。

二、如何實施“新網工程”績效審計

（一）合理確定績效審計項目“新網工程”涉及到四類項目，具體項目數量較多，全國累計已經涉及到90多萬個網點，規模也大小不一。在選擇審計項目時，應該根據所在區域四類項目各自所占比例分別確定數量，再把每類項目分為大中小項目，同時還應該考慮項目的地域分布，如是否各個地區都應涉及到，還是根據經濟狀況劃分幾個大區，每個大區有一定項目即可。在確定績效審計項目數量時，項目絕對數量不宜太少，否則缺乏代表性，但也不宜太多，否則可能在實際操作中會有一定的難度，或者造成審計資源的浪費。總之，需要所選的項目具有科學性、代表性、說服力。（二）構建績效審計指標體系前面雖然列出了績效審計的主要內容，但遠遠不夠，還需要根據各類項目對評價指標予以細化，可以分為二級指標、三級指標等。如針對可持續性可以設置三個二級指標：財務可持續性、管理科持續性、技術可持續性。財務可持續性還需設置更細的指標，如內部收益率、稅后利潤率、償債能力等指標，并對各項評價內容給出相應的分值、權重以及相應的評分標準。需要注意的是，根據評價指標體系是對項目進行的定量評價，我們還可以根據分值情況對項目進行定性分析，如多少分以上評為優秀，多少分以上評為良，多少分評分不合格等。（三）科學的組織管理績效審計工作前面提到，對“新網工程”項目實施績效審計應該選擇一定的數量，而非單個項目，這項工作任務相對復雜，涉及人員也相對較多。這對績效審計工作的組織就提出了一定的要求。筆者認為可以先成立核心小組，該小組主要任務是進行總體的組織協調。如制定審計實施方案，選定項目，細化審計評價指標，進行項目試審，根據試審情況完善審計方案，提供審計經驗、審計思路。根據審計情況組織審計隊伍，如供銷社實施該工作的話，審計力量則可以主要由下級供銷社組成，這樣可以充分發揮其了解當地情況的優勢。績效審計不同于通常的財務審計，因此在實施過程中還可以聘請行業專家參與審計。（四）績效審計項目的具體實施針對具體的項目審計評價，主要可以實施以下審計程序：收集審計證據、分析審計證據形成審計結論、分析項目經驗教訓。審計證據的收集首先需要對“新網工程”及相關項目的案卷、政策進行研究，研讀了才能判斷出具體項目的政策相關性；對項目案卷研究應該從立項開始，查閱實施過程中的各種有關資料，重點是項目建成后運營的相關資料。查閱資料后，還應該和相關人員面談，聽取他們對項目的看法，如相關人員能表述真實想法的話，其談話是非常有意義的。此外，實地查看項目也是非常必要的，通過實地查看可以有直觀的認識，還可以設計相應的調查問卷，進行相關調查。通過對審計證據的分析整理和現場查看情況，就可以給各個具體指標打分，根據打分情況形成審計結論。分析項目經驗教訓，對成功的項目，總結出推廣的經驗，對失敗的項目，分析失敗原因，以便為管理者決策提供相關信息。

作者：劉明松單位：中華棉花集團有限公司審計監管部