精準扶貧績效審計對策研究

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【摘要】我國每年都投入大量的財政資金用于扶貧開發工作中，為了能夠加強扶貧資金的管理，提升扶貧資金的使用效益，各級審計機關應當積極開展精準扶貧績效審計工作。本文將通過對審計機關現階段開展精準扶貧績效審計的情況進行梳理、歸納和分析，構建精準扶貧績效審計的要求與方法，并在此基礎上提出績效審計的對策，期望能對進一步完善我國精準扶貧績效審計工作有所助益。

【關鍵詞】精準扶貧;績效審計;現狀;對策

一、精準扶貧績效審計的研究背景

民生即民本，黨的十八大提出保障和改善民生是加強社會建設的重點所在。而扶貧項目作為一類民生項目，和社會的建設與發展息息相關。目前，隨著社會經濟的不斷發展，我國的扶貧開發工作已經到了攻堅拔寨的沖刺時期。黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃中，提出到2020年要完成全面建成小康社會的總體目標。我國每年在扶貧開發工作中都投入了大量的財政資金，致力于改善貧困地區的經濟發展和人民生活水平，也取得了一定成效。1978年，我國有2.5億的貧困人口沒能解決溫飽問題，截至2015年，貧困人口已經減少到5575萬人，扶貧的成效明顯。然而，通過查閱審計署和地方各級審計機關的審計結果公告，可以發現扶貧項目的績效情況并不盡如人意，為了能夠充分發揮扶貧資金效益，精準扶貧、精準脫貧，各級審計機關應當積極開展精準扶貧績效審計工作。只有通過不斷加強對扶貧目標實現情況和扶貧項目績效的考核，才能保證扶貧資金使用精準、落到實處，因此開展精準扶貧績效審計工作的意義重大。

二、精準扶貧績效審計的現狀分析

（一）精準扶貧審計的方法及問題歸類

1.精準扶貧績效審計的方法。科學評價扶貧績效。2015年，慶陽市審計局提出，通過審查扶貧資金撥付到位率、用于扶貧項目資金的比率、扶貧資金發揮效益的比率以及項目決策、建設、運營等各個環節這四個方面，來關注扶貧資金績效審計。2016年，長沙市市政府頒布了《長沙市縣市區精準扶貧工作績效考核辦法》，針對精準識別、精準幫扶、精準管理和精準脫貧這四個方面，依次提出各項具體的考核內容。結合其他審計類型。2015年，青海審計廳提出將扶貧工作與績效審計以及經濟責任審計相結合起來，督促各個部門落實精準扶貧的工作責任，“真扶貧、扶真貧”。2016年，安徽省黃山市黟縣審計局在精準扶貧績效審計方面，也提出了“三個結合”的理念，即精準扶貧績效審計應當與經濟責任審計、跟蹤審計和財政審計相結合。2.精準扶貧績效審計發現的問題。2016年，四川省審計機關在對連片貧困地區進行輪審時發現，一些扶貧項目的監管沒有落實。截至2016年2月，60個縣仍有8055戶居民沒有完成搬遷的任務，扶貧項目的績效情況并不理想。2016年，審計署在對40個縣區的財政扶貧資金使用管理情況進行審計后，發現部分基礎設施建設類扶貧工程，存在著質量不達標、被閑置廢棄或者改作他用等問題；部分種養殖類產業扶貧項目成活率較低，扶貧項目的績效出現嚴重問題，涉及的資金高達2.27億元。2016年，審計署在對第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計時，發現32個扶貧項目因脫離當地實際，項目效益較差，沒能達到預期扶貧效益，對扶貧資金造成嚴重的損失浪費。

（二）精準扶貧績效審計的要求與方法構建

精準扶貧審計的本質是扶貧政策跟蹤審計、扶貧資金查錯糾弊審計和精準扶貧績效審計的綜合體。由于篇幅有限，本文主要圍繞績效審計的主線，通過對審計機關現階段開展精準扶貧績效審計的現狀分析，構建精準扶貧績效審計的要求與方法。一是需要著重關注扶貧開發的重點項目，揭示一些應實施未實施、應完工未完工等影響扶貧績效的問題，并對問題產生的原因進行分析，查處扶貧項目的實施進程中是否存在因為扶貧項目管理缺位，扶貧資金是否存在嚴重損失浪費的問題。二是需要關注扶貧項目是否符合貧困地區的實際情況以及貧困群眾的真實需求。著重揭露沒能實現預期扶貧效益，以及將扶貧資源傾斜給部分能人大戶、龍頭企業，忽視貧困群眾切身利益等問題。三是需要關注扶貧協作和對口支援等扶貧資金是否及時撥付到位，精準幫扶項目能否有效落實并且帶動扶貧，是否存在部分個人或者企業為了扶貧的優惠政策，打著扶貧的旗號卻只為自身謀取利益等問題。針對以上的具體要求，審計人員可以參考如下審計方法：1.基于各審計部門的實際情況，統籌調配審計資源。利用GPS技術、三維電子地圖、谷歌地球、航空測繪技術、衛星遙感技術等創新型審計技術，對扶貧項目實際情況進行檢測，和申報文書中的項目描述進行比對。2.建立并完善績效評價體系。在考慮制定指標時，不能僅考慮經濟效益，也要將社會效益和生態效益等納入指標考核維度，根據扶貧項目的綜合效益來判斷精準扶貧工作的部署是否科學。3.了解加強精準扶貧績效審計與政策跟蹤審計、財政審計、經濟責任審計等其他專項審計的銜接配合。其他審計中發現的涉及精準扶貧績效方面的問題，審計報告中也要及時、充分反映。

三、精準扶貧績效審計的對策

我國各界人士對精準扶貧內涵的了解，大多仍來源于我國領導人的講話以及政府相關文件。現有的精準扶貧方面的研究較為分散且研究內容大都停留在精準扶貧的概念與意義上，雖有一些理論層面的研究梳理，但是顯得十分單薄不夠完整，應該站在理論的高度結合精準扶貧的實務經驗，對精準扶貧路徑、問題與對策等方面的內容進行深化研究。只有對精準扶貧的內涵有全面的把握，審計人員在實際開展審計工作時，才能找準績效審計的參與點，這是實際開展好精準扶貧績效審計的基礎。再者，為了將精準扶貧績效審計落到實處、有法可依，我國應當進一步完善與扶貧資金績效評價相關的法律和衡量體系，明確各部門間的監督職責。可以由審計方、被審計方、資金提供方與行業專家一起設計項目評價指標，在具體進行績效審計時，可以采用德爾菲法，由審計人員在內的多人評價和專家打分相結合來確定最終結果。對一些具有普遍性的問題，要善于歸納和總結相關經驗，固化到相關制度里，從而進一步完善精準扶貧績效審計的制度建設，為各貧困地區開展績效審計提供法律約束和制度保障。事后審計全過程，在扶貧立項階段，審計人員應當調查并制定審計計劃，協助有關管理機構或者行業專家，對金額龐大、影響深遠的扶貧項目的精準性、科學性和產出比進行咨詢和衡量。在衡量時，審計人員還需要關注扶貧項目是否能因地制宜，切實改善民生，拒絕表面紅火、實際財政扶貧資金都打水漂的面子工程。同樣，審計人員在事中審計階段也應當對開展中的扶貧項目績效情況進行跟蹤監督和考評，及時發現偏差并查明原因進行相應整改，而不應在事后一些項目并不能精準扶貧、國家財政扶貧資金已經損失浪費的情況下，再開展精準扶貧績效審計。其次，進行績效審計評價時，應當從經濟效益、生態效益、社會效益、人民群眾滿意程度等多個維度來進行科學評價。應當結合各扶貧項目的實際情況，而不是一味的考慮短期經濟效益，盡量避免出現政績工程等事件。例如，對于貧困地區的孩子，應當給與他們公平的義務教育機會，讓他們提高自身綜合素質和能力；對于貧困地區缺乏勞動技能的成人，應當通過民生工程，對他們進行勞動技能培訓，從而使他們能夠適宜本地區的扶貧產業項目。這些教育和培訓的成果，也許短期內并不會十分顯著，但是它對貧困地區最終能夠脫貧致富卻起著關鍵性的作用。例如與跟蹤審計相結合，這樣審計機關可以將審計關口前移，掌握扶貧項目的第一手信息資料，把問題消滅在萌芽的狀態，從而實現了對扶貧項目的事前預防、事中控制。與相關領導干部經濟責任審計相結合，可以把財政扶貧資金的績效情況作為考核相關領導干部在任期間履行經濟責任情況的內容之一。這樣不僅能從多方面提高被審地區相關領導干部對精準扶貧的重視程度和責任性，還能促使財政扶貧資金績效審計覆蓋面的提高，另外，通過對領導權利的關注還能夠提高他們的工作效率，從而制定更科學更民主的決策，既能擴展了精準扶貧績效審計的范圍，又能保證了它的深度和廣度。與傳統財務收支審計相結合，能夠在傳統財務收支審計中使績效審計深入人心，加大其覆蓋面，也有利于實現績效審計與傳統財務審計并重的轉變。

作者:殷正馨 單位:南京審計大學