外匯管理事中事后監(jiān)管績效審計(jì)思考

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【摘要】本文立足于當(dāng)前外匯管理職能的變化，對開展外匯管理績效審計(jì)的必要性、績效審計(jì)目標(biāo)定位和內(nèi)容，以及績效審計(jì)工作難點(diǎn)和建議進(jìn)行了思考。

【關(guān)鍵詞】外匯管理；事中事后監(jiān)管；績效審計(jì)

近年來，為適應(yīng)我國跨境資金流動(dòng)在流入壓力和流出壓力之間頻繁切換、人民幣匯率由單邊升值趨向基本平衡和雙向波動(dòng)的“新常態(tài)”，國家外匯管理局以簡政放權(quán)為突破口，統(tǒng)籌兼顧“推改革、促開放、防風(fēng)險(xiǎn)”的關(guān)系，主動(dòng)實(shí)施外匯管理方式方法改革，不斷推進(jìn)外匯管理理念與方式的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，實(shí)質(zhì)性地減少行政手段的負(fù)面干預(yù)，外匯管理工作逐步從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)測分析，外匯管理部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)督管理顯得更為重要。如何加強(qiáng)和完善事中事后監(jiān)管審計(jì)，提升事中事后監(jiān)管工作成效也成為當(dāng)前強(qiáng)化外匯管理局外匯管理監(jiān)督工作的重要任務(wù)。

一、當(dāng)前外匯管理事中事后監(jiān)管模式

在外匯管理職能“五個(gè)轉(zhuǎn)變”中，一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變就是從“事前監(jiān)管到事后管理”的轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，外匯管理局近幾年在監(jiān)管模式上進(jìn)行了大量改革，取得了明顯進(jìn)展，外匯管理事中事后監(jiān)管工作機(jī)制已初步建立。

1.推進(jìn)簡政放權(quán)，改變外匯管理行政審批模式。按照國務(wù)院關(guān)于簡政放權(quán)工作的統(tǒng)一部署，不斷縮減行政審批項(xiàng)目，將外匯業(yè)務(wù)事前審批權(quán)限取消或下放至銀行辦理，強(qiáng)化銀行“展業(yè)三原則”要求，由銀行審核辦理外匯前臺業(yè)務(wù)，外匯管理局則將重心轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。

2.整合規(guī)章制度，構(gòu)建外匯管理事中事后監(jiān)管制度體系。進(jìn)行政策梳理和流程簡化，形成了新的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、外債、直接投資、銀行結(jié)售匯、國際收支申報(bào)、銀行考核等規(guī)章制度體系，為有效開展事中事后監(jiān)管提供了明確清晰的工作流程。

3.優(yōu)化系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建較為完善的非現(xiàn)場監(jiān)測體系。先后開發(fā)了貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)、服務(wù)貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)、資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)、個(gè)人外匯收支監(jiān)測系統(tǒng)、國際收支申報(bào)系統(tǒng)、外匯賬戶信息系統(tǒng)、跨境收支外匯監(jiān)測系統(tǒng)等，不斷細(xì)化完善外匯管理事中事后監(jiān)測指標(biāo)體系，提高了監(jiān)測預(yù)警能力。

4.完善監(jiān)管手段，提升事中事后監(jiān)管質(zhì)效。采取分類管理、風(fēng)險(xiǎn)提示函、承諾書、誡勉談話等多種渠道實(shí)施外匯政策“窗口指導(dǎo)”，監(jiān)督、引導(dǎo)涉匯主體依法合規(guī)經(jīng)營。

二、開展事中事后監(jiān)管績效審計(jì)的必要性

為適應(yīng)外匯管理事中事后監(jiān)管模式，外匯管理審計(jì)應(yīng)從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)向履職有效性審計(jì)，從注重審計(jì)外匯審批業(yè)務(wù)的合規(guī)性，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徲?jì)事后管理的有效性以及是否有效開展事后核查。績效審計(jì)的本質(zhì)特征是圍繞經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effect）、公平性（Equality）和環(huán)境性（Environment）開展的“5E”審計(jì)，實(shí)施績效審計(jì)，對于外匯管理事中事后監(jiān)管職能的發(fā)揮起到重要的促進(jìn)作用。

1.實(shí)施績效審計(jì)，有利于促進(jìn)觀念更新，實(shí)現(xiàn)外匯管理職能轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展，2010年外匯管理局提出從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析、從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理、從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理、從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o罪假設(shè)”以及從“正面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?fù)面清單”的工作要求，外匯管理局逐步由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。通過開展績效審計(jì)，有利于促進(jìn)外匯管理局對傳統(tǒng)機(jī)制進(jìn)行思考，更新管理理念，加快轉(zhuǎn)換職能，增強(qiáng)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)的意識，提高外匯管理和服務(wù)工作的科學(xué)性、合理性和有效性。

2.實(shí)施績效審計(jì)，有利于規(guī)范外匯管理制度建設(shè)，促進(jìn)外匯管理制度完善。開展外匯管理績效審計(jì)，能夠了解和掌握外匯管理政策法規(guī)的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，分析制度存在的缺陷和問題，從而有針對性的加以改進(jìn)和完善。

3.實(shí)施績效審計(jì)，有利于規(guī)范外匯管理具體行為，提高外匯管理工作成效。開展外匯管理績效審計(jì)，在關(guān)注外匯管理行為合法合規(guī)性的同時(shí)，也關(guān)注外匯管理行為所產(chǎn)生的社會效益，促進(jìn)外匯管理部門不斷創(chuàng)新，合理配置和利用有限資源，降低行政成本，提高工作成效。

4.實(shí)施績效審計(jì)，有利于提高工作透明度，樹立外匯管理部門良好社會形象。通過開展績效審計(jì)，可有效實(shí)現(xiàn)社會公眾參與對外匯管理行為的監(jiān)督，促進(jìn)外匯管理部門控制和防范履職過程中所面臨的法律和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，提高外匯管理部門工作質(zhì)量和效率，樹立依法、公正、高效、廉潔的社會形象。

三、外匯管理事中事后監(jiān)管績效審計(jì)的內(nèi)容

外匯管理部門作為公共服務(wù)的提供部門，不以營利為目的，其績效審計(jì)的范疇主要是通過審計(jì)對外行政及對內(nèi)管理兩方面內(nèi)容，來衡量外匯管理各項(xiàng)工作所產(chǎn)生的社會綜合效益和管理效益。即通過審計(jì)國際收支、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、外匯檢查等各項(xiàng)業(yè)務(wù)受理是否及時(shí)、事后監(jiān)督檢查是否完善，以及外匯局內(nèi)部辦公效率是否有所提高、內(nèi)控制度是否及時(shí)更新、是否制定考核評價(jià)辦法、內(nèi)部資源使用是否存在浪費(fèi)等情況來評價(jià)外匯管理工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。外匯管理績效審計(jì)的目標(biāo)定位是要通過對外匯管理履職的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的綜合考核和評價(jià)，查找存在的不足，針對性提出改進(jìn)意見，促進(jìn)行政行為規(guī)范、行政效率提高、行政效果增強(qiáng)和行政資源的合理利用。外匯管理績效審計(jì)的具體內(nèi)容應(yīng)該圍繞政策制度的合理性、內(nèi)部控制的健全性、風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性、業(yè)務(wù)履職的效果性四個(gè)方面來進(jìn)行。

1.政策制度的合理性。考核被審計(jì)單位制定的各項(xiàng)外匯管理政策制度是否及時(shí)有效，是否符合外匯監(jiān)管和服務(wù)方向轉(zhuǎn)變的要求，促進(jìn)外匯業(yè)務(wù)部門緊跟改革進(jìn)程不斷修訂完善制度規(guī)定及業(yè)務(wù)操作規(guī)范。

2.內(nèi)部控制的健全性。考核被審計(jì)單位各項(xiàng)內(nèi)控制度是否完備，崗位設(shè)置、職責(zé)分工、權(quán)限管理是否明確和符合內(nèi)控管理要求，業(yè)務(wù)是否按照制度要求合規(guī)辦理，財(cái)務(wù)管理是否合規(guī)等。

3.風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性。考核被審計(jì)單位對可能出現(xiàn)的國際收支失衡風(fēng)險(xiǎn)、外匯儲備經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)外匯營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)所制定的防范措施是否有力，手段是否科學(xué)，防范是否到位；風(fēng)險(xiǎn)化解和風(fēng)險(xiǎn)處置是否快速、有效，是否有利于國際收支平衡、金融運(yùn)行安全和社會秩序穩(wěn)定，公眾是否滿意等。

4.業(yè)務(wù)履職的效果性。考核被審計(jì)單位國際收支、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、外匯檢查等各項(xiàng)工作履職的質(zhì)量、效率和效果，是否堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)并重，是否有效落實(shí)便利化政策措施，是否加強(qiáng)外匯監(jiān)管，是否有效維護(hù)外匯市場秩序。

四、外匯管理績效審計(jì)工作難點(diǎn)

1.對績效審計(jì)的認(rèn)識不足。績效審計(jì)是外匯管理部門一項(xiàng)新的審計(jì)業(yè)務(wù)，一些基層外匯局對開展績效審計(jì)的意義、作用未引起足夠重視，有的甚至錯(cuò)誤認(rèn)為屬非盈利機(jī)構(gòu)的外匯管理部門無需強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，績效審計(jì)沒有開展的必要。有的對績效審計(jì)內(nèi)容的理解存在誤區(qū)，仍停留在合規(guī)性審計(jì)方面，難以跳出原來的審計(jì)模式和工作方法，認(rèn)識上的偏差制約了基層外匯局績效審計(jì)工作的有效推進(jìn)。

2.缺乏績效審計(jì)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。近年來，外匯管理局積極探索開展績效審計(jì)，相繼出臺了《貨物貿(mào)易外匯管理績效審計(jì)操作指南》、《外匯檢查全流程監(jiān)督績效審計(jì)操作指南》，但尚未制定出臺涉及資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目、國際收支等各外匯專業(yè)領(lǐng)域的全方位的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，而不同專業(yè)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)目的、重點(diǎn)與方法以及具體操作要求卻不同。在績效審計(jì)實(shí)踐中，外匯局內(nèi)審內(nèi)控人員因缺少績效審計(jì)準(zhǔn)則和操作指南的指導(dǎo)和約束，容易出現(xiàn)審計(jì)重點(diǎn)把握不準(zhǔn)、指標(biāo)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確和評價(jià)方法不適用等問題，從而給內(nèi)審內(nèi)控人員客觀公正作出審計(jì)評價(jià)造成困難，削弱了績效審計(jì)的有效性。

3.部分績效審計(jì)指標(biāo)難以直接量化。外匯管理局是不以營利為目的的公共服務(wù)部門，業(yè)務(wù)活動(dòng)成果主要體現(xiàn)在社會效應(yīng)方面，其績效審計(jì)范疇主要從社會綜合效益和管理效益兩方面進(jìn)行考核。而外匯管理各項(xiàng)工作所產(chǎn)生的社會效益大多是無形的、非贏利性的，很多指標(biāo)無法直接采用數(shù)量指標(biāo)考核；管理效益所涵蓋的勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源節(jié)約率、工作目標(biāo)完成情況、內(nèi)控制度完善程度以及人力資源管理水平等通常也只能通過定性分析比較來加以判斷。這些都給相關(guān)指標(biāo)的定量評價(jià)帶來相當(dāng)大的難度，也給績效審計(jì)整體評估帶來直接困難。

4.隊(duì)伍素質(zhì)難以滿足績效審計(jì)需要。績效審計(jì)既要查出問題，又要宏觀分析問題，工作要求明顯高于傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)，要求審計(jì)人員既要有傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)能力，又要熟悉被審計(jì)項(xiàng)目的工作目標(biāo)、工作重點(diǎn)難點(diǎn)、工作效率等各方面情況，能夠綜合分析評價(jià)被審計(jì)對象。目前，基層外匯局內(nèi)審人員普遍缺乏績效審計(jì)相應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素養(yǎng)和技能要求，加之長期從事合規(guī)性審計(jì)致使審計(jì)思維模式固化，習(xí)慣于查錯(cuò)糾弊，綜合分析、判斷能力不強(qiáng)，難以達(dá)到績效審計(jì)工作的要求。

五、推進(jìn)外匯管理績效審計(jì)的相關(guān)建議

1.確立正確的績效審計(jì)理念。著力加強(qiáng)績效審計(jì)的宣傳、培訓(xùn)與引導(dǎo)，提高對績效審計(jì)工作必要性和重要性的認(rèn)識，使基層外匯局管理層和內(nèi)審內(nèi)控人員能夠全面了解、主動(dòng)抓好績效審計(jì)，重視運(yùn)用好績效審計(jì)成果，發(fā)揮績效審計(jì)在提高工作效率、促進(jìn)高效履職方面的積極作用。

2.制定科學(xué)合理的績效審計(jì)制度體系。外匯管理局要以人民銀行內(nèi)審工作制度為指引，借鑒外界績效審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究制定符合自身內(nèi)部管理要求的績效審計(jì)工作制度和操作指南，明確內(nèi)審部門開展績效審計(jì)的任務(wù)、要求、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和績效評價(jià)辦法。同時(shí)，要積極探索已有的貨物貿(mào)易和外匯檢查績效審計(jì)操作指南在實(shí)踐中的應(yīng)用，不斷豐富審計(jì)方法和審計(jì)內(nèi)容。

3.建立規(guī)范統(tǒng)一的績效評價(jià)指標(biāo)。遵循定性與定量相結(jié)合、長期效益與短期效益相結(jié)合，從規(guī)范工作流程、衡量履職能力等方面設(shè)置外匯管理工作績效評價(jià)指標(biāo)。細(xì)化績效評價(jià)指標(biāo)，對于評價(jià)指標(biāo)內(nèi)容盡可能用量化指標(biāo)來描述，對于難以量化的社會效益和管理效益評價(jià)指標(biāo)，可以制定一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定，然后再逐步細(xì)化調(diào)整。通過建立一套動(dòng)態(tài)調(diào)整、科學(xué)合理、相對完備的績效評價(jià)指標(biāo)體系，確保績效評價(jià)的一致性和公正性。

4.提高內(nèi)審隊(duì)伍的整體素質(zhì)。首先，要補(bǔ)充和優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，將具有現(xiàn)代審計(jì)理論知識的復(fù)合型人才充實(shí)到外匯局內(nèi)審隊(duì)伍。其次，要加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)審內(nèi)控人員的后續(xù)教育培訓(xùn)，定期開展專業(yè)知識技能、新型內(nèi)審內(nèi)控理論與方法、最新外匯政策法規(guī)、職業(yè)道德教育等多元化培訓(xùn)，提高外匯局內(nèi)審內(nèi)控人員的理論水平和實(shí)戰(zhàn)能力，加快實(shí)現(xiàn)內(nèi)審內(nèi)控轉(zhuǎn)型。

參考文獻(xiàn)

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作者:肖柳 單位:中國人民銀行宜春市中心支行