審計(jì)全覆蓋之鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)

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摘要：在長(zhǎng)三角、珠三角、京津翼等地區(qū)聚集了大批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群，他們的縣級(jí)財(cái)力甚至于村級(jí)財(cái)力都很可觀；而中西部地區(qū)，隨著國(guó)家扶持力度的加大，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)也必將走上快速發(fā)展的道路。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作，將集體經(jīng)濟(jì)納入審計(jì)范圍，有利于保障鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：審計(jì)全覆蓋；集體經(jīng)濟(jì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)

如今，伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，將日益壯大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)納入審計(jì)監(jiān)督范圍且提升到重要位置，極好的詮釋了審計(jì)全覆蓋。蘇州市某區(qū)（以下簡(jiǎn)稱M區(qū)）審計(jì)局自2012年開(kāi)始大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)，在6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了審計(jì)職能部門，將審計(jì)延伸至村和社區(qū)。本文以M區(qū)所轄某鎮(zhèn)（以下簡(jiǎn)稱A鎮(zhèn)）為樣本，以A鎮(zhèn)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)后的成效及運(yùn)作過(guò)程中遇到的問(wèn)題，與審計(jì)同仁共同探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的必要性及如何繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)。

一、A鎮(zhèn)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)后的成效

（一）A鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)概況。2018年是A鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)職能部門，正式開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的第六年，以A鎮(zhèn)政府網(wǎng)站公開(kāi)資料反映，A鎮(zhèn)2017年度地方生產(chǎn)總值100.79億元，屬于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄16個(gè)行政村和2個(gè)社區(qū)，其中經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的某村其2017年村級(jí)收入（不含各類補(bǔ)助收入）達(dá)2215萬(wàn)元。為了對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有直觀比對(duì)，筆者查詢了2017年西北五省區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)、政府報(bào)告等關(guān)于地方生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)，A鎮(zhèn)地方生產(chǎn)總值在西北五省區(qū)52個(gè)地州市排名約48名。（二）A鎮(zhèn)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)后的工作實(shí)績(jī)。A鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)按照中辦、國(guó)辦《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》、《M區(qū)鎮(zhèn)、街道（區(qū)、場(chǎng)）領(lǐng)導(dǎo)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法》等要求，以“離任必審、任中審計(jì)不低于30%”的為審計(jì)工作目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。經(jīng)匯總，2015-2017的三年間共對(duì)30位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，針對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)收支和工程建設(shè)管理等方面提出111條審計(jì)建議。A鎮(zhèn)政府對(duì)審計(jì)結(jié)果高度重視，及時(shí)責(zé)成有關(guān)部門采納審計(jì)建議，加以整改，并以政府名義出臺(tái)8份文件，要求各單位嚴(yán)格執(zhí)行。A鎮(zhèn)的工程審計(jì)的要求是，超過(guò)3萬(wàn)的政府投資工程項(xiàng)目必須送審。三年間共審定工程項(xiàng)目1093個(gè)，送審金額74673萬(wàn)元，核減金額8725萬(wàn)元，核減率達(dá)11.68%。

二、對(duì)推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的總體判斷

在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等區(qū)域，聚集了大批中國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市群。2017年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為827122億元，但是僅廣東、江蘇等6省市的國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到了304296億元（明細(xì)見(jiàn)表1），6個(gè)省市創(chuàng)造了中國(guó)36.79%的GDP。這些地區(qū)的鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)甚至于村級(jí)經(jīng)濟(jì)的體量都很大，將審計(jì)的觸角延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把審計(jì)內(nèi)容擴(kuò)展到集體經(jīng)濟(jì)和集體資源，使所有資源都在審計(jì)監(jiān)督之下，正是契合了“審計(jì)全覆蓋”的要求。而對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)較薄弱地區(qū)，以陜西省為例，該省2012年，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積4572.3萬(wàn)畝，其中實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積456.1萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)總面積的10%。目前國(guó)家針對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)制定了很多優(yōu)惠政策，“十三五”的意見(jiàn)中提到：要以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，開(kāi)辟農(nóng)村廣闊發(fā)展空間。為保障重大政策措施的貫徹落實(shí)，且伴隨流轉(zhuǎn)土地面積的增加，村級(jí)收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，中西部地區(qū)在村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，實(shí)施必要的審計(jì)，有助于政策制定者了解地方政府在政策落實(shí)、項(xiàng)目推動(dòng)等方面的情況，有助于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的構(gòu)想

（一）完善相關(guān)的法律法規(guī)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)提供法律保障。目前國(guó)家法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)還沒(méi)有具體規(guī)定，僅少數(shù)地方制定了涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的條例。這一方面使得審計(jì)的威信大打折扣，起不到應(yīng)有的監(jiān)督和懲戒作用；另一方面審計(jì)監(jiān)督面臨經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，不能有效地開(kāi)展工作。建議有條件的地區(qū)可以通過(guò)政府出臺(tái)文件的方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)納入國(guó)家審計(jì)體系。縣區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)上級(jí)法律法規(guī)，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣m時(shí)出臺(tái)適合本地區(qū)特點(diǎn)的相關(guān)審計(jì)規(guī)定，首先是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持，保證審計(jì)的獨(dú)立性，保障審計(jì)工作的正常進(jìn)行；其次，將集體企業(yè)和集體資源納入審計(jì)監(jiān)督范圍，以徹底執(zhí)行審計(jì)全覆蓋。此外，據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。物權(quán)法是規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律。物權(quán)是一種產(chǎn)權(quán)，法律規(guī)定很清楚，集體所有不是集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而是本集體成員集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表成員管理運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)。對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)的審計(jì)，必定涉及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收支及運(yùn)營(yíng)狀況的查核，但該審計(jì)事項(xiàng)的法律依據(jù)不足。（二）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)職能，做到監(jiān)督與服務(wù)并重。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)已設(shè)立審計(jì)所，但其中的大多數(shù)，是以為地方政府服務(wù)為宗旨，實(shí)質(zhì)是作為地方政府的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，審計(jì)結(jié)果只向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，從開(kāi)始審計(jì)到征求被審計(jì)單位意見(jiàn)到出具審計(jì)報(bào)告，均不夠獨(dú)立。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)需提升監(jiān)督職能，做到監(jiān)督與服務(wù)并重，以監(jiān)督為手段、以服務(wù)為宗旨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)只有堅(jiān)持強(qiáng)有力的審計(jì)監(jiān)督，才能更好地為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展查錯(cuò)糾弊；鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)也只有堅(jiān)持服務(wù)地方政府，服務(wù)被審計(jì)單位，才能發(fā)揮其監(jiān)督職能，二者相輔相成，不可分割。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)關(guān)要做好“監(jiān)督與服務(wù)并重”，首先需要審計(jì)人員努力學(xué)習(xí)，提升監(jiān)督能力。建議審計(jì)隊(duì)伍配備專業(yè)的審計(jì)人員，提升團(tuán)隊(duì)的綜合素質(zhì)。此外，積極參與各類培訓(xùn)，全面提升審計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)及實(shí)際操作能力，讓自己成為“找得出問(wèn)題”的審計(jì)人員。其次，要做到謙虛謹(jǐn)慎、積極溝通，提升服務(wù)能力，讓自己成為“解決掉問(wèn)題”的審計(jì)人員。從而以真誠(chéng)的服務(wù)換來(lái)被審計(jì)單位重視問(wèn)題，改正問(wèn)題的積極行動(dòng)。（三）完善審計(jì)結(jié)束后的跟蹤審計(jì)，提升審計(jì)質(zhì)量。跟蹤審計(jì)的目的是保障審計(jì)建議得到有效執(zhí)行，確定被審計(jì)單位是否采取了針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防控和控制措施，以保證審計(jì)質(zhì)量。A鎮(zhèn)正式實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作的6年間，因部分單位領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)變動(dòng)，已對(duì)其審計(jì)過(guò)2次。在關(guān)注上次審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改落實(shí)情況時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)很多單位整改落實(shí)并不到位。審計(jì)整改是被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)所做出的處理決定及提出的建議，對(duì)自身存在的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行整改和改進(jìn)的過(guò)程。如果他們對(duì)審計(jì)結(jié)果不夠重視，不明確整改的責(zé)任主體，必將是出現(xiàn)屢審屢犯現(xiàn)象。為保證審計(jì)質(zhì)量，提高審計(jì)效率，應(yīng)適當(dāng)開(kāi)展跟進(jìn)服務(wù)。對(duì)提出問(wèn)題較多的單位進(jìn)行回頭指導(dǎo)，結(jié)合被審計(jì)單位實(shí)際情況，協(xié)助其制定出可行的對(duì)策，確保審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題得到認(rèn)真糾正。建議可以引入考評(píng)機(jī)制，定期或不定期組織審計(jì)人員對(duì)整改情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，將審計(jì)整改的結(jié)果作為單位年度考核的依據(jù)指標(biāo)，特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的工作考核，加強(qiáng)一把手領(lǐng)導(dǎo)對(duì)整改落實(shí)的重視。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的2017年度各省市國(guó)民生產(chǎn)總值.

[2]西北五省區(qū)2017年度各地區(qū)生產(chǎn)總值.

作者:景飛燕 單位:蘇州市吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心